淺談農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記關(guān)鍵環(huán)節(jié)的質(zhì)量控制

廖沖斌

【摘 要】完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記是確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要前提和保障，不僅可以有效保障廣大農(nóng)民的權(quán)益，提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，同時(shí)還可以規(guī)范農(nóng)村的土地管理。本文首先說明了土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的重要性，然后分析了土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記中存在的問題，最后詳細(xì)闡述了土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記關(guān)鍵環(huán)節(jié)的質(zhì)量控制。

【關(guān)鍵詞】土地承包經(jīng)營權(quán)；確權(quán)登記；農(nóng)村；質(zhì)量控制

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的重要性

（一）為我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展建立良好的環(huán)境

2014年中央“一號(hào)文件”中明確規(guī)定，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國工業(yè)化、信息化和城鎮(zhèn)化等快速發(fā)展的必要條件，是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最關(guān)鍵因素，而要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，最明顯的標(biāo)記就是農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營。此外，在 2013 年的中央“一號(hào)文件”中還明確提出：鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型規(guī)模經(jīng)營主體有序流轉(zhuǎn)。但土地流轉(zhuǎn)順利完成的最關(guān)鍵因素又是土地的權(quán)屬明確、產(chǎn)權(quán)清晰等問題。而對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記頒證，可以明確土地經(jīng)營權(quán)的主體歸屬問題，并采取物權(quán)的方法對(duì)土地進(jìn)行登記管理，最終實(shí)現(xiàn)權(quán)屬明確、產(chǎn)權(quán)清晰、主體唯一以及流轉(zhuǎn)有序等目的，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及農(nóng)民生活水平的提高奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）有利于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

在我國《物權(quán)法》中明確規(guī)定，農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，農(nóng)民是權(quán)利主體受益者，享有對(duì)自己土地占有、使用、收益、處分等權(quán)利。此外，我黨十八屆三中全會(huì)也明確規(guī)定了“在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保等權(quán)能”。而對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營確權(quán)登記頒證，能依法確立農(nóng)民承包經(jīng)營土地上的各項(xiàng)權(quán)利，并使用權(quán)利證書和權(quán)利登記記載等方式把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)落實(shí)到每一個(gè)農(nóng)戶、每一個(gè)地塊，為農(nóng)民的合法權(quán)益提供有效的法律保護(hù)，從而增加農(nóng)民的積極性，提高農(nóng)作物的產(chǎn)量。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記中存在的問題

（一）確權(quán)登記中未實(shí)行全程控制，工作質(zhì)量受影響

某地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證及數(shù)據(jù)庫建設(shè)項(xiàng)目，經(jīng)公開招投標(biāo)由一家測(cè)繪公司以偏低的價(jià)格中標(biāo)。但在確權(quán)過程中，由于測(cè)繪公司進(jìn)場(chǎng)時(shí)間較遲，技術(shù)人員配備不足，而要求完成的時(shí)間較緊，工作任務(wù)繁重，加上該縣山區(qū)田地面積小，承包土地碎片化，農(nóng)戶承包地不集中，農(nóng)戶外出務(wù)工多，因此在承包地塊分布公示圖、確認(rèn)圖上很難完整體現(xiàn)和簽章，影響了確權(quán)工作的進(jìn)度和質(zhì)量。由于整體要求高、工期緊，項(xiàng)目為了趕進(jìn)度、有簡化流程、審核不到位、簽字不全的現(xiàn)象，未嚴(yán)格實(shí)行全程質(zhì)量控制，未把握住關(guān)鍵環(huán)節(jié)工序質(zhì)量，以致嚴(yán)重影響了項(xiàng)目工作質(zhì)量。

（二）管理隊(duì)伍弱化，不利于成果維護(hù)使用及檢查驗(yàn)收

農(nóng)村土地承包與流轉(zhuǎn)、農(nóng)村“三支”監(jiān)管與集體產(chǎn)權(quán)制度改革、承包糾紛調(diào)解仲裁、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)管、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展等諸多職能，一直由農(nóng)經(jīng)部門承擔(dān)。政府機(jī)構(gòu)經(jīng)過改革，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)已撤銷，縣一級(jí)農(nóng)經(jīng)局建制保全的區(qū)縣非常少，工作人員不固定、不專業(yè)、不穩(wěn)定，管理隊(duì)伍弱化，多數(shù)地區(qū)項(xiàng)目沒有按照規(guī)定聘請(qǐng)監(jiān)理公司，給農(nóng)經(jīng)工作及確權(quán)登記頒證業(yè)務(wù)開展和日后土地承包常態(tài)化管理等日常工作帶來了嚴(yán)重影響，不利于確權(quán)登記頒證成果過程質(zhì)量控制，成果管理、使用和維護(hù)。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記關(guān)鍵環(huán)節(jié)的質(zhì)量控制

（一）明確生產(chǎn)技術(shù)流程

確權(quán)登記一展開，首先就應(yīng)該建立各級(jí)負(fù)責(zé)確權(quán)登記的工作機(jī)構(gòu)；然后再進(jìn)行各個(gè)層級(jí)的宣傳動(dòng)員培訓(xùn)工作，同時(shí)收集確權(quán)的基礎(chǔ)資料，包括二輪延包臺(tái)賬、農(nóng)戶戶籍資料，輔助資料，航空攝影正射影像、行政邊界資料和行政區(qū)劃代碼。根據(jù)收集的影像和行政邊界以及輔助資料制作調(diào)查工作底圖，同時(shí)根據(jù)收集的臺(tái)賬和戶籍資料開展摸底調(diào)查，摸底調(diào)查和工作底圖制作完成后便可進(jìn)行外業(yè)實(shí)地權(quán)屬調(diào)查和地塊位置調(diào)繪。外業(yè)調(diào)查完成后，需在內(nèi)業(yè)對(duì)外調(diào)數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)字化處理，并農(nóng)業(yè)部統(tǒng)一下發(fā)的地塊編碼規(guī)則為每一個(gè)地塊編號(hào)，形成一個(gè)初始的確權(quán)數(shù)據(jù)庫。然后對(duì)確權(quán)數(shù)據(jù)進(jìn)行審核公示，公示無異議后進(jìn)行簽字確認(rèn)工作，簽字確認(rèn)完成，便可進(jìn)行權(quán)證制印。之后，根據(jù)相關(guān)規(guī)范對(duì)確權(quán)數(shù)據(jù)中形成的數(shù)據(jù)和檔案進(jìn)行歸檔整理。最后，建立確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫和信息管理平臺(tái)。

（二）質(zhì)量控制內(nèi)容

1.調(diào)查成果檢查。

包括控制點(diǎn)、界址點(diǎn)、地塊分布圖、調(diào)查信息等要素進(jìn)行幾何精度檢查和農(nóng)戶信息以及地塊信息等各類要素是否符合確權(quán)登記要求等；

2.調(diào)查要件檢查。

包括調(diào)查登記全過程形成的資料，含資料收集階段、外業(yè)權(quán)屬調(diào)查和農(nóng)戶及地塊信息調(diào)查階段、公示糾錯(cuò)階段、簽字確認(rèn)階段、制證頒證階段等形成的證明、權(quán)屬來源、圖、表、冊(cè)、卡、簿、證等成果進(jìn)行檢查；

3.數(shù)據(jù)的規(guī)范性檢查。

包括入庫數(shù)據(jù)的數(shù)學(xué)基礎(chǔ)、屬性結(jié)構(gòu)、分層及其層名、編碼規(guī)則、屬性項(xiàng)定義、屬性項(xiàng)之間關(guān)系、屬性值邏輯一致性、有效范圍等進(jìn)行規(guī)范性檢查；

4.統(tǒng)計(jì)匯總一致性檢查。

包括數(shù)據(jù)成果與原始數(shù)據(jù)、圖件、表冊(cè)等要素的一致性檢查；

5.附件質(zhì)量檢查。

包括元數(shù)據(jù)及各類資料（原始資料、文檔資料）等正確性和完整性的檢查。

（三）質(zhì)量控制方法

1.人工檢查。

人工進(jìn)行檢查主要內(nèi)容包括數(shù)據(jù)和影像之間的精度，數(shù)據(jù)的分類精度等。

2.自動(dòng)檢查。

自動(dòng)進(jìn)行檢查的內(nèi)容則包含了地圖的投影、圖層名稱、拓?fù)潢P(guān)系、成果圖件和簿冊(cè)的一致性等。

3.人機(jī)交互檢查。

人機(jī)交互檢查主要利用質(zhì)檢軟件來完成，將圖形數(shù)據(jù)按照質(zhì)檢要求進(jìn)行檢查，確定每層要素之間的邏輯關(guān)系，人工檢查將檢查的問題進(jìn)行排查，以確保要素之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系是正確的。

（四）檢查要點(diǎn)

確權(quán)登記項(xiàng)目要經(jīng)過資料收集與分析、制作工作底圖、外業(yè)實(shí)地調(diào)查、內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理、外業(yè)公示糾錯(cuò)與簽字確認(rèn)、審核登記發(fā)證、歸檔建庫等重要工序，每個(gè)工序都有各自的要求和特點(diǎn)，質(zhì)量檢查點(diǎn)也不相同，結(jié)合成果的質(zhì)量檢查對(duì)宜出現(xiàn)的問題進(jìn)行了總結(jié)，列舉出以下主要檢查點(diǎn)，對(duì)后期實(shí)施過程以供參考：

1.對(duì)首件成果應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)性檢查，將工作中的難點(diǎn)重點(diǎn)，進(jìn)行統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一工作方法，為工作的全面鋪開總結(jié)經(jīng)驗(yàn)；

2.堅(jiān)持實(shí)地逐地塊調(diào)查的原則。調(diào)查規(guī)程要求土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記要達(dá)到位置準(zhǔn)確、面積精確、承包農(nóng)戶認(rèn)可。所以必須堅(jiān)持實(shí)地逐地塊調(diào)查，堅(jiān)決杜絕隔山打牛、坐在村委會(huì)或指界代表家里隨想象勾繪地塊指定權(quán)利人現(xiàn)象，這是保證成果精度與準(zhǔn)確的關(guān)鍵，對(duì)這一工序，檢查必須嚴(yán)格執(zhí)行之；

3.在確權(quán)登記頒證實(shí)施過程中，對(duì)存在糾紛的地塊，重點(diǎn)檢查在實(shí)施過程中是否對(duì)其進(jìn)行了詳實(shí)的記錄，記錄是否清晰、完整，后期是否跟進(jìn)處理；

4.在公示糾錯(cuò)后的簽字確認(rèn)工序中，切記村組干部或技術(shù)公司人員非委托授權(quán)代簽現(xiàn)象發(fā)生，這一步非常關(guān)鍵，必須嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)行；

5.由于收集使用資料的數(shù)據(jù)格式、坐標(biāo)系統(tǒng)不同，檢查數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換后是否符合規(guī)定要求，采用程序進(jìn)行數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換檢查，如地形圖、地籍圖等資料；

6.權(quán)屬調(diào)查需制作工作底圖，在制圖前應(yīng)檢查影像是否進(jìn)行預(yù)處理，要素是否完整，與矢量數(shù)據(jù)疊加是否精準(zhǔn)；

7.承包地塊的名稱、面積、四至、空間位置等內(nèi)容，外業(yè)調(diào)查標(biāo)繪時(shí)由于作業(yè)人員粗心造成錯(cuò)繪情況，檢查時(shí)需參考表冊(cè)、圖簿進(jìn)行一致性檢查；

8.地塊要素代碼與調(diào)繪底圖不一致，采用程序進(jìn)行符合性檢查；

9.數(shù)據(jù)庫中套合調(diào)查工作底圖對(duì)其要素進(jìn)行完整性、代碼正確性的檢查；

10.矢量數(shù)據(jù)采用不同方法獲取地塊空間數(shù)據(jù)，需對(duì)拓?fù)潢P(guān)系進(jìn)行合理性檢查；

11.數(shù)據(jù)庫中地塊面積與表冊(cè)不符，按要求面積量算是地塊水平投影面積的量算，面積量算的相對(duì)誤差不得超過 5%，特別注意面積相差0.01畝現(xiàn)象的處理。采用程序?qū)Φ貕K面積進(jìn)行正確性檢查，如耕地面積、地塊面積、小面積分?jǐn)?、面積匯總。

四、結(jié)語

綜上，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記涉及各級(jí)管理部門之間的溝通與協(xié)調(diào)工作，同時(shí)也是一項(xiàng)對(duì)技術(shù)、人力資源等方面的要求較高，要想準(zhǔn)確、高效地掌握農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信息，需要全面熟悉掌握工作內(nèi)容和要點(diǎn)，從不同層面進(jìn)行分析，選擇有效合理的措施進(jìn)行質(zhì)量控制。

參考文獻(xiàn)

[1]孔巖.土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記研究綜述[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué).2015（23）

[2]田維武.土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)外業(yè)測(cè)量流程及實(shí)施[J].城市地理.2015（12）