新型城鎮(zhèn)化過程中征收權的定位與反思

摘要：在新型城鎮(zhèn)化過程中，征收權的行使有利于促進城市空間布局的改變，推動外延型的城鎮(zhèn)化發(fā)展。然而，征收權與私人產權之間的矛盾長期存在，濫用征收權會扭曲城鎮(zhèn)化機制，影響經濟發(fā)展的效率。一般來說，公共用途的概念決定著征收權的行使范圍。在我國新型城鎮(zhèn)化進程中，應當用制度限制征收權的行使，合理使用征收權，推進內涵型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

關鍵詞：征收權；公共用途；新型城鎮(zhèn)化

征收權作為一種國家行政權，在城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。但其國家權力的強制性特征也長期引發(fā)人們對政府權力濫用的擔憂。為對征收權的行使進行限制，我國憲法第十三條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產進行征收或者征用并給予補償”。因此，公共利益作為政府啟動征收權的唯一要件，其內涵直接影響到征收權的行使范圍。然而在實踐中，公共利益常常難以界定，其內涵富有彈性，邊界模糊不清，極易引發(fā)爭議，從而影響征收權的行使。事實上，以公共利益作為征收權的約束條件并非我國特色，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化起步較早的美國也用“公共用途”這一概念對征收權進行限制，并一直在對其內涵進行探討?？疾鞖v史的維度下美國法律對“公共用途”解釋的變遷，總結美國經驗，將有利于我們結合本土資源，更好地處理國家行政權力和個人財產權之間的關系，從而為全面提高城鎮(zhèn)化質量，實現(xiàn)中國特色的新型城鎮(zhèn)化助力。

一、 美國公共用途概念的變遷

美國建國之初，土地征收多用于建設水壩和解決“鎖地問題”（landlock），對被征收財產也多要求征收后可被公眾所用。1798年，美國聯(lián)邦最高法院在Calder V. Bull一案中正式確立對征收權的限制：將A的財產征收后轉讓給B的立法是有違理性與正義的，屬于立法權的濫用。這一解釋成為法院界定公共用途的一個重要標準，也確立了最為狹義的公共用途概念，即被征收財產的所有權不可在私人之間轉移，其產權需歸政府所有，且實際為公眾所使用。

隨著19世紀美國工業(yè)革命的發(fā)展，公共用途的范疇被逐漸擴大。為刺激投資促進經濟發(fā)展，各州政府出現(xiàn)將土地征收后轉讓給私人公司用于道路、橋梁、管道建設的情形。聯(lián)邦最高法院對公共用途的解釋在這一時期表現(xiàn)出些許松動。與之前相比，法院不再要求被征收財產一定為政府所有，政府可以將被征收土地轉讓給私人，但要求被征收土地實際能為公眾所占有和使用。同時，法院還提出了司法尊重原則，即財產是否被征收及征收后作何用途均屬立法機關管轄范圍，只要對被征收人給予了公正補償，法院就應尊重立法機關的決定。

然而，19世紀末20世紀初，公共用途的廣義解釋徹底取代了狹義解釋。聯(lián)邦最高法院在數(shù)個判例中明確指出：完全禁止被征收財產為私人所用有時并不利于社會總福利的提高，公共用途的判定不僅要考慮當前公眾的需求，也要考慮待建項目未來的用途和收益。因此，以被征收財產最終是否為公眾實際使用作為判斷是否符合公共用途的標準是不合適的。至此，公共用途的內涵既不再要求被征收財產為政府所有，也不再要求該財產被公眾占有和使用，公共用途的廣義解釋正式確立。

1929年后，美國大規(guī)模的舊城改造使得征收權行使愈加頻繁。這一時期，盡管個別法院以被征收財產最終為私人所有和使用為由否決了征收行為，但主導趨勢仍是以寬泛的公共用途解釋支持征收權的行使。1954年的伯曼案（Berman V. Parker）中，聯(lián)邦最高法院將公共用途的內涵擴大到了頂峰。它強調公共用途的內涵包括精神、物質、美感等各方面，這一專業(yè)的概念應由立法機關進行解釋，法院原則上不進行重新評判。[7]伯曼案不僅賦予了公共用途彈性的內涵，也限制了司法機關對這一概念的審查，正式確立了司法機關對立法機關的司法遵從。

伯曼案后，聯(lián)邦最高法院在1984年和2005年分別對米德基夫案（Hawaii Housing Authority V. Midkiff）和凱洛案（Kelo V. City of New London）進行了裁決。在這兩個判例中，法院援引伯曼案確立的司法遵從原則，重申除非爭議用途具有明顯的不合理性，否則法院應尊重立法機關作出的裁判。同時，法院也反復強調盡管被征收土地最終會由私人使用，但整個城市重建計劃經過了周密審慎的考慮，符合公共用途的標準，因此是合法的。

從美國法律的發(fā)展看來，其土地征收制度中對公共用途的解釋大致可分為三個階段。第一階段，政府對被征收土地享有所有權，且土地仍歸社會大眾使用，如道路、公立公園等的建設。這種情形下，由于政府征收土地多用于公共物品的建設，公眾仍可直接使用被征收的土地。第二階段，政府征收土地后將被征收土地的所有權轉移給私人或公共事業(yè)單位，但土地仍可為社會大眾使用，如鐵路、能源管道等的建設。這種情形下，政府也不再享有被征收土地的所有權，而是將土地所有權轉移給私人。第三階段，公眾無法直接利用被征收土地，但被征收土地的用途可以產生間接的公共福利，如舊城改造、促進經濟發(fā)展的征收。這種情況下，公共用途的范圍最為廣泛，它只概括的要求被征收土地被更有效的使用。從歷史的維度來看，美國建國之初到19世紀中后期，聯(lián)邦最高法院關于公共用途的解釋以狹義為主，通常要求被征收土地實際為公眾所用。隨著社會經濟的發(fā)展，這一限制很快便被突破并不斷擴大，最終廣義的公共用途解釋成為法律實踐中的主流。

二、 美國公共用途概念變遷背后的政策考量

事實上，公共用途概念的擴大與美國城鎮(zhèn)化的歷史不可分離。市場主導的城鎮(zhèn)化進程對土地的需求不斷擴大，而通過征收獲得土地是一種相對快捷的方式。因此，客觀上經濟發(fā)展的需要使得美國政府和司法機關都放任了公共用途概念的擴張，通過征收權的行使促進了城鎮(zhèn)化的進程。從建國之初到近年來，美國對公共用途的解釋不斷放寬，在一定程度上回應了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的訴求。

19世紀中期以前，美國城鎮(zhèn)化的速度十分緩慢，并以人口向港口等交通便利的城市移動為主要方式。這一過程對土地的需求有限，故鮮有征收權爭議案件，法院也更傾向于對征收權進行嚴格的限制以順應美國“私有財產神圣不可侵犯”的理念。

然而，在市場經濟制度作用下，勞動力、資本等均不斷向城市集中。伴隨著工業(yè)革命的發(fā)展，科技水平快速提高、機器化大生產以及鐵路和公路的出現(xiàn)都加速了城鎮(zhèn)化的進程，也對土地提出了更多的需求。為適應這種需求，美國各州多次動用征收權獲取修建鐵路所需的土地。法院在這一時期也開始放松對征收權的限制，允許政府將被征收的土地轉讓給公用運輸業(yè)者（common carrier）。從19世紀中期開始的40年間，美國鐵路總里程增長了5倍多。廣袤的鐵路線使得人員的遷徙與快捷的貨運成為可能，大量的農村人口和工業(yè)進一步向城市聚集。到20世紀早期，美國的城鎮(zhèn)化水平已經超過了50%。

20世紀后，汽車工業(yè)的發(fā)展對道路建設提出的巨大的需求，美國政府投入大量財力和土地用于道路建設。道路等基礎設施的不斷完善也使人們逐漸從擁擠的大都市離開，進入周邊的中小城市與小城鎮(zhèn)，從而形成了大都市圈和城市連綿帶。在此過程中，法院于20世紀初期正式拋棄了最初對征收權的嚴格限制，確立了廣義的公共用途解釋。

然而，由于城市中心人口過于密集以及隨之而來的交通擁堵、住房緊張等問題，人口和工業(yè)開始從中心城市向郊區(qū)轉移。曾經喧鬧的城市繁華不再，取而代之的是骯臟和危險的衰敗區(qū)域。為解決城市發(fā)展的新問題，美國政府展開了大規(guī)模的舊城改造活動，試圖將破敗的區(qū)域重建成商業(yè)中心。政府大規(guī)模的進行土地和房屋征收，并多將被征收土地用于工商業(yè)開發(fā)等更具經濟效益的用途而非傳統(tǒng)意義上的公共設施或公共物品的建設。正是基于這種需求，聯(lián)邦最高法院在1954年的伯曼案中將公共用途的概念擴張到極致，即只要求被征收土地被更有效的使用。

應當說，美國法對征收權的限制是與其城鎮(zhèn)化需求相聯(lián)系的。早期征收權的擴張主要與交通運輸行業(yè)的發(fā)展相關，這一時期的城鎮(zhèn)化特點是擴大城市邊緣，將人口和工業(yè)集中到城市，因此土地征收多用于道路交通及有關基礎設施建設。隨著美國城鎮(zhèn)化比率過半，舊城改造成為城鎮(zhèn)化的新重點，與此相適應，美國也逐步允許被征收財產最終用于商業(yè)建設等經濟效益更高的用途。在美國城鎮(zhèn)化過程中，公共用途的解釋一直呈現(xiàn)放寬的趨勢，使得征收權的啟動變得容易。從實際成效來看，征收權的行使促進了美國的城鎮(zhèn)化，加速了城市的發(fā)展。

三、 美國征收權內涵的變遷對我國城市發(fā)展的啟示

1. 征收權的行使客觀上可以促進城鎮(zhèn)化的發(fā)展。當代社會，城鎮(zhèn)化是世界各國工業(yè)化進程中的必經階段。城鎮(zhèn)化需要大量的土地作為發(fā)展的前提條件。當對土地需求量較高時，私人很容易策略性的持有土地拒絕交易，從而導致公平市場上過高的交易成本，最終影響整個城鎮(zhèn)化的進程。這時，政府動用征收權取得土地并給予私人公正補償可以解決這一困境，使得土地能夠較快的得到更合適的利用。所以政府多傾向于擴大公共用途概念的外延以便利征收權的啟動。

與美國相比，我國大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進程從改革開放以后才開始啟動，雖然發(fā)展迅速，但至今城鎮(zhèn)化率尚不足60%，與發(fā)達國家有明顯差距。在快速城鎮(zhèn)化的過程中，我國通過大型項目的建設，統(tǒng)一利用土地、遷移人口，使城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出大規(guī)模、快速化、整體化的特點，也使我國的城鎮(zhèn)化率顯著提高。征收權的行使在其間扮演了重要角色，幫助政府得以快速地獲得土地。根據(jù)《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》等文件和政策的規(guī)劃，我國將進一步推動城鎮(zhèn)化，加快社會主義現(xiàn)代化建設進程，可以預見，在未來的一段時期，地方政府仍將有極強的動力啟用征收權獲取土地和房屋。

2. 通過制度構建規(guī)范征收權的使用。盡管征收權對城市的發(fā)展有積極作用，但究其本質仍是一種公權力對私人產權的剝奪，因此，如何防止公權力的濫用是完善征收權制度的重點。在這一點上，美國主要通過法律保障的信息公開和嚴格的程序防止權力濫用，并以公平市價（fair market value）為標準，對財產權人進行補償。以舊城改造為例，美國的地方政府在做出征收決定前，往往會請一個專門機構統(tǒng)籌城市的重建計劃（該機構多名為Redevelopment Land Agency），該機構由法律允許設立并得到一定的行政授權，是一個由專業(yè)人員組成的獨立的第三方機構。由該機構制定城市重建計劃既保證了專業(yè)性，又與政府權力相分離，在一定程度上防止權力的濫用。此外，美國法律規(guī)定，在作出征收決定前，政府必須公開進行情況說明，舉行聽證會聽取有關產權人的意見并就補償問題與產權人進行協(xié)商。

與美國市場主導的城鎮(zhèn)化不同，我國的新型城鎮(zhèn)化是政府主導的，國家的總體戰(zhàn)略部署對城市的發(fā)展起著決定性作用。在政府的強力推動下，我國用30多年的時間完成了西方國家近300年的城鎮(zhèn)化過程，西方國家發(fā)展過程中緩慢出現(xiàn)的有關征收權行使的矛盾也在我國迅速、集中地體現(xiàn)了出來。然而，與美國相比，我國法律對征收權的行使范圍、行使程序和補償標準規(guī)定較為抽象和概括。在土地利用方面，我國缺乏相對獨立的第三方規(guī)劃和評估機構。實踐中地方政府雖依法律規(guī)定舉行聽證會，但常常流于形式，在補償問題上，通過威脅、恐嚇強迫被征收人接受較低補償?shù)那闆r也時有發(fā)生。這些問題在快速城鎮(zhèn)化的過程中均易導致了政府與民眾矛盾的集中爆發(fā)，最終對城鎮(zhèn)化進程帶來負面影響。

因此，在制度設計上，我國應當更加全面的考慮土地征收所涉及的多重社會主體利益，并通過嚴格的程序保障緩和和避免糾紛。針對這一問題，我國在實踐中可以參考美國的做法，建立專業(yè)、獨立的第三方城市規(guī)劃機對舊城改造等城市建設項目進行規(guī)劃，以避免地方政府機構在制定城市規(guī)劃時可能存在的自利和官僚主義情形。其次，在做出征收決定和征收過程中，地方政府應嚴格遵守法律規(guī)定的程序，及時公開信息，讓權力在陽光下運行，以程序保障制度的實施。

3. 以城市轉型促進城鎮(zhèn)化，合理使用征收權。城鎮(zhèn)化可以分為側重數(shù)量的外延型城鎮(zhèn)化和側重質量的內涵型城鎮(zhèn)化。前者關注經濟要素向城市的集聚，強調城鎮(zhèn)化率的提高；后者則注重城市功能的不斷提升。兩者相輔相成、相互影響，外延型城鎮(zhèn)化是內涵型城鎮(zhèn)化的基礎，但其發(fā)展要求內涵型城鎮(zhèn)化為之提供保障。如果內涵型城鎮(zhèn)化滯后于外延型城鎮(zhèn)化水平，就有可能出現(xiàn)虛假城鎮(zhèn)化。反之，當外延型城鎮(zhèn)化無法跟上內涵型城鎮(zhèn)化的步伐時，則說明城鎮(zhèn)化的正常發(fā)展受到了阻礙。

美國的城鎮(zhèn)化最初以外延型為主，通過經濟要素向城市的集聚，城市的數(shù)量和規(guī)模得以提升。當外延型城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段時，美國的城鎮(zhèn)化發(fā)展從外延型向內涵型轉變，通過舊城改造實現(xiàn)城市功能的轉變。我國的城市發(fā)展同樣面臨著轉型要求?，F(xiàn)階段我國城市的數(shù)量和規(guī)模增加顯著，但是城市的功能正陷入發(fā)展的瓶頸。大量土地被征收后用于不必要的市政工程，甚至政績工程，造成巨大的資源浪費。以“土地財政”為動力推動的快速城鎮(zhèn)化雖然釋放了大量的紅利，但顯然缺乏持續(xù)的發(fā)展。土地集約利用水平低，資本投入強度缺乏，必將導致空間城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，使城市發(fā)展陷入“人地分離”的困境。作為對策，地方政府應打破城市發(fā)展的“路徑依賴”，合理布局城市空間結構，承擔起提供公共產品和公共服務的服務型政府職能。在此過程中，政府應通過法律、經濟、行政等手段，合理行使社會管理、公共服務、經濟調控、市場監(jiān)管等職能。在土地征收方面，征收前尤其應當進行科學嚴密的論證，以提高土地集約利用水平為著眼點，充分發(fā)揮功能性集群效應，而不能為了擴大城市規(guī)模盲目征地。

四、 結語

城鎮(zhèn)化是社會發(fā)展的必然趨勢，我國正處于新型城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關鍵時期?？紤]到城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀要求，盲目限制征收權的行使范圍并不可取，但征收權作為一種公權力，其行使應當受到嚴格的程序限制，并應當保證公眾的知情權和參與權，防止政府出于自利的動機隨意啟用，增加城鎮(zhèn)化進程的交易成本。同時，應當給予被征收人及時、公正的補償，防止征收過程中出現(xiàn)的尋租與腐敗現(xiàn)象，避免公共物品的低效供給和征收權成為地方政府“創(chuàng)收”的有力工具。

在完善征收權行使制度的同時，我國需要著眼于城市功能的轉型升級。在總結西方城鎮(zhèn)化歷史的基礎上，我國可以有效結合本土資源，在產業(yè)結構升級和城市空間優(yōu)化的框架下，深化以城市為載體的服務經濟內涵，健全城市的創(chuàng)新支持體系，以不斷提高城鎮(zhèn)化的質量，并在此前提下，小心謹慎的行使國家征收權。

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基金項目：國家社科基金項目“地方法治化差異格局與法治中國實現(xiàn)路徑研究”（項目號：14BFX005）；江蘇高校哲學社會科學研究項目“新型城鎮(zhèn)化過程中國家征收權的法理學研究——以江蘇為例”（項目號：2014SJB111）；江蘇高校優(yōu)勢學科建設工程資助項目（PAPD）；“江蘇省博士計劃”項目。

作者簡介：趙宸（1986-），女，漢族，江蘇省南京市人，南京師范大學法學院講師，美國圣路易斯華盛頓大學法學博士（J.S.D.，Washington University in St. Louis），研究方向為法經濟學、產權理論。

收稿日期：2015-07-11。