社會養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的有效路徑研究

摘要：我國社會養(yǎng)老服務(wù)的供需之間無論在數(shù)量上還是質(zhì)量上都存在著明顯的失衡，有效供給不足問題嚴(yán)重。造成供需困境的主要原因是政府職責(zé)“錯位”，“政府失靈”和“市場失靈”并存。政府與市場的合作是社會養(yǎng)老服務(wù)持續(xù)健康發(fā)展的必然選擇。

關(guān)鍵詞：社會養(yǎng)老服務(wù)；供需失衡；合作

隨著我國人口老齡化深度發(fā)展，社會養(yǎng)老服務(wù)的需求持續(xù)增長，供需矛盾日益凸顯。如何發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)業(yè)以滿足老年人不斷增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，不僅是保障和改善老年群體民生的現(xiàn)實需要，也是建設(shè)小康社會的必然選擇。

一、 社會養(yǎng)老服務(wù)需求分析

1. 人口老齡化催生社會養(yǎng)老服務(wù)需求。我國不僅是世界人口大國，也是老年人口最多的國家。截至2014年底，我國60歲以上老年人口已達(dá)2.12億人，占總?cè)丝诘?5.5%。我國人口老齡化快速發(fā)展，具有數(shù)量大、增速快、高齡化、空巢化等特點。而且隨著生活水平的提高及醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善，人口預(yù)期壽命呈上升趨勢，老齡化和高齡化現(xiàn)象會愈加嚴(yán)重（見表1），預(yù)計2020年老年人口將達(dá)到2.43億，2025年將突破3億，而80周歲的高齡老人在2020年將達(dá)到3 067萬人，占老年人口的12.37%。

與此同時，家庭養(yǎng)老功能的弱化也催生了社會養(yǎng)老服務(wù)的需求。由于20世紀(jì)70年代始人為強(qiáng)制實行計劃生育政策，導(dǎo)致家庭結(jié)構(gòu)小型化、少子化。在“4-2-1”家庭結(jié)構(gòu)下，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能受到嚴(yán)重削弱，為保證老年人的生活質(zhì)量不下降，迫切需要國家和社會提供養(yǎng)老服務(wù)，這不僅是政府和社會的責(zé)任，也是實現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所樂”目標(biāo)的需要。

2. 養(yǎng)老服務(wù)需求具有多元化、多層次特征。老年人由于受收入水平、身體狀況、受教育程度、家庭狀況等各方面因素的影響，養(yǎng)老服務(wù)需求呈現(xiàn)多元化、多層次特征。從服務(wù)形式上看，養(yǎng)老服務(wù)需求有居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。據(jù)上海市統(tǒng)計局對該市60歲以上老人的抽樣調(diào)查顯示，67.3%的老人有“居家養(yǎng)老”需求，21.2%的老人選擇“社區(qū)養(yǎng)老”，11.1%的老人特別是“純老”家庭中70歲以上的高齡老人傾向于“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”。從養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容看，老年人的服務(wù)需求不僅有家政、老年餐桌等日常生活類服務(wù)需求，還有大量的醫(yī)療康復(fù)服務(wù)需求，包括長期照料、康復(fù)、護(hù)理，以及精神文化娛樂等方面的需求。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，老人對家政服務(wù)和老年餐桌服務(wù)需求分別為33.3%和42.2%；對醫(yī)療康復(fù)類服務(wù)需求的占比超過20%，其中58.8%的老人有健康講座服務(wù)的需求。此外，老人對聽書讀報、棋牌娛樂、老年大學(xué)等文化娛樂類和社交類服務(wù)的需求比例也超過20%。這說明老年人在基本生存需求得到滿足后，對養(yǎng)老服務(wù)需求轉(zhuǎn)向精神慰藉和社會參與等更高層次的需求。

二、 社會養(yǎng)老服務(wù)供給分析

1. 養(yǎng)老服務(wù)供給水平有了顯著提升。進(jìn)入老齡社會以前，我國養(yǎng)老服務(wù)的供給主要是家庭承擔(dān)，政府主要是對一些城鄉(xiāng)“三無”老人提供最基本的生存養(yǎng)老服務(wù)，養(yǎng)老資源投入極其有限，養(yǎng)老服務(wù)政策及相應(yīng)資金支持滯后。步入老齡社會后，國家增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任，相繼出臺法規(guī)和政策，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。2000年2月頒發(fā)的《關(guān)于加快社會福利社會化的意見》（國辦發(fā)[2000]19號文），提出社會福利尤其是養(yǎng)老服務(wù)社會化的目標(biāo)和要求；2006年我國養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)入體系化建設(shè)時期，國務(wù)院制定并發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》（國辦發(fā)〔2006〕6號文），明確政府作為養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任主體，提出要“逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系”。十八屆三中全會頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決議》中指出，要“積極應(yīng)對人口老齡化，加快建立社會養(yǎng)老服務(wù)體系”。最近幾年，各級政府日益重視養(yǎng)老服務(wù)問題，在土地、稅收、用水用電、財政和信貸支持等方面出臺各種優(yōu)惠政策支持養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。毫無疑問，這些政策的實施對增加養(yǎng)老服務(wù)供給起了極大推動作用。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年全國各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)有42 475個，擁有床位493.7萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位24.4張，服務(wù)老人數(shù)達(dá)307.4萬人，相比于2008年我國社會養(yǎng)老服務(wù)供給狀況有了顯著改善。

2. 養(yǎng)老服務(wù)有效供給不足。從供給角度看，養(yǎng)老服務(wù)有效市場的形成，必須滿足三個條件：一是有足夠的供給者，二是供給者有足夠的供給“能力”提供需求方需要的養(yǎng)老產(chǎn)品與服務(wù)；三是供給者有足夠的供給“意愿”。雖然近幾年我國社會養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品有了顯著增長，但相對于日益增長的多元化的養(yǎng)老服務(wù)需求而言，仍顯不足。

（1）養(yǎng)老服務(wù)供給主體缺乏，供給數(shù)量有限。根據(jù)福利多元主義理論，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性和福利特性，因此，為了保證服務(wù)的效率和質(zhì)量，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的供給不能完全由政府提供，也不能完全交給市場，而需要政府、市場、社會、家庭等多方參與。然而，我國政府在養(yǎng)老服務(wù)供給方面，存在著越位和缺位的現(xiàn)象，國務(wù)院制定的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中明確提出要“以政府為主導(dǎo)”、“發(fā)揮社會力量的主體作用”、“政府負(fù)有托底和提供基本養(yǎng)老公共服務(wù)等職責(zé)”。但在政策執(zhí)行過程中，由于政府在制度安排上沒有明確政府“托底”的服務(wù)對象及相應(yīng)的評估標(biāo)準(zhǔn)缺失，政府成了養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品特別是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的直接供給者和主要供給者，致使社會力量的主體作用難以發(fā)揮。政府供給的結(jié)果：一方面，因自身財力有限影響供給數(shù)量；另一方面，使市場價格扭曲的同時也使民辦機(jī)構(gòu)難以按市場機(jī)制有效供給?，F(xiàn)實中，雖然養(yǎng)老床位總量缺口嚴(yán)重，但“過?！迸c“短缺”同時并存，公辦機(jī)構(gòu)一床難求而民營機(jī)構(gòu)床位閑置。據(jù)全國老齡辦“全國民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基本狀況調(diào)查”顯示，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中只有28%屬于民辦，其余都是公辦。就目前供給數(shù)量而言，我國每千名老年人擁有養(yǎng)老床位24.4張，與國際通用標(biāo)準(zhǔn)每千位老人需要50張養(yǎng)老床位相比，實際提供能力僅為需求量的一半，供給嚴(yán)重短缺。

（2）養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)單一，難以滿足多元化需求。從養(yǎng)老服務(wù)需求來看，不僅需求量大、需求內(nèi)容多樣化，而且由于老人的個體差異使得養(yǎng)老服務(wù)的需求差異化明顯。如有的偏重日常生活照料的需求，有的則偏重康復(fù)護(hù)理、精神慰藉方面的需求。特別是隨著家庭的日益小型化和空巢化，以及老人退出工作崗位后社會化作用減弱，容易出現(xiàn)空虛、寂寞情緒，故對精神慰藉方面的需求呈上升趨勢。但就養(yǎng)老服務(wù)供給來看，目前養(yǎng)老服務(wù)的供給對象主要是部分“三無”老人、失能和半失能老人，而且由于養(yǎng)老服務(wù)人員的短缺以及服務(wù)所需的專業(yè)技能限制，養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容主要局限在較低層次的生活照料和家政服務(wù)方面，對于康復(fù)護(hù)理、精神慰藉等技能要求相對較高的服務(wù)則很大程度上難以供給。

（3）民辦供給主體的供給能力有限且供給意愿不足。民辦供給主體的供給意愿，很大程度上取決于對供給產(chǎn)品的利潤預(yù)期，或者說是對供給產(chǎn)品成本收益的預(yù)期。從成本角度看，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)屬于資金需求量大且前期投入較多、回報周期較長的行業(yè)，而且由于現(xiàn)階段老年人有足夠支付能力的有效需求有限，使得民間資本參與意愿不強(qiáng)，養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展緩慢。雖然政府也出臺了一些針對民間資本介入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的優(yōu)惠和扶持政策，但針對性不強(qiáng)，作用效果不夠明顯。據(jù)民政部公布的數(shù)據(jù)顯示，一半以上的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收支只能持平，40%的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)長年處于虧損狀態(tài)，能盈利的不足9%。民辦供給主體的成本收益預(yù)期不理想，導(dǎo)致供給意愿不足，從而影響了養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的供給。

三、 社會養(yǎng)老服務(wù)供需失衡的深層機(jī)理：越位、缺位、錯位

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，社會養(yǎng)老服務(wù)作為一種服務(wù)性產(chǎn)品，其供給本質(zhì)上由需求決定。然而社會養(yǎng)老服務(wù)又是一種特殊產(chǎn)品，是關(guān)系民生和社會穩(wěn)定的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府作為社會活動的管理者，對這種具有社會公益性質(zhì)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供負(fù)有不可推卸的責(zé)任。造成社會養(yǎng)老服務(wù)供需失衡的深層原因，是政府對養(yǎng)老服務(wù)職責(zé)定位不準(zhǔn)，責(zé)任邊界不清，制度安排不到位，致使在養(yǎng)老服務(wù)的供給實踐中，政府“越位”、“缺位”、“錯位”現(xiàn)象并存，“政府失靈”和“市場失靈”不可避免，極大地影響了養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效率。

首先，“主導(dǎo)”職責(zé)的缺位。《意見》明確提出要“以政府為主導(dǎo)”，即發(fā)揮政府在資金投入、政策扶持、教育培訓(xùn)、服務(wù)管理等方面的主導(dǎo)作用，引導(dǎo)社會養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。實踐中，在這些領(lǐng)域存在不同程度的缺位現(xiàn)象。如在資金投入方面，政府并沒有明確養(yǎng)老服務(wù)在財政預(yù)算中的資金比例，對養(yǎng)老的財政投入存在隨意性，缺乏長效增長機(jī)制。在服務(wù)管理方面，表現(xiàn)為管理責(zé)任缺位，出現(xiàn)政策不完善、監(jiān)督不到位、規(guī)劃滯后等問題。

其次，“主體”作用的“越位”?！兑庖姟访鞔_提出要“發(fā)揮社會力量的主體作用”，實踐中，政府管理角色和供給角色集于一身，成了養(yǎng)老服務(wù)的主要供給者，從投資建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)以及設(shè)立服務(wù)項目，都是政府唱獨角戲。面對多元化的市場主體，政府不能適度放權(quán)甚至設(shè)置過高的市場參與門檻，較大程度上限制了社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的供給，致使其積極性大大降低，也使社會力量的主體作用無法體現(xiàn)。

再次，“托底”責(zé)任的“錯位”。根據(jù)《意見》，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮托底作用，重點為“三無”老人、低收入老人，經(jīng)濟(jì)困難的失能半失能老人提供無償或低收費的供養(yǎng)、護(hù)理服務(wù)。然而實踐中，本應(yīng)承擔(dān)“托底”作用的公辦養(yǎng)老院，往往被具有“特權(quán)”的富人占有，貧困老人卻被拒之門外，造成了社會福利享受對象的錯位和養(yǎng)老資源的再分配不公。

政府在養(yǎng)老服務(wù)方面存在的“越位”、“缺位”、“錯位”現(xiàn)象，是政府提供準(zhǔn)公共物品“失靈”的表現(xiàn)，政府活動并不總是如理論上論證的那樣“有效”。政府在養(yǎng)老服務(wù)方面“失靈”，對市場參與提出了要求的同時也提供了空間，但是市場也不是萬能的，市場在養(yǎng)老服務(wù)方面同樣存在“市場失靈”。我國政府出于養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的社會公益特性考慮，對進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的市場資本有非營利性要求，這與資本的逐利特性相違背?，F(xiàn)實中市場投資的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不得不陷入“公益”與“贏利”的博弈，其結(jié)果則是：一方面社會養(yǎng)老服務(wù)所要求的非營利特性難以保證，另一方面養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)單一難以滿足多元化的服務(wù)需求，市場在養(yǎng)老服務(wù)資源配置中“失靈”。

四、 政府與市場合作：社會養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的有效路徑

政府和市場的“失靈”引起社會養(yǎng)老服務(wù)供需結(jié)構(gòu)失衡，因此，要改善養(yǎng)老服務(wù)的供需困境并促使其持續(xù)健康發(fā)展，需要政府和市場共同承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的社會責(zé)任，通過政府與市場的通力合作實現(xiàn)協(xié)同增效，發(fā)揮“1+1>2”的效應(yīng)。政府與市場的合作可通過以下幾個方面來實現(xiàn)：

首先，統(tǒng)籌規(guī)劃政府和市場的權(quán)責(zé)關(guān)系。政府不應(yīng)是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的直接供給者，具體的供給事務(wù)應(yīng)交由市場完成。作為社會的管理者，政府應(yīng)是養(yǎng)老服務(wù)政策的安排者、規(guī)范者、監(jiān)督者。具體說來，政府應(yīng)根據(jù)社會公眾需求宏觀調(diào)節(jié)養(yǎng)老服務(wù)的供給，通過制定政策和相關(guān)法規(guī)規(guī)范和監(jiān)督市場主體的行為。在堅持政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上賦予市場供給主體的地位，制定相關(guān)優(yōu)惠政策激發(fā)市場活力，讓市場資本成為養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)辦“主角”，促進(jìn)資源合理配置，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

其次，政府應(yīng)根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)的多層次需求，對養(yǎng)老服務(wù)供給實行合理分類管理。政府作為社會成員利益的最終保障者，要針對基本需求提供補(bǔ)缺型供給，通過政府托底投資，保障弱勢老年群體享受基本養(yǎng)老服務(wù)，這里的關(guān)鍵是政府要有一套切實可行的評估標(biāo)準(zhǔn)合理界定托底對象，否則容易造成政府資源的浪費以及引發(fā)社會的不公。對于需求較多的大眾型供給，政府應(yīng)通過給予一定的資金支持或適當(dāng)?shù)恼邇?yōu)惠等措施進(jìn)行有益的調(diào)節(jié)，引導(dǎo)市場力量充分發(fā)揮主體作用。對于服務(wù)高品質(zhì)需求的高端供給，應(yīng)在政府的指導(dǎo)和監(jiān)管下發(fā)揮市場在養(yǎng)老服務(wù)資源配置中的決定性作用。

最后，政府應(yīng)加快養(yǎng)老服務(wù)人才培育。目前制約我國養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展的一個重要因素是養(yǎng)老服務(wù)人才特別是高級護(hù)理人才的短缺?，F(xiàn)有的服務(wù)人員大多是以前從事家政服務(wù)的人員，一般年齡較大，文化水平較低，只能提供日常生活照料服務(wù)。因此，政府應(yīng)根據(jù)我國老年人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)、市場需求特點，科學(xué)合理地制定適合我國市場的養(yǎng)老服務(wù)人才發(fā)展規(guī)劃。應(yīng)當(dāng)利用政策支持或者財稅優(yōu)惠等經(jīng)濟(jì)手段鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)，加大對養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才的教育投入等。

總之，政府與市場的合作可以優(yōu)化養(yǎng)老資源的配置，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的均衡發(fā)展，是社會養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的必然選擇。

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基金項目：國家社科基金“新中國成立以來黨領(lǐng)導(dǎo)社會福利事業(yè)的歷史經(jīng)驗研究”（項目號：14BDJ028）。

作者簡介：章萍（1973-），女，漢族，安徽省太湖縣人，上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，同濟(jì)大學(xué)管理學(xué)博士，研究方向為社會保障。

收稿日期：2015-07-18。