從新《環(huán)境保護法》看高架道路與城市景觀

錢程

一、新《環(huán)境保護法》強調(diào)城市景觀重要性

1.“史上最嚴”環(huán)保法，著力推進城鎮(zhèn)化

2014年4月24日，新《環(huán)境保護法》修訂案經(jīng)人大常委會表決通過，在這部“史上最嚴、全球最好”的新法頒布的大背景下，不啻是我國環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期，更是一個壓力增大、矛盾凸顯的特殊困難期。

《環(huán)境保護法》第35條規(guī)定“城鄉(xiāng)建設(shè)應當結(jié)合當?shù)刈匀画h(huán)境的特點，保護植被、水域和自然景觀，加強城市園林、綠地和風景名勝區(qū)的建設(shè)與管理”;《上海市大氣污染防治條例》第59條第3款規(guī)定“市政道路、河道沿線、公共綠地的裸露土地，分別由交通、水務、綠化行政管理部門組織進行綠化或者鋪裝”。上海市在著力推進建設(shè)現(xiàn)代化國際大都市的進程中，各類環(huán)境難題層出不窮，其中圍繞高架道路如何更好融入城市景觀、高效利用地面空間正是擺在我們面前的一大難題。聯(lián)系高架道路在城市中的重要地位，從寥寥兩條規(guī)定之中即能窺出其與城市景觀之間的關(guān)聯(lián)。因而，在未來城市規(guī)劃建設(shè)過程中，高架道路合理融入城市景觀這一問題無法回避。

2.地下空間深挖掘，地面空間待開發(fā)

伴隨著城市交通擁堵問題的嚴重，龐大的城市人口不得不通過各類新型交通方式進行城市內(nèi)部流動、城市外部轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了“交通高架化”與“交通地下化”兩種現(xiàn)象。高架道路的順勢而生，從側(cè)面反映出城市交通在空間層面上發(fā)生重大變化，從功能單一的“平面型”轉(zhuǎn)向手段豐富的“立體型”。然而，高架道路在“緩堵”的同時，又被普遍認為影響城市的公共空間、交通運輸、景觀建設(shè)。

從現(xiàn)實情形來看，國內(nèi)普遍重視地下空間的利用，如地鐵、地下城市等，卻長期“浪費”大量高架道路地面空間，這一課題若能引發(fā)足夠關(guān)注，則可充分拓寬有限的城市空間。

二、上海高架道路的歷史沿革與主要問題

1.上海高架道路發(fā)展歷史沿革

20世紀80年代后期，作為特大型城市代表的上海市，經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展與城市道路交通不適應的矛盾突出。1988年1月，市政工程設(shè)計研究院完成了中山路高架道路的預可行性研究，同年8月，提出在中山北路上新建一條5.9公里長的高架道路，即內(nèi)環(huán)線第一期工程。高架道路系統(tǒng)是上海立體交通干線網(wǎng)絡的骨架，傾注近200億投資，對上海社會經(jīng)濟發(fā)展影響巨大。經(jīng)過20余年的發(fā)展，高架道路的規(guī)劃建設(shè)日益向世界水準靠攏，但在“如何合理規(guī)劃利用高架道路地面空間”的課題上仍有灰色地帶。

20世紀90年代，由于當時全市范圍綠地面積較小，高架道路沿線各區(qū)對地面空間進行了大規(guī)模綠化，形成一條“綠色項鏈”，對美化市容市貌、提高綠化覆蓋率起到了關(guān)鍵作用。

2.地面空間利用的主要問題

目前，上海高架道路地面空間利用以綠地為主。鋪設(shè)綠化雖有積極意義，但形式單一，浪費空間，且由于高架道路地面條件不一，甚至存在綠化枯死的現(xiàn)象，違背了美化城市景觀的目的。上海市園林科學研究所開展的“內(nèi)環(huán)高架綠化光照強度測試”表明：因受光照時長影響，內(nèi)環(huán)高架范圍內(nèi)共有70塊綠化達不到最基本的植物生長條件。上海市綠化部門決定“退綠還地”，內(nèi)環(huán)高架途經(jīng)的徐匯、長寧、普陀等5個中心區(qū)逐步將部分地面綠化恢復成路面。除此之外，隨著私人汽車數(shù)量的不斷攀升，利用高架道路地面建設(shè)停車場的方式也逐漸受到重視，而其他的利用方式較少。

三、美國、日本高架道路的歷史沿革與相關(guān)規(guī)定

1.美國

（1）歷史沿革

波士頓是美國歷史古城，也是交通最繁忙的城市，交通問題嚴重制約了城市的發(fā)展。1959年，波士頓在全美城市改造運動的浪潮中建成中央大道，直接貫穿城市中心區(qū)，旋即成為美國最擁擠的城市交通線。

（2）法律規(guī)定

1968年，美國通過《高速公路沿線聯(lián)合開發(fā)》方案，確定高架道路地面空間廊道的使用，其準許條件為：不可超過公路路權(quán)范圍;在城市內(nèi)，應配合當?shù)胤ㄒ?guī);考慮計劃經(jīng)費的來源;機能性的設(shè)計，并配合當?shù)丨h(huán)境及需求;考慮與周圍的土地使用配合，以提高土地的利用價值。

至1970年，美國交通部又將利用高架道路地面空間的目標歸類為：利用高架道路開發(fā)，促進相鄰土地使用，增加稅收;美化高架道路周邊環(huán)境，減少對社區(qū)的影響;解決交通堵塞問題，提供停車場;提供休憩場所，提高生活質(zhì)量。

2.日本

（1）歷史沿革

1964年，東京為舉辦奧運會修建了大量高架道路，開創(chuàng)了世界城市架設(shè)高架道路之先河，在方便城市交通穿梭的同時，橋下的空間也利用得非常充分，包括商店街、停車場、社會設(shè)施等，全都因地制宜進行建設(shè)，做到了優(yōu)化利用空間、積聚商業(yè)人氣、擴充店鋪面積，減輕了高架道路對城市景觀的破壞，一些個案還成為了重要的購物場所和城市景觀。

（2）法律規(guī)定

1968年，日本擬定《首都高架道路公團高架橋下設(shè)施管理規(guī)章》，對東京都高架地面利用規(guī)定有：高架道路地面使用計劃必須經(jīng)充分慎重規(guī)劃;如有城市空間相關(guān)管理單位及專家學者認為不適宜，或高架道路出入口不允許使用等情形，則不得使用;使用許可以公共性及公益性利用目的優(yōu)先;須由道路管理單位或相類似單位使用;高架道路地面允許利用項目，包括停車場、公園綠地或其他交通設(shè)施;安全設(shè)施，如消防、警察單位;倉庫、事務所、店鋪及其他類似項目。

四、臺北市高架道路地面空間利用

1.環(huán)城高架分擔交通壓力

作為臺灣地區(qū)經(jīng)濟、文化中心，臺北市高架道路興建最早、地面空間使用最全。在臺灣，唯獨臺北擁有環(huán)環(huán)相扣的高架道路，且不只包圍城市邊緣地帶，連市區(qū)也建有幾條東西、南北向高架道路。

自1973年以來，市內(nèi)人口隨經(jīng)濟發(fā)展而持續(xù)增加，造成“人口城市化”現(xiàn)象，私人汽車、機車持有數(shù)同期增長。為減輕交通負荷，疏通市區(qū)內(nèi)各干道堵塞，市政府自1974年起研訂了臺北都會區(qū)快速道路系統(tǒng)的初期路網(wǎng)發(fā)展方案，包括內(nèi)環(huán)快速道路系統(tǒng)、外環(huán)快速道路系統(tǒng)、聯(lián)外走廊輻射快速道路系統(tǒng)三大路線。這些特性與上海的情況極為類似。

2.突破傳統(tǒng)局限，法律打開空間

臺北市興建高架道路的目的是為解決日益嚴重的交通問題，對于建設(shè)完成后的地面空間，都市計劃法規(guī)明確規(guī)定“高架地面空間多為公共設(shè)施用地，為加速都市計劃公共設(shè)施用地之建設(shè)，促進公共設(shè)施用地作多目標使用，以發(fā)展都市建設(shè)，特訂定都市計劃公共設(shè)施多目標使用方案”。

初期規(guī)定橋下空間使用的項目從9項增至13項，再到目前的17項，《都市計劃公共設(shè)施多目標使用方案：（甲）立體多目標使用》第3條規(guī)定高架道路下層使用的項目為：公園;停車場;洗車業(yè);倉庫;商場;消防隊;加油（氣）站;警察派出所;集會所、民眾活動中心;抽水站;天然瓦斯減壓站;公交車站務設(shè)施及調(diào)度站;其他政府機關(guān);變電所;電信機房;資源回收站;自來水配水池及其加壓站。

3.臺北高架代表——建國路段強調(diào)社會職能，融入城市環(huán)境

臺北市以往為解決擁堵路段的高架道路多分布于舊市區(qū)，主要以工程為導向，僅著力解決交通負荷，欠缺對城市整體發(fā)展與景觀建設(shè)的思考，因此橋下地面產(chǎn)生了“閑置空間”。之后，由于城市土地嚴重不足，轉(zhuǎn)而開始向地面討空間，橋下空間也逐漸發(fā)展出別具特色的樣貌。

建國南北路高架橋（以下簡稱：建國高架）是目前臺北市較完善的高架道路之一，全長5.3公里，北起濱江街口，南至辛亥路口，除中央高架部分提供為快速道路車道外，兩側(cè)還設(shè)有綠地及區(qū)域性服務道路。依路段劃可將之分為20個單元。

統(tǒng)計建國高架20個分析單元的使用現(xiàn)狀包括：環(huán)保局資源回收站、洗車中心、停車場、加油站、建國假日畫廊、建國假日花市、玉市、出租車服務休息站、出租車駕駛員職業(yè)工會、八德市場、臨時轉(zhuǎn)運站、環(huán)保局溝渠一隊、公交車調(diào)度站、流動廁所停放場，共計14類。

統(tǒng)計臺北市內(nèi)其他高架道路地面空間利用方式包括：保管場、環(huán)保局清潔隊、臺北市政府養(yǎng)護工程處、消防隊、區(qū)民活動中心、綠化空地、籃球場、活動中心、車輛檢驗場、地下停車場入口、協(xié)勤中心、就業(yè)服務站、光華商場，共計13類。

臺北市對地面空間的使用，從早期單為解決停車問題，到如今逐步加入公園、活動中心等，提供市民休閑、娛樂的場所，不斷優(yōu)化城市生活品質(zhì)。其利用方式帶有明顯的政府性、公益性、社會性特征，與周邊市民生活有著密切聯(lián)系，幾乎將土地利用率提升到極致。同時，十分重視高架道路地面空間利用與周圍景觀的融合度，高架道路的建設(shè)圍繞城市管理與發(fā)展的思路，維護優(yōu)雅、整潔的市容市貌。

五、對上海高架道路地面空間利用的幾點啟發(fā)

1.豐富利用方式，強調(diào)合理性和公益性

“利用方式單一”實則浪費大量空間。從建國高架來看，利用方式豐富是其明顯特色，與現(xiàn)實生活息息相關(guān)，充分滿足市民日常所需，極大程度拓展了城市的有限空間。

同時，政府角色弱化，舞臺更多讓于公益組織、市民團體，以社會和市場需求為導向，淘汰不合時宜的設(shè)施，保證使用方式的合理度。上?？煽紤]政府當責、讓位民間，借由多方面“智庫”進行規(guī)劃，提升利用方式的豐富性、合理性、公益性，也更契合新《環(huán)境保護法》提出的“強化政府責任”目標。

2.適度錯開空間，提升整體功能

將關(guān)注目光引導到拓展高架道路地面空間是本文的出發(fā)點，基于上海市區(qū)空間狹窄的事實，只有在現(xiàn)有條件下充分擊破空間限制、打開封閉死角，才可能提高利用率。

長期以來，僅從2D平面上利用依然有空間浪費之疑，不符合城市發(fā)展方向。第一步，從3D立體角度出發(fā)，可根據(jù)地面空間區(qū)的不同高度，區(qū)分低、中、高類別，按高度規(guī)劃相應的利用方式：如低層高度鋪設(shè)綠化、建單層停車場，中層高度建室內(nèi)商場、戶外市場、公益設(shè)施，高層高度建籃球場、立體停車場，幾乎可做到不留縫隙。若能再進一步，錯開時間段進行4D多維利用，針對同一空間、區(qū)分不同時間段的利用方式，能“額外”創(chuàng)造出1倍空間。

3.保留特色綠化，營造美麗城市景觀

綠化不僅具有美化城市景觀的淺表作用，更可發(fā)揮阻隔高架道路地面較差的視野、屏蔽車輛行駛嘈雜噪音的深層功能，是利用高架道路地面空間的上佳之選。城市高架道路地面空間多以連續(xù)窄長型為主，在規(guī)劃與設(shè)計高架道路時，如不宜建設(shè)其他設(shè)施，建議進行整體多維思考，盡量設(shè)計形態(tài)美觀、富于變化的綠蔭、綠帶，創(chuàng)造出高品質(zhì)的地面空間。

上海“退綠還地”并非簡單撤走全部綠化，而是根據(jù)長勢不同，科學區(qū)別對待——加強養(yǎng)護大部分客觀條件較好的綠化，保留獨特的高架綠化風景線，營造符合新《環(huán)境保護法》所設(shè)想的美麗城市景觀。

4.注重視覺和諧，融入周邊景觀

高架道路地面綠化在美化城市景觀上發(fā)揮的重要作用毋庸置疑，但因城市發(fā)展階段的進化、市民對宜居環(huán)境要求的細化，若要營造出舒適、宜人的城市環(huán)境，已不能單純依靠植樹、種草、設(shè)置雕塑來簡單實現(xiàn)。一個呆板、突兀的高架道路地面設(shè)施，若不主動融入周邊景觀，無論其功能多豐富、設(shè)計多新穎，都無法為城市景觀增光添彩。

因而，提升城市外在舒適度、美觀度，歸根結(jié)底要從視覺欣賞的角度出發(fā)，注重空間的多元有機組織，深度融合空間利用設(shè)施的外觀與周邊景觀，將高架道路地面空間真正視為城市景觀的組成部分之一，降低異樣感，提升整體性，創(chuàng)造出城市和諧美觀的人文環(huán)境，呼應新《環(huán)境保護法》提出的城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展方向。

5.轉(zhuǎn)變決策思維，城市規(guī)劃先行

社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型不斷深化，過去一直強調(diào)自上而下的“管理”概念顯得過于簡單原始，政府引導、多方參與的“治理”理念則強調(diào)公眾參與，更契合現(xiàn)代社會發(fā)展的需求。

變“管理”為“治理”，要求政府決策機構(gòu)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)固化的思維方式，在推出各類公共政策前，首先進行多方面的資料收集、民意調(diào)查、合理分析、模擬架構(gòu)。與其欠缺周全“跨前一步”，不如深思熟慮“后退一步”，使之后施行的政策更能為市民所接受，更能發(fā)揮應有的社會效應。

應用到高架道路地面空間這一課題，即建議在建設(shè)高架道路之前，先行規(guī)劃空間利用目的及方式，與高架道路建成同時或稍遲延發(fā)揮功能，避免空間浪費、重復建設(shè)。

參考資料：

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[8]唐亞琳.城市軌道交通高架橋的景觀美學設(shè)計[J]，都市快軌交通，2009（6）.

（責任編輯：趙靜）