全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的問(wèn)題及對(duì)策研究

段一珂

摘要：黨的“十八大”把新型城鎮(zhèn)化提到一個(gè)新的高度。去年的“兩會(huì)”再次聚焦城鎮(zhèn)化，如何推進(jìn)城鎮(zhèn)化這一重大命題引發(fā)了代表委員們的熱議。種種政策信號(hào)表明，城鎮(zhèn)化已成為黨和各級(jí)政府關(guān)注的重中之重和新一屆政府的重要政策著力點(diǎn)，并將成為中國(guó)未來(lái)十年乃至更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的核心國(guó)家戰(zhàn)略。如何在新的形勢(shì)下，更好地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，既是當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需的一項(xiàng)緊迫工作，也是改善民生的一項(xiàng)艱巨任務(wù)

關(guān)鍵詞：全面推進(jìn)；新型城鎮(zhèn)化建設(shè)；對(duì)策研究

一、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)質(zhì)與戰(zhàn)略意義

新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化的標(biāo)志、動(dòng)力和必由之路。新型城鎮(zhèn)化這一過(guò)程是城市規(guī)模不斷擴(kuò)大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷變化、城鄉(xiāng)文明不斷融合發(fā)展的過(guò)程，它是人的城鎮(zhèn)化，不是土地城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以新型工業(yè)化為支撐，以民生、可持續(xù)和質(zhì)量為內(nèi)涵，推動(dòng)城鎮(zhèn)向生態(tài)化、集約化、現(xiàn)代化的方向發(fā)展，走出一條集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會(huì)和諧、個(gè)性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。如果說(shuō)沒(méi)有農(nóng)村的小康就沒(méi)有中國(guó)的小康，那么沒(méi)有新型城鎮(zhèn)化也就沒(méi)有中國(guó)的現(xiàn)代化。新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是產(chǎn)業(yè)人口聚集，其特征是“以空間換財(cái)富、以空間換速度、以空間換資源、以空間換生態(tài)”。通過(guò)聚集產(chǎn)生較高的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化要素的配置效率，不斷推動(dòng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張、不斷帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、不斷創(chuàng)新發(fā)展方式，使城市成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的綜合體現(xiàn)。

二、新型城鎮(zhèn)化面臨的突出問(wèn)題與挑戰(zhàn)

（一）體制落后，規(guī)劃混亂。觀念制約和體制制約依然嚴(yán)重。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制約新型城鎮(zhèn)化：一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的戶籍制度阻礙農(nóng)民市民化進(jìn)程，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以在城鎮(zhèn)落戶，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。二是城鄉(xiāng)有別的二元社會(huì)保障制度，讓流動(dòng)頻繁的農(nóng)民很難異地報(bào)銷“新農(nóng)合”、“新農(nóng)?！钡雀鞣N社會(huì)保險(xiǎn)。規(guī)劃混亂：一是沒(méi)有明確的目標(biāo)和方向，總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等統(tǒng)籌銜接不夠，難以形成布局科學(xué)合理的城鎮(zhèn)體系和空間格局。二是群眾對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃了解不夠，支持力度不大，規(guī)劃實(shí)施剛性不足。三是存在以權(quán)代規(guī)現(xiàn)象，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一種做法，換一任領(lǐng)導(dǎo)就換一套規(guī)劃，城建項(xiàng)目不斷推倒重來(lái)，造成嚴(yán)重的資源與資金浪費(fèi)。四是不注重特色設(shè)計(jì)，城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)之間、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間分工協(xié)調(diào)機(jī)制尚未形成，人口、產(chǎn)業(yè)聚集能力較弱。

（二）觀念錯(cuò)位，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。首先，把城鎮(zhèn)化理解為房地產(chǎn)化，認(rèn)為城鎮(zhèn)化建設(shè)就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。其次，由于房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速發(fā)展使得一些地區(qū)盲目追逐市場(chǎng)利益，以“攤大餅”的方式無(wú)限外延擴(kuò)張，造成了耕地資源的過(guò)度占用。對(duì)一些破舊房屋的延遲開(kāi)發(fā)也造成了大量土地資源的浪費(fèi)。其次，城鎮(zhèn)化過(guò)程中有些地方政府盲目追求政績(jī)，往往會(huì)造成城市的過(guò)度建設(shè)和重復(fù)建設(shè)，而對(duì)于城市土地的過(guò)度工業(yè)化開(kāi)發(fā)也使得城市綠地面積減少，加劇了城市生態(tài)環(huán)境的惡化。最后，土地的過(guò)度資本化發(fā)展使得推高了我國(guó)一線城市的房?jī)r(jià)，造就了一些二線城市的產(chǎn)業(yè)空洞化，同時(shí)，還給政府增加了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（三）小城鎮(zhèn)缺乏引導(dǎo)，新型城鎮(zhèn)化特色培育不足。城鎮(zhèn)的聚集度不夠，規(guī)劃建設(shè)管理粗放，突出表現(xiàn)在：（1）沿著公路兩側(cè)無(wú)序蔓延、散亂布局，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民住所也在公路沿線分散布局，形成了“馬路經(jīng)濟(jì)帶”，浪費(fèi)了大量耕地，破壞了城鄉(xiāng)自然生態(tài)環(huán)境。（2）城鎮(zhèn)缺乏必要的功能區(qū)分，城鎮(zhèn)居民建房仍然沿用農(nóng)村的單家獨(dú)院形式，普遍缺乏環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，水污染嚴(yán)重。（3）城鎮(zhèn)缺乏特色，不重視地方特色的塑造，盲目攀比，不斷大拆大建，導(dǎo)致大量有價(jià)值的、反映本地歷史與文化的歷史街區(qū)和建筑物被拆，城鎮(zhèn)特色風(fēng)貌逐漸消失。（4）城鎮(zhèn)的公共服務(wù)設(shè)施落后，學(xué)校、醫(yī)院、廣播電視等設(shè)施水平差，文化站、影劇院、體育館、圖書(shū)館、公園等文化娛樂(lè)設(shè)施十分缺乏，城鎮(zhèn)居民的文化素質(zhì)和觀念行為還不適應(yīng)城市社會(huì)的要求。

（四）推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展能力不足。當(dāng)前，一些地區(qū)的城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了“空城”、“鬼城”等的現(xiàn)象，其背后的真正原因是“產(chǎn)業(yè)空心化”，缺乏產(chǎn)業(yè)的支撐，面臨可持續(xù)發(fā)展能力不足的發(fā)展難題。沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化，只有房子的城鎮(zhèn)化是走不遠(yuǎn)的。李克強(qiáng)總理在視察江蘇時(shí)明確指出，“城鎮(zhèn)化要有產(chǎn)業(yè)作支撐，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城結(jié)合，農(nóng)民進(jìn)城有就業(yè)能創(chuàng)業(yè)，生活就會(huì)安穩(wěn)，城鎮(zhèn)化就能走得更扎實(shí)”。產(chǎn)城發(fā)展的結(jié)構(gòu)失衡，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)，居民難以就業(yè)甚至無(wú)法就業(yè)，變成“空城”、“鬼城”。沒(méi)有城鎮(zhèn)化作為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)缺乏人才支撐，難以形成有效競(jìng)爭(zhēng)力，將導(dǎo)致城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的協(xié)調(diào)發(fā)展處于低水平，缺乏可持續(xù)發(fā)展能力。

（五）生態(tài)污染，文化破壞。第一，工業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸和日常生活所消耗的自然資源以及排放廢棄物的數(shù)量，超過(guò)了自然環(huán)境的凈化能力，生態(tài)系統(tǒng)受到嚴(yán)重破壞。第二，開(kāi)發(fā)建設(shè)忽視立體交通體系、污水收集管網(wǎng)、城市垃圾處理等市政基礎(chǔ)設(shè)施，導(dǎo)致交通擁堵、城市內(nèi)澇、廢水排放等“城市病”問(wèn)題突出。建設(shè)過(guò)程中不重視歷史文化的傳承和創(chuàng)新，城鎮(zhèn)文化破壞嚴(yán)重，致使大量的歷史留存毀掉，文化遺跡消失，城市的歷史感消失。2012年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與國(guó)家文物局聯(lián)合公布顯示：全國(guó)119個(gè)國(guó)家級(jí)歷史文化名城中，13個(gè)名城已無(wú)歷史文化街區(qū)，18個(gè)名城僅剩一個(gè)歷史文化街區(qū)，一半以上的歷史文化街區(qū)已經(jīng)面目全非。

三、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)施路徑及對(duì)策

（一）統(tǒng)一思想，加強(qiáng)認(rèn)識(shí)，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作。在政府和群眾中要樹(shù)立新型城鎮(zhèn)化建設(shè)“民生為本，實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，民情為基，創(chuàng)造就業(yè)良機(jī)，民意為魂，共享農(nóng)地紅利”的價(jià)值觀。通過(guò)考察、培訓(xùn)等方式，使參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的人們認(rèn)識(shí)什么是城鎮(zhèn)化，如何用市場(chǎng)化推進(jìn)城鎮(zhèn)化，共同研究需要達(dá)到的發(fā)展目標(biāo)。因此，城鎮(zhèn)化建設(shè)才必然能夠?qū)崿F(xiàn)“政府得發(fā)展、百姓得實(shí)惠、企業(yè)得效益”三方共贏的良好愿景。

規(guī)劃是城市建設(shè)的龍頭，城鎮(zhèn)化建設(shè)要科學(xué)規(guī)劃，合理布局，整體推進(jìn)。要堅(jiān)持三個(gè)原則：一是“統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，因地制宜，各具特色，保護(hù)耕地，優(yōu)化環(huán)境，綜合開(kāi)發(fā)，配套建設(shè)”的原則，規(guī)劃要堅(jiān)持長(zhǎng)期不變。二是突出配套基礎(chǔ)設(shè)施的原則。對(duì)防洪、道路、給排水、供電、通信、園林綠化、消除、商貿(mào)金融、科教文衛(wèi)體等設(shè)施要統(tǒng)一規(guī)劃，一步到位，完善配套，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)良性循環(huán)。三是農(nóng)村城鎮(zhèn)化設(shè)計(jì)高標(biāo)準(zhǔn)原則。設(shè)計(jì)要體現(xiàn)地方風(fēng)格、時(shí)代風(fēng)貌和可持續(xù)發(fā)展。對(duì)主要的商業(yè)區(qū)、街道、重點(diǎn)功能小區(qū)的建筑、園林景觀等要實(shí)行規(guī)劃控制，重點(diǎn)工程要堅(jiān)持執(zhí)行規(guī)劃方案，規(guī)劃要體現(xiàn)以自然為本的原則。

（二）遵循規(guī)律，積極穩(wěn)妥，走中國(guó)特色科學(xué)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化要立足時(shí)代發(fā)展，因地制宜，實(shí)事求是、尊重規(guī)律，循序漸進(jìn)，不要搞行政命令，不要作為硬任務(wù)，不要揠苗助長(zhǎng)一哄而上。新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，關(guān)鍵要提升質(zhì)量。新型城鎮(zhèn)化是科學(xué)有序、積極穩(wěn)妥的發(fā)展過(guò)程。既要積極，又要穩(wěn)妥，更要扎實(shí)，方向要明，步子要穩(wěn)，措施要實(shí)。要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，把市場(chǎng)的“無(wú)形之手”用夠，政府的“有形之手”用好。處理好城鄉(xiāng)關(guān)系，絕不能非法剝奪農(nóng)村土地，損害農(nóng)民利益。要形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。要處理好新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系。要堅(jiān)持群眾主體地位，尊重群眾意愿，維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使人民群眾更好地分享新型城鎮(zhèn)化成果。

（三）完善相關(guān)政策，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革。把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，要堅(jiān)持以體制改革和機(jī)制創(chuàng)新為突破口，根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)水平、綜合承載能力、在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善制度的基礎(chǔ)上循序漸進(jìn)。要充分尊重農(nóng)民在進(jìn)城或留鄉(xiāng)問(wèn)題上的自主選擇權(quán)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民承包地、宅基地等合法權(quán)益。堅(jiān)持因地制宜，分步推進(jìn)，把有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工及其家屬逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。對(duì)暫時(shí)不具備在城鎮(zhèn)落戶條件的農(nóng)民工，要改善公共服務(wù)，加強(qiáng)權(quán)益保護(hù)。以流入地全日制公辦中小學(xué)為主，保證農(nóng)民工隨遷子女平等接受義務(wù)教育，并做好與高中階段教育的銜接。將與企業(yè)建立穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)。

（四）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，增強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展能力。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，必須做到一手抓城鎮(zhèn)建設(shè)，一手抓產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的助推器，只有不斷強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)在新型城鎮(zhèn)化中的支撐作用，才能創(chuàng)造新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和內(nèi)在動(dòng)力。要充分發(fā)展現(xiàn)有的比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，吸引和留住人才，使新型城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成相互發(fā)展。改善經(jīng)營(yíng)環(huán)境，消除發(fā)展瓶頸，迅速本地區(qū)將具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)。突出就業(yè)導(dǎo)向，建立農(nóng)民工基本培訓(xùn)補(bǔ)貼制度，推進(jìn)農(nóng)民工培訓(xùn)資金全市統(tǒng)一，牢牢堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)為基，就業(yè)為本，生計(jì)為先，以城鎮(zhèn)集聚的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和提供的就業(yè)崗位來(lái)決定農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程。根據(jù)城市資源稟賦，培育各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系，要把推進(jìn)工業(yè)化、發(fā)展產(chǎn)業(yè)擺在突出位置，通過(guò)二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促進(jìn)勞動(dòng)者就業(yè)，帶動(dòng)人口向城鎮(zhèn)集中。要著力提高服務(wù)業(yè)比重，增強(qiáng)城市創(chuàng)新能力，營(yíng)造良好就業(yè)和生活環(huán)境。

（五）走城市土地集約化發(fā)展道路，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供投融資支持。走城市土地集約化發(fā)展道路，最大程度上提高土地的利用效率。地方政府應(yīng)做好對(duì)基本農(nóng)田以及城市土地的規(guī)劃保護(hù)工作，遏制城市規(guī)模的盲目擴(kuò)張以及對(duì)基本農(nóng)田的過(guò)度占用。注重城市的民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市的生態(tài)建設(shè)，提高城市整體的社會(huì)效益，遏制當(dāng)前房地產(chǎn)價(jià)格不斷攀升的勢(shì)頭。構(gòu)建多元投資體系，首先，發(fā)揮財(cái)政、銀行、信托、民間資本等各方面的融資力量，構(gòu)建多元投資體系。其次，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變自身職能，盡量減少直接進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。最后，探索創(chuàng)新融資模式，各地應(yīng)發(fā)揮自己具有優(yōu)勢(shì)的特色產(chǎn)業(yè)和新型經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮資源稟賦的優(yōu)勢(shì)，吸引多方融資，推動(dòng)地方新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（六）生態(tài)宜居，文化中心。第一，構(gòu)建行之有效的污染防治體系、自然生態(tài)體系和人居環(huán)境體系，建設(shè)生態(tài)城鎮(zhèn)、花園城鎮(zhèn)和低碳城鎮(zhèn)。第二，完善公共文化服務(wù)體系，加強(qiáng)文化基礎(chǔ)設(shè)施投入和科技支撐能力建設(shè)，打造具有特色的城市文化地標(biāo)性建筑或建筑群落、街區(qū)，規(guī)劃專業(yè)博物館、社區(qū)圖書(shū)館、文化館、影劇院等公共文化設(shè)施。第三，突出文化培育，提高城鎮(zhèn)居民綜合文化素質(zhì)。一是充分利用各類教育陣地，大力普及文明禮儀規(guī)范和各種現(xiàn)代知識(shí)，幫助農(nóng)民向居民轉(zhuǎn)變，逐步形成科學(xué)文明的生活方式，促進(jìn)城鎮(zhèn)文明程度的提高；二是根據(jù)各地實(shí)際情況，提出“居民行為規(guī)范”、“居民道德規(guī)范”等居民行為準(zhǔn)則來(lái)規(guī)范居民的行為，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效、合理的城鎮(zhèn)管理體制，提高城鎮(zhèn)管理水平。

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