淺析清代州縣長官司法責任制度弊端

曾永凱

[摘要]清代政治上高度集權(quán)，在集權(quán)運作的過程中，職責較分散。清代州縣長官過時的選任制度，繁重責任，特權(quán)文化和監(jiān)督不力等因素最終導致清代州縣長官司法責任制度的解體。

[關(guān)鍵詞]清代 州縣長官司法責任制度 高度集權(quán)

一、政治上，高度集權(quán)的專制政體必然導致權(quán)力實際行使上的分流和無序

清朝，在中央統(tǒng)治權(quán)高度集中于皇帝，皇帝是最大的行政官，又是最高的司法官，一切權(quán)力都屬于皇帝，皇權(quán)至上；地方則實行以督撫為權(quán)力核心的長官負責制，行政與司法不分，地方長官既是地方行政官員，又是地方司法官員，直接臨民的州縣更是如此。該體制一方面對皇帝和長官的素質(zhì)要求極高，另一方面，權(quán)力的高度集中對應(yīng)的是龐雜的事務(wù)。但無論于皇帝還是地方長官來說，面對繁重的事務(wù)都難以做到面面俱到，高度集中地權(quán)利在實際運行中處于分散的處境就不可避免了。中央皇帝的權(quán)力向三公九卿及地方等分散，地方官的權(quán)力則向直至州縣的下一級長官和本級主官所屬的其他官吏、幕友等分散。以州縣長官為例，州縣政府的所有職能幾乎都由州縣官一人負責，其他一切屬僚均扮演無關(guān)緊要的角色，除非得到州縣官的委派，否則沒有任何實質(zhì)的權(quán)力。州縣官職位或個人，是把地方一切事務(wù)和職能整合起來的關(guān)鍵與樞紐。如知州知縣除了承擔著各種行政事務(wù)外，還的從事繁雜的司法上的事務(wù)，從勘查現(xiàn)場、檢驗尸傷、指揮偵查到受理呈詞、審訊口供、作出判決等，都要事必躬親，可謂身兼行政長官、首席法官、檢察長和公安局長于一身。這種體制，看似州縣官掌管一切，權(quán)責明確，實則權(quán)力運行最易紊亂，且體制內(nèi)根本難以產(chǎn)生有效的監(jiān)督和制約州縣官的力量。不難想象，一個人擁有如此巨大的權(quán)力和繁重的事務(wù)，要想獨自掌控是不可能的，州縣長官的職權(quán)必然有形和無形之中要向本屬官吏和衙役等分流。但此種權(quán)力行使的分散，其中相當一部分缺少法律制度的明確規(guī)范，甚至于幕友、衙役等實際行使一定職權(quán)的人尚不屬于國家官吏的員額范疇，因此，很難談得上對權(quán)力的有效規(guī)制，極易發(fā)生權(quán)力運行的混亂和無序。隨著時間的推移，此種政權(quán)內(nèi)權(quán)力的高度集中和權(quán)力實際行使的分散與無序狀態(tài)共存的矛盾會越來越凸顯、加重。另則，此種權(quán)力分流狀態(tài)下，各級被分流者的權(quán)力和仕途取決于上司，最易滋長媚上忽下，貪污腐敗之氣，“凡州縣之與府廳，府廳之與司道，司道之與督撫，往往師弟相稱，執(zhí)禮維謹，借門生為獻媚之階梯，假執(zhí)贊為行賄之捷徑，甚或曠廢職責，專務(wù)逢迎，饋節(jié)賀壽，百計結(jié)歡，上官樂其趨承。”[1]在此制度和權(quán)力架構(gòu)之下，統(tǒng)治者苦心經(jīng)營的州縣長官司法責任制度，其能有效運營多長時間和最終的命運也就被自然注定，于是中國歷史上朝代的周期更替以另一種原因就借此展開了。

二、經(jīng)濟因素決定了司法責任制度的最終生命力

（一）清朝初期，商品經(jīng)濟的萌芽導致州縣長官司法責任制度崩潰

清朝初期，統(tǒng)治者通過各種改革和政策，在一定時期內(nèi)促進了國家的發(fā)展和強盛。但清朝已處于封建社會后期，農(nóng)業(yè)、手工業(yè)發(fā)展迅速，商品經(jīng)濟的萌芽也已出現(xiàn)，統(tǒng)治者在經(jīng)濟上依然堅持的小農(nóng)經(jīng)濟已不能滿足社會不斷向前發(fā)展的需要。隨著時間的推移和事務(wù)的不斷累積發(fā)展，這種矛盾靠在封建體制內(nèi)制度和政策的修修補補，已不能解決，清代的封建制度從根本上已不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。唯物主義的生產(chǎn)力決定論告訴我們，這種情況下，只有從根本上否定封建集權(quán)專制制度，實現(xiàn)社會的轉(zhuǎn)軌才能解決。但在清朝，靠制度內(nèi)的力量或改革達到這個目的是不可能的。與此同時，此種經(jīng)濟上的不適應(yīng)性隨著時間的推移必然要通過經(jīng)濟基礎(chǔ)反應(yīng)到上層建筑領(lǐng)域，導致制度和政策的問題頻發(fā)和功能失調(diào)。在此大背景下，作為整個封建集權(quán)系統(tǒng)中的一個小系統(tǒng)，州縣長官的司法責任制度其命運也就被注定了。

（二）清代官場的腐敗在一定程度上導致州縣長官司法責任制度的解題

清代，經(jīng)濟因素的影響反映在制度層面，最直接的表現(xiàn)為領(lǐng)取俸祿的各級政府官員沒能隨著形勢的發(fā)展和職能的不斷擴大進行數(shù)量上的擴編。尤其是州縣官，職責強調(diào)事必躬親，偵查、勘驗、審案、裁判都要事事俱細，事務(wù)越來越多，訴訟的壓力越來越大，但其助手數(shù)量卻并沒有增加。乾隆年間，當時人口已達三億，平均每個縣都有二三十萬人口，經(jīng)濟發(fā)展不僅使得人口的數(shù)量激增，而且階級矛盾、社會關(guān)系也急劇變化，案件數(shù)量不斷上升。嘉慶十年安徽六安知州高廷瑤上任三天處理積壓案件，道光十年湖北襄陽知縣阮克峻一年多時間里審結(jié)新舊案件九百多起。繁重的事務(wù)與人員的有限，勢必影響到州縣官的職能的有效行使與監(jiān)督制度作用的發(fā)揮。另一方面，不僅是人員數(shù)量沒有增加，而且社會經(jīng)濟的發(fā)展并沒有使官員的俸祿有所提高，更為突出的問題是州縣衙門沒有法定的財政收入，也沒有正常的經(jīng)費預(yù)算和決算制度。一方面官員薪水俸祿有限且公務(wù)財政經(jīng)費缺乏保障，可另一方面，清朝官場之上官員各種開銷又很大，尤以處于基層的州縣官最為突出，處境最為艱難。康熙八年職官俸祿定制頒布后御史趙憬曾說“一月俸祿不足五六日之費，尚有二十余日將忍饑不食乎？不取之百姓，勢必饑寒，若督撫勢必取之下屬，所以禁令而愈貪也。夫初任不得已略貪贓，賴贓以足日用，及日久贓多，自知罪已莫贖，反恣大貪?！盵2]于是官員不得不靠征收各種規(guī)費火耗來彌補和維持。但清朝對地方政府征收的這些規(guī)費火耗法律規(guī)定的又不明確，多是游走于法律的邊緣，因此極易產(chǎn)生問題。尤其是從中受益的官員易滋生腐敗，敗壞社會風氣，甚至造成民怨沸騰。時間一長，州縣官與上級官員和屬下吏役之間也很易結(jié)為利益共同體，一旦發(fā)生問題，必然更多的是官官相護、官吏相護，“下官賄以塞上司之口，上司受贓以庇下官之貪，上下相蒙，打成一片，”[2]在此大背景下，受制于此的州縣長官司法責任制度，隨著時間的推移越來越流于形式，運行的軌跡也就隨之注定了。又如，滿族最高統(tǒng)治者鑒于明代后期賦役過重導致社會矛盾激化最終亡國的深刻教訓，同時為爭取廣大漢民對清朝滿族統(tǒng)治者的支持和好感，實行永不加賦政策，康熙五十一年規(guī)定：“今海宇承平已久，戶口日繁，若按見在人丁加徵錢糧，實有不可。人丁雖增地畝并未加廣。應(yīng)令直省督撫，將見今錢糧冊內(nèi)有名丁數(shù)勿增勿減，永為定額其自后所生人丁，不必征收錢糧?！盵3]此后，成為有清一代賦稅征收方面的一項帶有強烈政治性的永不加賦政策，一定程度上雖達到了滿族統(tǒng)治者的政治目的，但另一方面，為維持財政開支，統(tǒng)治者不得不壓低官員俸祿，縮減衙署行政經(jīng)費，并實行捐納等開辟財源的制度。這些應(yīng)對之舉對清代政治造成了深遠影響，比如捐納制度，使選官的公正性，官場的風氣以及對官吏監(jiān)察處分的嚴肅性等受到巨大的沖擊，位于基層政權(quán)位置的州縣更是首當其沖，成了州縣司法吏治敗壞的重要誘因。

三、官吏的選任制度落后于現(xiàn)實的需要

清代，沿襲前代做法以八股文選錄官員，一旦錄用上任后也沒有專門的訓練和培訓。但是州縣官擔負的職責卻是多方面的，此種情況下，州縣官往往不能勝任工作，尤其在司法職能的履行上表現(xiàn)的最為明顯。一些不熟悉事務(wù)的州縣官，往往為下面的胥吏蒙騙甚或操控，以至終成昏庸糊涂之官的情況在清代中期屢見不鮮，“儒者未入仕時多未嘗留意法律，一旦通籍為牧令長，每遇研鞠，茫然莫測其端緒?！盵4]于是，在司法職能的行使上，州縣官不得不借助刑名幕友等的幫助，清朝大量出現(xiàn)的非法定幕、吏、役、仆的存在，其人數(shù)甚至數(shù)十倍于正式在編官員數(shù)量。這些人員的出現(xiàn)有現(xiàn)實層面的需要，但由于對此缺乏有效的監(jiān)管，使得他們游走于國家正式制度之外，大量人員的存在勢必要分流事權(quán)，搜刮民脂民膏。隨著時間的流逝，這一問題越來越嚴重，即使統(tǒng)治者想改變，但是已經(jīng)無力回天。至于正途的科舉考試之外，清代規(guī)定的另兩種所謂異途的入仕方式：恩蔭和捐納，其選出的州縣官的素質(zhì)更難以適應(yīng)州縣司法職能運作的需要，對州縣長官司法責任制度的運行乃至整個官場風氣的負面影響都是巨大的。以花錢買官做的那些捐納之官為例，他們上任之后大多必是要拼命搜刮民脂民膏，加倍撈回成本，如此為官，吏治焉能清明？總體而言，州縣官難以適應(yīng)清代社會不斷向前發(fā)展的需要，客觀的講不是這些人員的本身素質(zhì)存在先天性問題。

四、監(jiān)督措施執(zhí)行不力及其制度性缺陷

清代，盡管統(tǒng)治者苦心編織了一張吏治大網(wǎng)，但在執(zhí)行上受諸多因素的影響，往往進行變通或網(wǎng)開一面。尤其當面對州縣官群體甚至整個官場的集體腐敗，監(jiān)督措施的執(zhí)行就更顯得無力，從而使州縣長官司法責任制度的落實大打折扣。比如，為了盡量減小書吏衙役等的危害，清律規(guī)定，衙役的服務(wù)期分別是五年和三年，期滿繼續(xù)留任者，州縣官要受懲處。但事實上，許多書吏衙役期滿后改名換姓留在崗位上，州縣官卻并沒有受到處罰。[5]清律嚴格規(guī)定了案件的各級審限，逾限例有處分，督撫題參。但于清朝卻很少發(fā)生因單純審案逾限而受處分參劾者。州縣官在胥吏的幫助下會找出種種展扣的理由，而督撫對此則睜只眼閉只眼，甚至“法律規(guī)定了命盜重案破案及捕獲罪犯的幾個嚴格期限，最后期限屆滿尚未破案者要受降職處罰，然而各省督撫們常常是在最后期限屆滿之前就將該州縣官調(diào)任他職，以解除實際降職的危險……”[6]清代統(tǒng)治者雖然知道地方官吏諂媚上司、苛派百姓等，卻又拿不出有效的治理之法，甚至對此采取姑息的態(tài)度，“凡事不可深究者極多，即如州縣一分火耗，亦法所不應(yīng)取。尋常交際一二十金，亦法所不應(yīng)受。若盡以此法一概繩人，則人皆獲罪，無所錯手足矣。”[7]

[參考文獻]

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[4]賀長齡.清厘吏治三事疏·皇朝經(jīng)世文編[M].臺灣：國立臺灣大學，1989：477-478.

[5]瞿同祖.清代地方政府[M].北京：法律出版社，2003：106-107.

[6]瞿同祖.清代地方政府[M].北京：法律出版社，2003：203-204.

[7]蔣良騏.東華錄卷[M].臺灣：中華書局出版社，1980：77-78.

（作者單位：滁州廣播電視大學 安徽滁州）