對(duì)于行政單位內(nèi)部控制流程設(shè)計(jì)的思考

梁秀媚

【摘要】 2014年正式實(shí)施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，是財(cái)政部頒布的關(guān)于我國(guó)行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制制度的綱領(lǐng)性文件，經(jīng)過(guò)一年多的實(shí)踐，行政單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施慢于預(yù)期。本文結(jié)合當(dāng)前行政單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施的困局，對(duì)于行政單位內(nèi)部控制流程設(shè)計(jì)在內(nèi)部控制體系建設(shè)的組織形式、內(nèi)部控制建立、內(nèi)部控制實(shí)施及內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)與審計(jì)四方面進(jìn)行了深入思考。

【關(guān)鍵詞】 行政單位 內(nèi)部控制 流程 設(shè)計(jì)

一、行政單位內(nèi)部控制的重要意義

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）是財(cái)政部頒布的關(guān)于我國(guó)行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制制度的綱領(lǐng)性文件，這一制度開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的新局面，結(jié)束了長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)無(wú)章可循、無(wú)法可依的被動(dòng)局面。行政單位內(nèi)部控制作為內(nèi)部治理的基本要素，是政府部門(mén)管理制度的重要組成部分，是行政單位為履行職能、實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)而應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的自我約束和規(guī)范的過(guò)程，對(duì)提高行政單位管理服務(wù)水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力有著極為重要的意義。

二、當(dāng)前行政單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施的困局

根據(jù)財(cái)政部要求，2014年起《規(guī)范》正式施行，但經(jīng)過(guò)一年多的實(shí)踐，行政單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施普遍緩慢于事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的開(kāi)展，究其原因，《規(guī)范》沒(méi)有能夠全面考慮行政單位自身特點(diǎn)，實(shí)際內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施工作存在困局。

1、內(nèi)部控制建設(shè)遲緩

（1）內(nèi)控職能部門(mén)不能有效落實(shí)

《規(guī)范》要求行政單位應(yīng)確定內(nèi)部控制職能部門(mén)或牽頭部門(mén)，并建立單位內(nèi)部各部門(mén)在內(nèi)部控制中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制。按照《規(guī)范》要求，由于涉及較多財(cái)務(wù)管理內(nèi)容，財(cái)務(wù)部門(mén)較為適宜作為內(nèi)控職能部門(mén)。但實(shí)際上，在近年來(lái)不斷提倡“小機(jī)關(guān)、大基層”，“不斷提高部門(mén)職能”的大環(huán)境下，越來(lái)越少行政單位單獨(dú)設(shè)置財(cái)務(wù)部門(mén)，財(cái)務(wù)主要工作一般由單位會(huì)計(jì)人員完成。在這種情況下，會(huì)計(jì)人員往往一崗多職，崗位設(shè)置已不符合崗位間不相容的要求，不能發(fā)揮《規(guī)范》要求的牽頭、溝通與聯(lián)動(dòng)職能。

（2）《規(guī)范》控制內(nèi)容不全面，無(wú)法引起所有人員的“共鳴”

與《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》的緊密相聯(lián)系企業(yè)各方面活動(dòng)不同，行政單位的《規(guī)范》僅要求對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控?！兑?guī)范》在業(yè)務(wù)層面僅規(guī)定了六種控制，只占實(shí)際行政活動(dòng)的一小部分，且大都只與財(cái)務(wù)工作相關(guān)，使得單位人員認(rèn)為《規(guī)范》只是少數(shù)人的事情，不能引起所有人員甚至是領(lǐng)導(dǎo)真正的重視。

（3）《規(guī)范》風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作不易操作

《規(guī)范》的要求可能存在與現(xiàn)時(shí)本單位規(guī)章制度不相符的情況，在建設(shè)內(nèi)部控制前，要理順各種監(jiān)管模式，比照新舊規(guī)范的不同，由于《規(guī)范》沒(méi)有明確提出各個(gè)活動(dòng)中的主要風(fēng)險(xiǎn)，不同單位、不同角度在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中形成的結(jié)果將會(huì)不同，會(huì)出現(xiàn)“誰(shuí)嚴(yán)格評(píng)估、誰(shuí)難通過(guò)評(píng)價(jià)”的情況，各單位間易形成互相觀望的心態(tài)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不易操作。

2、內(nèi)部控制實(shí)施不順暢

為達(dá)到《規(guī)范》要求的目標(biāo)，在實(shí)施內(nèi)部控制時(shí)的角色設(shè)置與工作流程至關(guān)重要。行政單位目前均存在人員編制和崗位減少的情況，每個(gè)部門(mén)均感覺(jué)人手不足，這給崗位間不相容、輪崗等機(jī)制的實(shí)施帶來(lái)困難，從而不能有效設(shè)計(jì)內(nèi)部控制流程。

3、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與審計(jì)職責(zé)不明確、定位不合理

（1）內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)不易開(kāi)展

由于《規(guī)范》要求內(nèi)部監(jiān)督要與內(nèi)部控制的建立和實(shí)施保持相對(duì)獨(dú)立，財(cái)務(wù)部門(mén)不能實(shí)施自我評(píng)價(jià)，應(yīng)設(shè)置比較獨(dú)立的崗位進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)價(jià)?，F(xiàn)時(shí)行政單位一般沒(méi)有設(shè)置內(nèi)審崗位，紀(jì)檢崗位又不具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)，同時(shí)《規(guī)范》沒(méi)有附上自我評(píng)價(jià)的范本，行政單位普遍存在人員不足、標(biāo)準(zhǔn)不清的問(wèn)題，難以有效開(kāi)展自我評(píng)價(jià)工作。

（2）內(nèi)部控制外部監(jiān)管審計(jì)定位不合理

《規(guī)范》要求各地財(cái)政部門(mén)為行政單位內(nèi)部控制的外部監(jiān)督部門(mén)，實(shí)際工作中，一個(gè)單位很多財(cái)務(wù)決策均與財(cái)政部門(mén)相關(guān)，財(cái)政部門(mén)的監(jiān)管頗有“自己審自己”的意味，效果可想而知。同時(shí)，《規(guī)范》中安排各地審計(jì)機(jī)關(guān)為行政單位內(nèi)部控制的外部審計(jì)部門(mén)，實(shí)際工作中，審計(jì)部門(mén)進(jìn)行的審計(jì)業(yè)務(wù)不會(huì)涉及每個(gè)行政單位，無(wú)法全面進(jìn)行行政單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施的審計(jì)工作。外部監(jiān)管審計(jì)的不足，很容易造成單位內(nèi)部控制制度流于形式。

三、行政單位內(nèi)部控制流程設(shè)計(jì)的思考

1、內(nèi)部控制體系建設(shè)的組織形式

行政單位內(nèi)部控制要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制，做到“一把手”負(fù)總責(zé)、親自抓，并將其列入領(lǐng)導(dǎo)班子重要議事日程統(tǒng)籌安排。要明確財(cái)務(wù)（或監(jiān)察）部門(mén)為工作職能部門(mén)，配備、充實(shí)人員力量，協(xié)調(diào)開(kāi)展內(nèi)控實(shí)施工作。在組織形式確定后，要明確風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組的職責(zé)、組成人員和工作方法等，明確內(nèi)部牽頭部門(mén)的職責(zé)工作流程。同時(shí)開(kāi)展《規(guī)范》的宣傳引導(dǎo)，讓內(nèi)部控制在單位內(nèi)部形成人人注重風(fēng)險(xiǎn)防范、處處強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)的良好氛圍。

2、內(nèi)部控制建立

（1）全面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，準(zhǔn)確查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出合理可行防范措施

單位要建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，以自評(píng)和外評(píng)相結(jié)合的方式，對(duì)本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀評(píng)估。要根據(jù)部門(mén)職能明確每一部門(mén)與內(nèi)控相關(guān)工作的工作項(xiàng)目、具體環(huán)節(jié)、活動(dòng)中主要風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)鍵控制點(diǎn)及防范措施。具體方式見(jiàn)表1。

（2）完善內(nèi)控相關(guān)制度建設(shè)，明確內(nèi)部控制目標(biāo)

要根據(jù)《規(guī)范》重新梳理單位的相關(guān)制度，特別是與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)、與內(nèi)控制度執(zhí)行相關(guān)、與內(nèi)控評(píng)價(jià)效果相關(guān)的規(guī)章制度，一定要做到制度完善、責(zé)任明確、管控有效。同時(shí)要避免內(nèi)控工作“重制度、輕執(zhí)行”，完善與內(nèi)控相關(guān)的監(jiān)管方式方法。以上各項(xiàng)制度均要做好歸集整理工作，裝訂成冊(cè)，便于查閱。

（3）明晰內(nèi)控流程，便于執(zhí)行操作

在制度建立的基礎(chǔ)上，確定內(nèi)部控制涉及的預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目及合同管理的具體控制方法，可以以工作流程圖的形式直觀反映各項(xiàng)控制要求，便于單位人員執(zhí)行操作。具體方式見(jiàn)圖1。

3、內(nèi)部控制實(shí)施

（1）建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機(jī)制

重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的內(nèi)部決策，一定要由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定，防止“一言堂”、個(gè)人獨(dú)斷專行。對(duì)把握不準(zhǔn)的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，一定要先咨詢或論證，防止盲目行事、資金受損。

（2）完善單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的工作機(jī)制

建立不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批等控制機(jī)制，強(qiáng)化評(píng)價(jià)與監(jiān)督，堅(jiān)持用制度管人、管事、管錢(qián)，牢固樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，筑牢干部拒腐防變的制度防線。

（3）建立預(yù)決算、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理等部門(mén)和崗位間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

從控制環(huán)節(jié)入手，財(cái)務(wù)、監(jiān)察、資產(chǎn)管理等相關(guān)職能部門(mén)要形成管控合力，強(qiáng)化單位預(yù)算管理，達(dá)到“事前有請(qǐng)示、事中有審批、事后有跟蹤”，確保資產(chǎn)的合理配置和有效使用。

（4）要充分利用信息化手段

通過(guò)信息系統(tǒng)的支撐實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的程序化和常態(tài)化，減少或消除人為操縱因素，強(qiáng)化內(nèi)部控制手段的剛性約束。可以根據(jù)財(cái)務(wù)管理實(shí)際需求，設(shè)置“審批系統(tǒng)”，將所有制度要求以軟件的形式體現(xiàn)出來(lái)，規(guī)范各項(xiàng)內(nèi)控相關(guān)工作，使部門(mén)間協(xié)調(diào)便捷有力，工作開(kāi)展可以順利高效。

4、內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)與審計(jì)

（1）內(nèi)部控制的內(nèi)部監(jiān)管

內(nèi)部控制工作的有效實(shí)施，必須完善與落實(shí)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作。根據(jù)《規(guī)范》要求，指定特定部門(mén)或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)對(duì)單位內(nèi)部控制有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)。根據(jù)現(xiàn)時(shí)情況，一般由財(cái)務(wù)部門(mén)作為牽頭部門(mén)，紀(jì)檢監(jiān)查部門(mén)為內(nèi)部審計(jì)部門(mén)。鑒于內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作技術(shù)方法的核心內(nèi)容，一套科學(xué)、合理和適用的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是正確評(píng)價(jià)內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施是否有效的前提。可以引入聘請(qǐng)相關(guān)專業(yè)人員或購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的形式，建立內(nèi)部評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系統(tǒng)和內(nèi)部評(píng)價(jià)報(bào)告范本。

（2）內(nèi)部控制的外部監(jiān)管

內(nèi)部控制的外部監(jiān)管應(yīng)當(dāng)以多種形勢(shì)體現(xiàn)，如財(cái)政部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行情況檢查、審計(jì)部門(mén)的專項(xiàng)審計(jì)、政府工作總結(jié)、紀(jì)委抽查監(jiān)督等。為確保單位內(nèi)控制度建設(shè)的有效性，應(yīng)在內(nèi)控制度建立并實(shí)施兩年內(nèi)，由審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)內(nèi)部控制實(shí)施審計(jì)工作，并出具審計(jì)報(bào)告，揭示相關(guān)內(nèi)部控制的缺陷，有針對(duì)性地提出審計(jì)處理意見(jiàn)和建議。

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（責(zé)任編輯：諶盼）