公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)民營化制度創(chuàng)新：內(nèi)容、動(dòng)力和難點(diǎn)

張春虎

【摘要】 理論和實(shí)踐表明公用事業(yè)民營化改革主要目標(biāo)是在產(chǎn)業(yè)內(nèi)引入適度的競爭，通過民營資本進(jìn)入，增加公用事業(yè)的投入，提升產(chǎn)業(yè)內(nèi)經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營效率，改善產(chǎn)業(yè)的分配效率。針對我國公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)管理體制的弊端，民營化改革需要在產(chǎn)權(quán)制度、市場重組制度和公用事業(yè)監(jiān)管制度三個(gè)方面的創(chuàng)新。體制創(chuàng)新的動(dòng)力是政府職能轉(zhuǎn)換和機(jī)構(gòu)改革，改革的難點(diǎn)是破除我國公用事業(yè)的行政性壟斷。

【關(guān)鍵詞】 公用事業(yè) 民營化 體制創(chuàng)新

一、引言

傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，城市公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)（城鎮(zhèn)供水、污水處理、郵政、電信、鐵路、電力、燃?xì)獾龋┒季哂幸欢ǖ淖匀粔艛嗵卣?，存在著市場失靈，不能充分利用市場競爭機(jī)制獲得發(fā)展。第二世界大戰(zhàn)后到上世紀(jì)七十年代，城市公用事業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的政府企業(yè)壟斷經(jīng)營是世界各國普遍的制度安排，但各國長期實(shí)踐表明政府直接干預(yù)的壟斷經(jīng)營機(jī)制導(dǎo)致的供給不足和經(jīng)營企業(yè)的低效率也是世界性難題。

上世紀(jì)八十年代以來，以英國為開端，全世界掀起了一股公用事業(yè)供給機(jī)制市場化改革的浪潮。目前運(yùn)用市場力量提供公用事業(yè)服務(wù)已成為大多數(shù)國家的新制度安排，其中公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的民營化是各國普遍使用的新機(jī)制。

新中國成立到二十世紀(jì)九十年代中后期，我國一直把公用事業(yè)作為公益性事業(yè)，實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制。公用事業(yè)經(jīng)營企業(yè)與政府是高度政企合一的關(guān)系，經(jīng)營企業(yè)按行政區(qū)劃實(shí)行封閉式的壟斷經(jīng)營。改革開放后，隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展、人民生活水平的逐步提高和城市人口的急劇增長，對城市公用事業(yè)產(chǎn)生了巨大需求，但我國傳統(tǒng)的政府直接投資和國有企業(yè)壟斷經(jīng)營模式導(dǎo)致的城市公用事業(yè)供給不足，企業(yè)經(jīng)營效率低下問題成為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的快速提高。

上世紀(jì)九十年代后期，我國公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)從項(xiàng)目建設(shè)的投融資領(lǐng)域開放開始，進(jìn)行了一系列以放松管制，開放市場為導(dǎo)向的市場化改革。如建設(shè)部于2002年底發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，第一次提出了公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)市場化改革的思路。2004年，建設(shè)部印發(fā)了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部第126號令），提出了加快推進(jìn)市政公用事業(yè)市場化，規(guī)范市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動(dòng)，加強(qiáng)市場監(jiān)管等方面的具體要求。2005 年國務(wù)院頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》（簡稱 “三十六條”）以及2010年國務(wù)院頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（簡稱“新三十六條”）對于可以實(shí)行市場化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程和其他公共服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)鼓勵(lì)和支持民間資本進(jìn)入，對進(jìn)一步深化市政公用事業(yè)改革起到至關(guān)重要的政策導(dǎo)向作用。中共十八大三中全會(huì)明確提出了建設(shè)完善的市場經(jīng)濟(jì)體系，堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，廢除對非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法。由此可見，以上各項(xiàng)政策的出臺(tái)為公用事業(yè)的民營化改革掃除了政策上的障礙。

盡管政策的大門已經(jīng)向民營企業(yè)敞開了，但由于我國對公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)長期的管理機(jī)制形成的國有企業(yè)壟斷經(jīng)營和市場封閉等弊端，民營企業(yè)想進(jìn)入公用事業(yè)，還存在各種隱性壁壘，即俗稱的玻璃門現(xiàn)象。公用事業(yè)民營化改革是一項(xiàng)重大的制度變遷，它不僅僅涉及經(jīng)濟(jì)問題，改革的路徑選擇及實(shí)施也是一個(gè)政治過程。從制度供給的角度來看，公用事業(yè)民營化制度安排是一種政府提供的公共產(chǎn)品。我國公用事業(yè)要想建立起規(guī)范、普遍適應(yīng)的市場化供給制度，政府不僅要去除政策上的障礙，關(guān)鍵是提供適應(yīng)國情和各產(chǎn)業(yè)發(fā)展的民營化制度安排，引導(dǎo)和促進(jìn)民營企業(yè)進(jìn)入公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)，并對民營企業(yè)的經(jīng)營實(shí)施必要的管制，保證公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定、高效和普遍的供應(yīng)。

二、公用事業(yè)民營化的理論和實(shí)踐探索

公用事業(yè)的民營化是指在公用事業(yè)領(lǐng)域，通過減少或限制政府當(dāng)局在使用社會(huì)資源、生產(chǎn)產(chǎn)品和提供服務(wù)中的職責(zé)來增加民營企業(yè)在這些事物中的職責(zé)的一切行為和倡議。民營化通常通過將財(cái)產(chǎn)所有權(quán)部分或全部由公共所有轉(zhuǎn)為民營所有來實(shí)現(xiàn)，或者通過安排政府向民營供貨商購買產(chǎn)品或服務(wù)來實(shí)現(xiàn)，或者通過用許可證、執(zhí)照、特許權(quán)、租賃或特許合同等方式，將資產(chǎn)使用或融資權(quán)或者服務(wù)提供權(quán)移交給民營企業(yè)。根據(jù)民營企業(yè)參與的程度，公用事業(yè)的民營化可分為幾種形式：一是完全或部分民營化，即政府將從事公用事業(yè)經(jīng)營的國有企業(yè)股份全部或部分轉(zhuǎn)讓給民營企業(yè)；二是以委托管理協(xié)議來換取民營融資，包括向民營企業(yè)授予特許經(jīng)營權(quán)，民營企業(yè)在一段時(shí)間內(nèi)承擔(dān)公用事業(yè)設(shè)施的投資和經(jīng)營管理；BOT協(xié)議，即民營企業(yè)建設(shè)、擁有和經(jīng)營一項(xiàng)設(shè)施，然后在一定時(shí)期末將所有權(quán)移交給政府；租賃合同，即民營企業(yè)付費(fèi)給政府以獲得設(shè)施的管理權(quán)，并承擔(dān)一些經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)；管理合同，即政府付費(fèi)請民營企業(yè)管理設(shè)施，但承擔(dān)大部分風(fēng)險(xiǎn)。三是服務(wù)合同，公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)外包給民營企業(yè)提供者，政府向民營企業(yè)付費(fèi)。

西方發(fā)達(dá)國家從上世紀(jì)八十年代初實(shí)施了自然壟斷產(chǎn)業(yè)的民營化改革。改革的目標(biāo)是通過在自然壟斷產(chǎn)業(yè)內(nèi)放松管制、引入民營資本參與，提升公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的效率，包括經(jīng)營企業(yè)內(nèi)部效率和整個(gè)產(chǎn)業(yè)的分配效率。改革的主要政策措施包括公共企業(yè)的民營化經(jīng)營，放松管制和引入競爭。其中公共企業(yè)的民營化是主要政策措施之一。究竟在城市自來水、電力、鐵路運(yùn)輸?shù)茸匀粔艛喈a(chǎn)業(yè)內(nèi)，民營化改革是否會(huì)刺激經(jīng)營企業(yè)提高效率和改善產(chǎn)業(yè)分配效率，一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的關(guān)注的問題。

產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，在競爭性市場上，私有產(chǎn)權(quán)經(jīng)營的企業(yè)與公共企業(yè)相比，具有較高的市場績效，但是在自然壟斷的產(chǎn)業(yè)中，由于市場競爭的不充分，私有企業(yè)會(huì)具有排斥對手以尋求壟斷地位，進(jìn)行不正當(dāng)競爭的傾向，這可能會(huì)惡化市場績效。如凱和湯普森（kay&Thompson，1986）認(rèn)為，民營化并沒有改變管理特征和管理能力，但改變了管理層面對的約束和機(jī)會(huì)。競爭、私有產(chǎn)權(quán)都具有激勵(lì)企業(yè)提高生產(chǎn)和配置效率的作用，但民營化趨向于促進(jìn)生產(chǎn)效率，而競爭趨向于促進(jìn)配置效率。Laffont&Tirole（1991）對公有企業(yè)和受管制的私有企業(yè)進(jìn)行了比較分析，認(rèn)為在自然壟斷產(chǎn)業(yè)被管制的情況下，并不能得出公有產(chǎn)權(quán)還是私有產(chǎn)權(quán)更有效率的結(jié)論。Caves&Christensen（1990）用實(shí)證研究方法，比較了加拿大一家私有鐵路企業(yè)和一家公共鐵路企業(yè)的相對效率，結(jié)果表明公有企業(yè)的效率并不是先天性地低于私有企業(yè)，其低效率的根源是他們遠(yuǎn)離市場競爭，而不是公有制本身。

John Vickers&George Yarrow（1997）運(yùn)用委托—代理理論，系統(tǒng)地研究了自然壟斷產(chǎn)業(yè)的民營化對企業(yè)內(nèi)部的效率和整個(gè)社會(huì)的分配效率的影響。他們認(rèn)為：第一，所有權(quán)結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致了管理層激勵(lì)結(jié)構(gòu)的變化，從而改變了管理行為和公司業(yè)績。但對于自然壟斷產(chǎn)業(yè)來講，由于產(chǎn)業(yè)市場結(jié)構(gòu)的壟斷性和政府對產(chǎn)業(yè)管制的存在，所有權(quán)安排僅僅是影響管理層激勵(lì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營業(yè)績的眾多因素之一，尤其是企業(yè)經(jīng)營所處的競爭結(jié)構(gòu)和所面臨的監(jiān)管壓力，也都對管理層激勵(lì)因素有深遠(yuǎn)的影響，結(jié)果是影響社會(huì)的分配效率和企業(yè)內(nèi)部效率。第二，自然壟斷產(chǎn)業(yè)內(nèi)，無論是公有制企業(yè)還是私有制企業(yè)提供服務(wù)，都存在著對企業(yè)的監(jiān)管問題、對管理者所付出努力的回報(bào)問題和效率問題。這些問題的核心在于企業(yè)的管理者與政府負(fù)責(zé)人或監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間存在者信息不對稱，但有效的競爭過程以及由此所產(chǎn)生的結(jié)果能夠以一種最有經(jīng)濟(jì)的方式傳遞信息，因此競爭過程作為一種天然的和有用的激勵(lì)機(jī)制在發(fā)揮作用。競爭過程為提高企業(yè)的內(nèi)部效率和消除內(nèi)部X-無效率提供了一種激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)有助于分配效率的改善；第三，是在自然壟斷產(chǎn)業(yè)內(nèi)，政府的監(jiān)管政策應(yīng)從直接對市場結(jié)構(gòu)和價(jià)格的控制，轉(zhuǎn)向以維護(hù)產(chǎn)業(yè)內(nèi)競爭的間接監(jiān)管。監(jiān)管的政策應(yīng)以盡可能的方式，為企業(yè)管理層提供適當(dāng)?shù)募?lì)，以抑制企業(yè)的反競爭行為。

魏伯樂（2006）等對世界各國近年來的公用事業(yè)民營化成功和失敗的多個(gè)案例進(jìn)行了研究，他們認(rèn)為公用事業(yè)的民營化應(yīng)當(dāng)是提高效率而不是削減或破壞政府地位的途徑。公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的民營化如果實(shí)施不好，會(huì)產(chǎn)生更壞的結(jié)果。他們得出的主要經(jīng)驗(yàn)是：第一，在民營化過程中要逐步形成有效的治理、強(qiáng)有力的管制和監(jiān)管制度；第二，民營化要確保公平的、有意義的競爭；第三，建立一個(gè)激勵(lì)體系來促使民營企業(yè)避免外部性；第四，防止將自然壟斷轉(zhuǎn)為商業(yè)壟斷。

唐要家（2005）采用實(shí)證研究方法，運(yùn)用中國電力行業(yè)1987年—2001年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對中國電力行業(yè)的規(guī)制和市場化改革的成效進(jìn)行了研究，結(jié)果表明中國電力行業(yè)的規(guī)制改革在保證充足的電力供給和提高全要素生產(chǎn)率上是相對成功的，但是在提高資本生產(chǎn)率卻是不成功的。

綜上所述，在自然壟斷產(chǎn)業(yè)內(nèi)民營企業(yè)還是公有企業(yè)哪一個(gè)效率更高，還是一個(gè)有爭議的議題，但學(xué)者們共同支持的觀點(diǎn)是競爭環(huán)境促進(jìn)了公有企業(yè)和民營企業(yè)的效率提高。在競爭環(huán)境下，民營企業(yè)可能做到更好，但如果競爭有限，受到管制的民營企業(yè)并不一定比公有企業(yè)更好，甚至可能更差，因此在自然壟斷產(chǎn)業(yè)的民營化改革實(shí)踐中，引入競爭和民營化對提高產(chǎn)業(yè)績效都起到了作用，但引入競爭更重要。在維持產(chǎn)業(yè)的壟斷性結(jié)構(gòu)前提下，實(shí)施民營化并不能夠起到改進(jìn)產(chǎn)業(yè)績效的作用，在民營化過程中打破壟斷、引入競爭更能改進(jìn)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的績效。

三、我國公用事業(yè)民營化的制度創(chuàng)新

1、民營化改革需產(chǎn)權(quán)改革、市場結(jié)構(gòu)重組及管制制度重建三大制度創(chuàng)新

產(chǎn)權(quán)改革的制度創(chuàng)新就是通過一系列的制度安排和設(shè)計(jì)，改變公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營企業(yè)主要由國有資本獨(dú)資或控股的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引入民間資本通過合資、獨(dú)資或合作經(jīng)營進(jìn)入公用事業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域。這是公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)民營化的基礎(chǔ)制度，如果沒有產(chǎn)權(quán)制度的改革，民營企業(yè)沒有進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域的途徑。

市場結(jié)構(gòu)重組制度創(chuàng)新就是通過一系列的制度設(shè)計(jì)和安排，打破公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)國有企業(yè)壟斷經(jīng)營和區(qū)域性封閉的市場格局，針對公用事業(yè)各個(gè)產(chǎn)業(yè)的特征，明確區(qū)分強(qiáng)自然壟斷性和弱壟斷性業(yè)務(wù)，進(jìn)行結(jié)構(gòu)拆分，在產(chǎn)業(yè)內(nèi)形成適度競爭的產(chǎn)業(yè)格局。

管制制度重建的制度創(chuàng)新就是通過一系列的制度設(shè)計(jì)和安排，對進(jìn)入公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營企業(yè)實(shí)施必要的監(jiān)督和管理，保證經(jīng)營企業(yè)間的適度競爭，同時(shí)能保證公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)穩(wěn)定、高效和普遍的供應(yīng)。

三種制度創(chuàng)新要相互協(xié)調(diào)才能建立完善的公用事業(yè)民營化供給機(jī)制。已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，公用事業(yè)的民營化改革在管制機(jī)制不完善和不對壟斷性市場結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組的前提下，會(huì)產(chǎn)生更壞的結(jié)果：第一，單靠公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革，將國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜破髽I(yè)和中外合資企業(yè)，會(huì)導(dǎo)致由原有的國有壟斷變?yōu)樗接袎艛?。私有壟斷的企業(yè)在即無有效監(jiān)管，又無競爭壓力的經(jīng)營環(huán)境下，其內(nèi)部的生產(chǎn)效率可能會(huì)優(yōu)于國有企業(yè)，但其內(nèi)部效率的提高沒有轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)福利的改善，而是壟斷企業(yè)憑借壟斷優(yōu)勢和信息優(yōu)勢，獲得了壟斷利潤，或通過尋租行為，隱瞞成本水平而推動(dòng)價(jià)格的上漲，侵占消費(fèi)者剩余；第二，進(jìn)入公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的民營企業(yè)具有強(qiáng)烈追求利潤的動(dòng)機(jī)，在缺乏有效管制和競爭壓力的前提下，企業(yè)的壟斷經(jīng)營也會(huì)獲得壟斷優(yōu)勢，隱瞞成本和盈利水平，通過尋租行為借政府的信息不對稱劣勢謀取私利，甚至為私利而降低努力水平，損壞公共利益。總之，單一的產(chǎn)權(quán)改革導(dǎo)致的結(jié)果是企業(yè)與政府之間的信息不對稱狀況變得更加嚴(yán)重，民營企業(yè)一是可以獲得壟斷利潤，二是可憑借與政府的緊密關(guān)系，產(chǎn)生尋租行為，將企業(yè)的收益轉(zhuǎn)化為集團(tuán)利益，損害消費(fèi)者的利益。

雖然公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)上被認(rèn)為是具有自然壟斷性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，但其自然壟斷的邊界會(huì)隨著產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和市場需求狀況而發(fā)生變化。公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的民營化改革要準(zhǔn)確判斷產(chǎn)業(yè)的壟斷特性和邊界。借鑒世界各國公用事業(yè)民營化改革的經(jīng)驗(yàn)，電信、電力、航空、鐵路、郵政等產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性已經(jīng)減弱，完全可以采取開放市場政策，引入競爭機(jī)制和實(shí)行民營化改革，如英、美國家的電信、航空和鐵路已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了自由開放。即使是當(dāng)今被認(rèn)為具有較強(qiáng)自然壟斷性質(zhì)的郵政、天然氣、自來水產(chǎn)業(yè)也應(yīng)根據(jù)其產(chǎn)業(yè)的不同業(yè)務(wù)性質(zhì)，區(qū)分壟斷性業(yè)務(wù)和非壟斷性業(yè)務(wù)。在非壟斷業(yè)務(wù)引入競爭，對壟斷性業(yè)務(wù)實(shí)施激勵(lì)性管制政策，大大縮小壟斷業(yè)務(wù)的范圍，擴(kuò)大市場競爭機(jī)制的應(yīng)用空間，為提高企業(yè)經(jīng)營效率和改善資源配置效率奠定制度基礎(chǔ)。表1列出了具體產(chǎn)業(yè)的業(yè)務(wù)競爭性。

目前雖然公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)民營化的政策大門已經(jīng)向民企敞開，但傳統(tǒng)體制的弊端的改革和政府管理者的過度依賴國有企業(yè)的觀念轉(zhuǎn)變都需要一個(gè)過程，民營企業(yè)順利進(jìn)入公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)還會(huì)存在諸多的隱性壁壘。為消除這些隱性壁壘的影響，政府管理者應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，科學(xué)理性認(rèn)識公用事業(yè)的民營化的益處和可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，改變“過去摸著石頭過河”的思維習(xí)慣，要在頂層制度設(shè)計(jì)上認(rèn)真研究，充分借鑒國內(nèi)外成功和失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在公用事業(yè)民營化改革過程進(jìn)行有序的探索和實(shí)踐，在制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行創(chuàng)新。具體來講，首先對公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的業(yè)務(wù)進(jìn)行分析，區(qū)分強(qiáng)自然壟斷業(yè)務(wù)和弱自然壟斷業(yè)務(wù)，在此基礎(chǔ)上制定市場結(jié)構(gòu)重組的制度措施，在弱自然壟斷業(yè)務(wù)引入適度的市場競爭，為民營企業(yè)進(jìn)入提供機(jī)會(huì)；其次，針對弱自然壟斷業(yè)務(wù)的特征，從產(chǎn)權(quán)制度方面，設(shè)計(jì)民營企業(yè)進(jìn)入的方式；第三，為保證民營企業(yè)進(jìn)入后實(shí)施公平競爭，穩(wěn)定、高效地提供普遍性的公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)，政府應(yīng)制定對民營企業(yè)進(jìn)入、退出以及供應(yīng)質(zhì)量、成本的監(jiān)管制度，見表2所示。

為能有效引導(dǎo)民營企業(yè)進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域，政府應(yīng)制定民營企業(yè)可進(jìn)入的各個(gè)公用事業(yè)領(lǐng)域及進(jìn)入方式的清單，向社會(huì)公布。針對具體的公用事業(yè)項(xiàng)目，應(yīng)提前向社會(huì)開展推介和宣傳會(huì)議，公開項(xiàng)目建設(shè)的相關(guān)信息，保證信息的透明公開。

2、公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)民營化改革制度創(chuàng)新的動(dòng)力

九十年代中央和地方政府行政分權(quán)改革后，在公用事業(yè)的某些領(lǐng)域如城市燃?xì)?、自來水、公共交通、污水處理等，地方政府擁有較大程度的決策權(quán)。在對待公用事業(yè)市場化改革的問題上，地方政府決策者沒有多少動(dòng)力。盡管近年來建設(shè)部等部門頒布了一系列公用事業(yè)市場化改革的《意見》和《法規(guī)》，但由于這些意見和法規(guī)大多不是正式的法律，對地方政府的決策沒有約束力。地方政府決策者在處理公用事業(yè)民營化改革的問題上，往往采用機(jī)會(huì)主義行為，主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面：第一，如果城市公用事業(yè)能夠滿足居民的基本需求，決策者沒有采取改革的動(dòng)力，因?yàn)槊駹I化改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革和市場結(jié)構(gòu)重組，會(huì)影響政府部門和企業(yè)的利益。改革過程中會(huì)出現(xiàn)國有企業(yè)員工下崗分流、政府部門利益重新分配的沖突。在穩(wěn)定壓倒一切的政治壓力下，地方政府決策者寧可讓企業(yè)壟斷經(jīng)營，也不愿因改革產(chǎn)生的企業(yè)和社會(huì)的不穩(wěn)定因素而影響決策者的執(zhí)政穩(wěn)定；第二，在目前的形勢下，如果城市公用事業(yè)不能滿足城市居民的需要，壟斷經(jīng)營的國有企業(yè)可以通過不依賴政府資金，通過擴(kuò)大投資增加產(chǎn)出，來滿足城市居民的需要，政府也沒有對公用事業(yè)實(shí)施市場化改革的必要。既便是壟斷企業(yè)不能通過擴(kuò)大投資增加產(chǎn)出滿足居民的需要，政府往往會(huì)首先考慮自己直接干預(yù)的方法進(jìn)行直接投資，來滿足城市居民的需要而避開民營化改革所涉及的相對復(fù)雜問題?？傊胤秸疀Q策者對公用事業(yè)關(guān)注的焦點(diǎn)是經(jīng)營企業(yè)是否能滿足了居民的基本需要及對自己的執(zhí)政地位會(huì)不會(huì)產(chǎn)生影響，很少關(guān)心公用事業(yè)壟斷經(jīng)營的低效率問題及對居民福利產(chǎn)生什么樣的影響。居民的福利損失多少是很難衡量的，且居民在政府決策機(jī)構(gòu)里沒有代言人，不會(huì)影響到?jīng)Q策者的執(zhí)政地位，在沒有重大突發(fā)事件發(fā)生的情況下，地方政府實(shí)在沒有必要對公用事業(yè)實(shí)施民營化改革。

我國公用事業(yè)市場化改革是在政府實(shí)在無力承擔(dān)壟斷企業(yè)的低效率，對政府財(cái)政產(chǎn)生巨大壓力的情況下進(jìn)行的，政府在市場化改革過程中的真實(shí)目的是擺脫財(cái)政負(fù)擔(dān)。只要壟斷經(jīng)營企業(yè)不對政府財(cái)政造成壓力，改革壟斷性市場結(jié)構(gòu)的緊迫性就不足，政府對公用事業(yè)市場化改革就沒有動(dòng)力。因此，公用事業(yè)的民營化改革要通過政府體制改革，轉(zhuǎn)變政府的執(zhí)政理念，把建立統(tǒng)一的市場競爭秩序和維護(hù)競爭規(guī)則，改善社會(huì)分配效率作為評價(jià)執(zhí)政能力的標(biāo)準(zhǔn)，并推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，使政府能真正代表公眾的利益，建立起對公用事業(yè)有效監(jiān)管的機(jī)構(gòu)和制度，維護(hù)公用事業(yè)市場競爭秩序，才能有力推進(jìn)公用事業(yè)市場化改革的進(jìn)程。

在公用事業(yè)民營化改革的制度創(chuàng)新實(shí)踐中，我國公用事業(yè)市場化改革需要一個(gè)有活力的、強(qiáng)大的和非常活躍的政府，通過政府的法令來強(qiáng)制性地推動(dòng)公用事業(yè)市場化機(jī)制的建立和完善。第一，需要國家進(jìn)行統(tǒng)一的立法，為公用事業(yè)民營化改革提供相對統(tǒng)一的制度安排；第二，由于公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)監(jiān)督管理主要是地方政府的事務(wù)，地方政府加強(qiáng)立法就顯得尤為重要；第三，法規(guī)必須公開化、透明化，這既是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的需要，也是被監(jiān)管的市場的需要。

從世界各國公用事業(yè)民營化發(fā)展歷程來看，幾乎所有西方市場經(jīng)濟(jì)國家都有一部大法，即《公用事業(yè)法》。例如關(guān)于公用事業(yè)經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)管方面，在這部《公用事業(yè)法》大法中，第一明確規(guī)定了公用事業(yè)的性質(zhì)及公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位、性質(zhì)、行為準(zhǔn)則、職能、權(quán)限、監(jiān)管產(chǎn)生的責(zé)任和后果；第二，規(guī)定了公用事業(yè)價(jià)格監(jiān)管的原則、價(jià)格控制的方式；第三，明確了公用事業(yè)企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)準(zhǔn)入許可的條件和審查程序、仲裁機(jī)制等；第四，明確界定了政府和企業(yè)如何通過合約來確定相互的權(quán)利義務(wù)；第五，明確界定了在各級政府組織中，監(jiān)管主體與其它橫向政府決策機(jī)構(gòu)的權(quán)利如何劃分和協(xié)調(diào)，監(jiān)管權(quán)力在中央和地方政府之間以及在地方各級政府之間如何進(jìn)行縱向的配置等；第六，建立了對監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管的制度，保證監(jiān)管的透明、公正和可問責(zé)等。

3、公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)民營化改革制度創(chuàng)新的難點(diǎn)

我國公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)在改革開放以前，是一種中央高度集權(quán)的以行業(yè)為主進(jìn)行資源配置的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在這種體制下，各職能部門只是根據(jù)國家的整體需要按照指令性計(jì)劃在行業(yè)內(nèi)配置資源，利潤全部上繳給國家，基本上不存在獨(dú)立的利益。改革開放后，政府管理體制方面的“行政性分權(quán)”改革，使中央政府各行政管理部門的行政職權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，同時(shí)也有了自己的利益，導(dǎo)致了各職能行政部門運(yùn)用手中的行政權(quán)力通過各種行政壁壘來保護(hù)所轄企業(yè)利益的問題。盡管后來的行政機(jī)構(gòu)改革削弱了部分行政部門的權(quán)力，但在公用事業(yè)領(lǐng)域，基于對這些產(chǎn)業(yè)應(yīng)該是壟斷經(jīng)營的粗淺認(rèn)識，行政部門一直為維護(hù)公用事業(yè)的壟斷經(jīng)營設(shè)置了各種行政性指令和進(jìn)入壁壘，導(dǎo)致了我國公用事業(yè)領(lǐng)域的大多數(shù)產(chǎn)業(yè)本身的經(jīng)濟(jì)性自然壟斷特征和行政性壟斷同時(shí)存在，自然壟斷成為行業(yè)主管部門實(shí)施行政壟斷的借口，公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)就變?yōu)樾袠I(yè)性的行政壟斷產(chǎn)業(yè)。

我國公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的壟斷不是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的自然壟斷，不是市場競爭自然而然產(chǎn)生的，而是依靠行業(yè)主管部門的行政力量形成的，帶有濃厚的行政壟斷特征。到目前為止，我國公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)在行政壟斷管制下的行業(yè)主要有電力、電信、鐵路、民航、高速公路、水運(yùn)、港口設(shè)施、郵政、天然氣管道運(yùn)輸、城市自來水、城市燃?xì)夤?yīng)、城市居民供熱、城市排污、污水處理、公共交通等。在這些公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)中，行業(yè)主管部門或地方政府與原國有企業(yè)之間的政企不分甚至政企一體化現(xiàn)象十分嚴(yán)重，政府主管機(jī)構(gòu)既是行業(yè)的管理者，又是企業(yè)的經(jīng)營者，企業(yè)壟斷利益和行政權(quán)力相結(jié)合導(dǎo)致了極強(qiáng)的壟斷勢力。

雖然在九十年代后期，一些公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)行了政企分離，但由于主管部門職能轉(zhuǎn)換不到位和經(jīng)營企業(yè)的單一國有產(chǎn)權(quán)特征，行業(yè)主管部門、企業(yè)和資產(chǎn)管理部門（即后來成立的國資委）之間的利益關(guān)系沒有完全切斷，三者之間明顯存在者利益同盟關(guān)系。一榮俱榮，一損俱損的利益同盟導(dǎo)致主管部門還是代表壟斷企業(yè)的利益，主管部門還是依舊利用行政手段維護(hù)壟斷企業(yè)的利益。在這種利益同盟關(guān)系中，主管部門難于從社會(huì)利益和創(chuàng)造公平競爭的角度來制定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展政策和進(jìn)行有效的市場監(jiān)管，相反，行業(yè)主管部門會(huì)代表企業(yè)利益制定市場規(guī)則，向國家和政府要政策，并通過制定部門法規(guī)保護(hù)壟斷企業(yè)。

不言而喻，我國公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)在這種行政壟斷體制下，行業(yè)主管部門不會(huì)產(chǎn)生對所管轄的產(chǎn)業(yè)實(shí)施市場化改革的動(dòng)機(jī)，反而變?yōu)橐粋€(gè)強(qiáng)有力的利益集團(tuán)，對有利于公用事業(yè)和社會(huì)長期發(fā)展而暫時(shí)損害壟斷部門私利的市場化改革產(chǎn)生了嚴(yán)重的阻力。

因此，我國公用事業(yè)的市場化改革必須從政府職能轉(zhuǎn)換和政府機(jī)構(gòu)改革入手，通過強(qiáng)制手段切斷相關(guān)管制部門與壟斷企業(yè)的利益聯(lián)系，徹底打破行政壟斷，才能真正建立起能代表公眾利益的新管制制度和市場化運(yùn)作機(jī)制。

四、結(jié)語

公用事業(yè)民營化改革是建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要內(nèi)容。從理論分析和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)來看，公用事業(yè)民營化改革的目標(biāo)是通過在公用事業(yè)領(lǐng)域引入民營資本和適度的競爭，增加公用事業(yè)的投資，提升公用事業(yè)經(jīng)營效率，進(jìn)而改善整個(gè)產(chǎn)業(yè)的分配效率，增進(jìn)消費(fèi)者福利。公用事業(yè)的民營化改革需突破我國傳統(tǒng)體制所形成行政壟斷特征，從頂層制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行創(chuàng)新，中央政府應(yīng)從法律層面進(jìn)行推動(dòng)，各地方政府應(yīng)在轉(zhuǎn)變政府職能，把建立統(tǒng)一的市場競爭秩序和維護(hù)競爭規(guī)則，改善社會(huì)分配效率作為執(zhí)政能力的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，才能有力推進(jìn)公用事業(yè)市場化改革的進(jìn)程。

（注：本文是廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃“十一五”規(guī)劃項(xiàng)目“公用事業(yè)民營化的成效、問題及政策趨勢研究”的研究成果，項(xiàng)目編號09E-24。）

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（責(zé)任編輯：李瑩菲）