基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的城郊農(nóng)村地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)研究

張蓉等

【摘要】 扶貧開(kāi)發(fā)是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)必解難題，區(qū)域聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)，是扶貧開(kāi)發(fā)的新出路。宜昌點(diǎn)軍區(qū)屬于農(nóng)業(yè)型市轄區(qū)，“名為城實(shí)為鄉(xiāng)”特征明顯，其貧困問(wèn)題成為影響宜昌實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的難點(diǎn)。在分析宜昌市點(diǎn)軍區(qū)貧困特征及其發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，提出了基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的宜昌點(diǎn)軍區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)思路和對(duì)策建議，旨在為城郊農(nóng)村地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)探索一條新路子。

【關(guān)鍵詞】 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 扶貧開(kāi)發(fā) 城郊農(nóng)村 宜昌市

扶貧開(kāi)發(fā)是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)必解難題，沒(méi)有貧困地區(qū)的脫貧奔小康，全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，“三農(nóng)”工作是重中之重，革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)在“三農(nóng)”工作中要把扶貧開(kāi)發(fā)作為重中之重。突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，是全面建設(shè)小康社會(huì)所做的重大戰(zhàn)略決策。區(qū)域聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)，是扶貧開(kāi)發(fā)的新出路。隨著宜昌城市化進(jìn)程的推進(jìn)，點(diǎn)軍區(qū)東部板塊正在加快建設(shè)濱江生態(tài)新區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善；西部的農(nóng)村地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后，貧困發(fā)生率較高，農(nóng)業(yè)型市轄區(qū)特征明顯，東西發(fā)展不平衡及其貧困問(wèn)題成為影響宜昌實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的難點(diǎn)，迫切需要專(zhuān)題研究解決。點(diǎn)軍區(qū)作為宜昌城市的功能拓展區(qū)和生態(tài)屏障區(qū)，其扶貧開(kāi)發(fā)需要突破傳統(tǒng)的理念，立足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展來(lái)謀求新突破。

一、點(diǎn)軍區(qū)貧困特點(diǎn)及其發(fā)展趨勢(shì)

1、點(diǎn)軍區(qū)貧困特點(diǎn)

（1）名為城實(shí)為鄉(xiāng)。點(diǎn)軍區(qū)國(guó)土面積533平方公里，目前建成區(qū)面積約2平方公里，農(nóng)村區(qū)域面積占比高達(dá)99%；2013年，點(diǎn)軍區(qū)常住人口10.47萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口8.64萬(wàn)人，人口城鎮(zhèn)化率僅為17.5%，遠(yuǎn)低于全國(guó)和全省平均水平（53.7%和54.5%）。點(diǎn)軍區(qū)雖為宜昌城區(qū)，但農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)村區(qū)域面積兩個(gè)占比之高，在全省市轄區(qū)中絕無(wú)僅有，名義是城區(qū)，實(shí)際上是鄉(xiāng)村。

（2）民窮區(qū)也窮。2013年點(diǎn)軍區(qū)城鎮(zhèn)居民可支配收入21295元，排在宜昌五個(gè)區(qū)最后（西陵區(qū)23755元、伍家崗區(qū)23049元、猇亭區(qū)21413元、夷陵區(qū)21621元），低于全國(guó)平均水平（26955元）；農(nóng)民人均純收入7367元，低于全國(guó)（8896元）和宜昌平均水平（9121元）。全區(qū)農(nóng)民人均純收入在2300元以下的農(nóng)村貧困人口仍有12692人，貧困發(fā)生率達(dá)13.3%，高于全國(guó)（8.5%）和全省平均水平（8.0%），與山西（12.4%）、寧夏（12.5%）、廣西（14.9%）水平相當(dāng)；全區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值實(shí)現(xiàn)43.02億元，人均41088元；地方公共財(cái)政收入10016萬(wàn)元，人均910元；人均公共財(cái)政收入遠(yuǎn)低于周邊的“國(guó)貧區(qū)”秭歸（1626元）和長(zhǎng)陽(yáng)（1419元）兩縣。此外，全區(qū)累計(jì)負(fù)債3億多元，其中區(qū)級(jí)財(cái)政負(fù)債2億多元，村級(jí)負(fù)債1.2億元，村平均負(fù)債237萬(wàn)元，區(qū)鄉(xiāng)村三級(jí)負(fù)債沉重。

（3）東西發(fā)展不平衡。點(diǎn)軍新區(qū)規(guī)劃布局為東部，西部外圍25個(gè)村仍為農(nóng)村發(fā)展格局，東西發(fā)展不平衡特征顯著。西部25個(gè)村的貧困人口多達(dá)7237人，占全區(qū)貧困人口的57.02%；貧困發(fā)生率19.10%，高于全區(qū)平均水平（13.3%）；貧困戶(hù)人均收入為2169元。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，點(diǎn)軍農(nóng)村總體呈現(xiàn)“山上窮、路邊富、遠(yuǎn)城窮、近城富”的特點(diǎn)，落步淌、席家淌、高巖村、上峰尖村、三岔口村等受財(cái)力不足造成對(duì)外交通不便，山上居住條件簡(jiǎn)陋，生活生產(chǎn)設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)民增收后勁乏力，成為扶貧開(kāi)發(fā)的制約因素。

2、點(diǎn)軍貧困發(fā)展趨勢(shì)

近年來(lái)，點(diǎn)軍區(qū)堅(jiān)持一手抓新區(qū)建設(shè)，一手抓扶貧攻堅(jiān)，以整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶貧、雨露計(jì)劃、老區(qū)建設(shè)為抓手，以插花貧困村扶貧攻堅(jiān)為突破口，以旅游扶貧開(kāi)發(fā)、搬遷扶貧開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、社會(huì)扶貧開(kāi)發(fā)為試點(diǎn)，貧困現(xiàn)象得到了明顯扭轉(zhuǎn)，也呈現(xiàn)出新的變化，具體表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

其一，由溫飽型貧困向發(fā)展型貧困轉(zhuǎn)變。通過(guò)多年開(kāi)展扶貧攻堅(jiān)，點(diǎn)軍區(qū)無(wú)論是貧困面還是貧困程度，都得到了有效改善和控制，居民的溫飽型貧困相對(duì)減少；橫向相比，點(diǎn)軍區(qū)人均財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢，發(fā)展型貧困更加突出。

其二，由絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變。盡快貧困發(fā)生率逐年減少，但基礎(chǔ)設(shè)施、安全飲水、危房改造等關(guān)鍵性問(wèn)題尚未得到全面解決，絕對(duì)貧困比重依然高于全國(guó)和全省平均水平，與西部一些省份相當(dāng)；同時(shí)由于投入體制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等根本性問(wèn)題尚在探索優(yōu)化中，居民增收幅度緩慢，相對(duì)貧困依然存在，橫向相比有擴(kuò)大的趨勢(shì)。

其三，城鄉(xiāng)分割貧困向社會(huì)轉(zhuǎn)型貧困轉(zhuǎn)變。點(diǎn)軍區(qū)長(zhǎng)期處于“農(nóng)業(yè)型市轄區(qū)”的尷尬地位，點(diǎn)軍區(qū)現(xiàn)有的貧困屬于城鄉(xiāng)分割貧困；宜昌省域副中心城市建設(shè)加快了點(diǎn)軍區(qū)新型城鎮(zhèn)化步伐，未來(lái)點(diǎn)軍區(qū)將成為真正的城區(qū)，從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)型將會(huì)出現(xiàn)新的貧困現(xiàn)象。特別是隨著實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)時(shí)間的臨近，如果城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧開(kāi)發(fā)不到位，點(diǎn)軍城鄉(xiāng)差距和相對(duì)貧困差距有被進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。

二、點(diǎn)軍區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧開(kāi)發(fā)思路

1、基本原則

立足點(diǎn)軍區(qū)“名為城實(shí)為鄉(xiāng)、民窮區(qū)也窮”現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，以宜昌省域副中心城市建設(shè)為契機(jī)，以提高居民收入水平和生活質(zhì)量為主要目的，以培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和增強(qiáng)發(fā)展能力為中心任務(wù)，以“宜昌市點(diǎn)軍城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”為重要平臺(tái)，按照“精準(zhǔn)扶貧、區(qū)域發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、一步到位”總體部署，以“規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)、基礎(chǔ)設(shè)施先行、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)支撐、精準(zhǔn)扶貧到位、生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”為工作重點(diǎn)，創(chuàng)新城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧開(kāi)發(fā)新機(jī)制，力爭(zhēng)2020年以前實(shí)現(xiàn)點(diǎn)軍區(qū)整體脫貧、基本消除絕對(duì)貧困、全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

一是以人為本、綠色繁榮。把促進(jìn)居民就業(yè)增收、安穩(wěn)致富放在首位，物質(zhì)扶貧和精神扶貧并重，增強(qiáng)居民自身發(fā)展能力，做到工作到村、扶貧到戶(hù)、脫貧到人；堅(jiān)守生態(tài)安全，不能因扶貧開(kāi)發(fā)破壞生態(tài)屏障，要走特色開(kāi)發(fā)、綠色繁榮、可持續(xù)發(fā)展之路。

二是加大投入、改善條件。投入不足是制約點(diǎn)軍區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)的重要因素，為此一方面要多方面爭(zhēng)取資金，另一方面要從投入體制上破解長(zhǎng)期困擾點(diǎn)軍財(cái)力不足的難題，加大對(duì)水電路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的投入，改善支撐城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)條件。

三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)支撐。發(fā)揮新區(qū)近郊后發(fā)優(yōu)勢(shì)，與點(diǎn)軍新區(qū)建設(shè)相呼應(yīng)，實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)治理五個(gè)“一體化”；以服務(wù)城市發(fā)展與居民生活為重點(diǎn)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧開(kāi)發(fā)提供產(chǎn)業(yè)支撐。

四是改革創(chuàng)新、政策先試。堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)敢為人先、大膽探索、先行先試的精神，加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革創(chuàng)新力度，破除制約發(fā)展的體制機(jī)制障礙；在財(cái)政體制改革、戶(hù)籍制度改革、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等領(lǐng)域謀求新突破，為結(jié)對(duì)幫扶市場(chǎng)化、生態(tài)扶貧搬遷提供政策保障。

五是分類(lèi)指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧。因地制宜，分類(lèi)指導(dǎo)，實(shí)行精準(zhǔn)扶貧，采取一對(duì)一或多對(duì)一跟蹤幫扶，消滅絕對(duì)貧困。對(duì)扶貧對(duì)象全面實(shí)施扶貧政策，對(duì)因?yàn)?zāi)因病等陷入暫時(shí)性貧困人口提供救濟(jì)救助，對(duì)沒(méi)有勞動(dòng)力或勞動(dòng)能力喪失的貧困人口提供最低生活保障，對(duì)不具備開(kāi)發(fā)條件的農(nóng)村貧困人口實(shí)行易地搬遷扶貧。

六是政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體。既要強(qiáng)化政府的主導(dǎo)作用，做好扶貧開(kāi)發(fā)的決策部署、政策支持和規(guī)劃引領(lǐng)；又要發(fā)揮市場(chǎng)主體的龍頭帶動(dòng)作用，為市場(chǎng)主體創(chuàng)造良好環(huán)境，吸引資源要素向點(diǎn)軍農(nóng)村地區(qū)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集聚。

2、開(kāi)發(fā)思路

一是在目標(biāo)上實(shí)現(xiàn)“民富區(qū)強(qiáng)”。點(diǎn)軍“民窮區(qū)也窮”相互影響、相互制約，破解“民窮”首先要破解“區(qū)窮”的體制機(jī)制。為此點(diǎn)軍區(qū)要轉(zhuǎn)變過(guò)去單一的扶貧開(kāi)發(fā)思路，把促進(jìn)貧困群眾脫貧致富與貧困地區(qū)跨越發(fā)展相結(jié)合，把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)相結(jié)合，把新區(qū)大開(kāi)發(fā)與新農(nóng)村大發(fā)展相結(jié)合。既要提高扶貧對(duì)象實(shí)現(xiàn)脫貧致富奔小康的能力，實(shí)現(xiàn)“民富”目標(biāo)；又要促進(jìn)點(diǎn)軍區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、社會(huì)治理等方面的跨越發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“區(qū)強(qiáng)”目標(biāo)。

二是在方式上實(shí)施“綜合扶貧”。既要堅(jiān)持專(zhuān)項(xiàng)扶貧與行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧相結(jié)合，形成政府主導(dǎo)、部門(mén)主抓、行業(yè)主幫、社會(huì)主動(dòng)、群眾主體的扶貧開(kāi)發(fā)新格局；又要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置的決定性作用，推廣旅游扶貧和產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)點(diǎn)軍城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目向社會(huì)資本開(kāi)放，新區(qū)建設(shè)要讓居民分享大城建設(shè)紅利，村民可用“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”入股，積極探索農(nóng)村人口“市民化”、“股民化”，依靠市場(chǎng)力量實(shí)現(xiàn)“民富區(qū)強(qiáng)”。

三是在抓手上實(shí)行“項(xiàng)目帶動(dòng)”。項(xiàng)目是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧開(kāi)發(fā)的重要抓手，抓住了重大項(xiàng)目，就抓住了發(fā)展的“牛鼻子”。要圍繞扶貧開(kāi)發(fā)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，集中連片策劃一批投資規(guī)模大、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、扶貧帶動(dòng)能力強(qiáng)的項(xiàng)目，構(gòu)建現(xiàn)代都市服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)目集群投資平臺(tái)，使之成為招商引資的重要載體。

四是在保障上實(shí)行“政策捆綁”。既要把各項(xiàng)扶貧開(kāi)發(fā)和惠農(nóng)政策資金捆綁使用、統(tǒng)籌安排，集中用于培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、提高扶貧對(duì)象發(fā)展能力和改善其基本生產(chǎn)生活條件，把扶貧開(kāi)發(fā)作為脫貧致富的主要途徑；又要把扶貧開(kāi)發(fā)政策與居民最低生活保障制度相銜接，把社會(huì)保障作為解決和穩(wěn)定溫飽的基本手段，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，為全區(qū)貧困人口提供基本生存保障。

綜合而言，點(diǎn)軍區(qū)作為宜昌省域副中心城市建設(shè)的重要載體和突破口，從基礎(chǔ)層、核心層和保障層方面進(jìn)行有層次地推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)與綜合發(fā)展（開(kāi)發(fā)模式如圖1所示）。

三、點(diǎn)軍區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧開(kāi)發(fā)的對(duì)策

1、規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)，推進(jìn)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各級(jí)各部門(mén)的全面配合與全力參與。建議成立宜昌市點(diǎn)軍城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，按照“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展”的原則，統(tǒng)籌謀劃新型城鎮(zhèn)化和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，做到規(guī)劃一步到位，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一步到位，重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局一步到位。根據(jù)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展前景和生態(tài)環(huán)境等因素，突破行政村界限，實(shí)行連片集中布局，試驗(yàn)區(qū)初步劃分為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能區(qū)、生態(tài)文化旅游功能區(qū)、鄉(xiāng)村休閑功能區(qū)、生態(tài)屏障功能區(qū)。

一是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能區(qū)。范圍包括黃家?guī)X村、穿心店村、茅家店村、安梓溪村、泉水村、長(zhǎng)嶺村等，現(xiàn)有的柑橘、茶葉等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相對(duì)集中，有一定的種植規(guī)模，而且產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為充分。不足之處還沒(méi)有形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，只有小型的柑橘打蠟廠和茶葉加工廠，也沒(méi)有形成農(nóng)業(yè)品牌，農(nóng)產(chǎn)品附加值不高。該功能區(qū)可依托優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，提高村民整體素質(zhì)，實(shí)施龍頭企業(yè)+專(zhuān)業(yè)合作社+農(nóng)戶(hù)的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的深加工，打造農(nóng)業(yè)企業(yè)品牌，是未來(lái)發(fā)展出路。

二是生態(tài)文化旅游功能區(qū)。范圍包括車(chē)溪村、土城、李家壩、三澗溪、花栗樹(shù)、雙堰口以及文佛山林場(chǎng)、楠木溪村以及七里村的部分，目前基本形成車(chē)溪民俗旅游區(qū)、青龍峽漂游風(fēng)景區(qū)、文佛山（石門(mén)洞—執(zhí)芴山）宗教旅游區(qū)，生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)扶貧效果良好。不足之處是除車(chē)溪旅游品牌外其余的品牌效應(yīng)不高，青龍峽旅游產(chǎn)品單一，文佛山（石門(mén)洞—執(zhí)芴山）還處在初級(jí)開(kāi)發(fā)階段，文化旅游服務(wù)配套不全。該功能區(qū)重點(diǎn)發(fā)展生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先整合開(kāi)發(fā)車(chē)溪—青龍峽景區(qū)，按全國(guó)景觀特色旅游名鎮(zhèn)的要求改造完善土城鄉(xiāng)旅游功能和景觀環(huán)境，加強(qiáng)星級(jí)農(nóng)家樂(lè)等旅游服務(wù)功能配套，變門(mén)票經(jīng)濟(jì)為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)；在曹家畈規(guī)劃建設(shè)奧山文化旅游城，建設(shè)休閑旅游綜合體；引進(jìn)有實(shí)力的企業(yè)整合投資文佛山（石門(mén)洞—執(zhí)芴山）宗教旅游區(qū)。

三是鄉(xiāng)村休閑功能區(qū)。范圍包括望州坪、落步淌、席家淌、高巖以及朱家坪、上峰尖、天王寺、新村、柳林村和七里村的部分，擁有自然村落意境、山水風(fēng)光資源、景觀花卉苗木等鄉(xiāng)村休閑資源豐富，白云山—高巖一帶海拔較高，夏天氣候涼爽；朱家坪—上峰尖的松門(mén)溪、柳林河等水系發(fā)達(dá)，新村村、天王寺村緊鄰點(diǎn)軍新區(qū)奧林匹克中心，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展有潛力，白云山、落步淌、高巖、平善壩等效果初步顯現(xiàn)。不足之處是這里鄉(xiāng)村休閑產(chǎn)業(yè)剛剛起步，缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃布局。該功能區(qū)重點(diǎn)發(fā)展鄉(xiāng)村休閑產(chǎn)業(yè)，未來(lái)發(fā)展成為宜昌城郊休閑公園，近期盡快編制鄉(xiāng)村休閑公園發(fā)展規(guī)劃，把新農(nóng)村村莊建設(shè)與星級(jí)農(nóng)家樂(lè)、鄉(xiāng)村客棧和休閑度假基地建設(shè)、特色農(nóng)業(yè)基地與農(nóng)業(yè)休閑園區(qū)建設(shè)相結(jié)合，可借鑒重慶武隆仙女度假小鎮(zhèn)建設(shè)和荊門(mén)彭墩村遷村騰地經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合白云山休閑度假區(qū)項(xiàng)目，在西部望州坪村集中規(guī)劃興建白云山度假小鎮(zhèn)；整治松門(mén)溪、柳林河水系景觀，規(guī)模種植花卉苗木，規(guī)劃布局鄉(xiāng)村休閑項(xiàng)目；天王寺和新村發(fā)揮近城優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)發(fā)展都市服務(wù)業(yè)和休閑養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

四是生態(tài)屏障功能區(qū)。由東部長(zhǎng)江西陵峽、北部楊家溪—野馬溪、西部白云山—銅寶山、南部轎頂山—文佛山—執(zhí)芴山—荊門(mén)山圍合而成，這些水系和山體構(gòu)成了點(diǎn)軍區(qū)重要的生態(tài)屏障，同時(shí)區(qū)內(nèi)的王家壩、楠木溪水庫(kù)是重要的水源保護(hù)區(qū)。西南部外圍的山區(qū)及其他部分高山地區(qū)，地理偏遠(yuǎn)，山大人稀，地貧瘠，可利用土地少，道路、飲水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施條件落后，居民居住分散，生產(chǎn)生活環(huán)境惡劣。重點(diǎn)對(duì)納入生態(tài)屏障功能區(qū)的居民實(shí)行生態(tài)搬遷移民、退耕還林、長(zhǎng)江防護(hù)林建設(shè)，對(duì)生態(tài)屏障功能區(qū)搬遷居民實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償；在保護(hù)生態(tài)山林和水源地的前期下，適度發(fā)展生態(tài)旅游。

2、基礎(chǔ)設(shè)施先行，夯實(shí)扶貧開(kāi)發(fā)基石

一是加快點(diǎn)軍新區(qū)建設(shè)，打造經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。構(gòu)建“一主四輔多點(diǎn)”新型城鎮(zhèn)化體系，即以點(diǎn)軍新區(qū)（五龍片區(qū)）為重點(diǎn)，以艾家、聯(lián)棚、橋邊、土城集鎮(zhèn)為支撐，重點(diǎn)建好土城全國(guó)景觀特色旅游名鎮(zhèn)和白云山風(fēng)情度假小鎮(zhèn)，集中規(guī)劃若干個(gè)特色村莊，推進(jìn)產(chǎn)城融合，使之成為承接農(nóng)民轉(zhuǎn)移、促進(jìn)居民就業(yè)、實(shí)現(xiàn)脫貧致富的重要基地，打造成為全區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。二是加強(qiáng)大交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推進(jìn)一體化發(fā)展。對(duì)接宜昌至喜長(zhǎng)江大橋的點(diǎn)軍大道延伸至土城集鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)與G241國(guó)道改線的銜接；按照生態(tài)旅游公路的標(biāo)準(zhǔn)改建土三公路對(duì)接聯(lián)棚，新建三峽人家至平善壩、牛扎坪對(duì)接江南大道，形成西承三峽大壩、東達(dá)清江畫(huà)廊的江南旅游大通道。加強(qiáng)農(nóng)村道路建設(shè)，提等升級(jí)通行政村道路，加快斷頭公路、危橋改造、渡改橋、便民路和交通綜合服務(wù)站點(diǎn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)油路到鄉(xiāng)、公路到村、便民路入戶(hù)、機(jī)耕道到田。三是改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，增強(qiáng)發(fā)展后勁。以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的觀念統(tǒng)籌全域發(fā)展，用經(jīng)營(yíng)管理城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的辦法來(lái)改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。重點(diǎn)加快農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，重點(diǎn)保護(hù)王家壩水庫(kù)、楠木溪水庫(kù)等飲用水源，逐步推進(jìn)農(nóng)村集中式供水，分類(lèi)解決農(nóng)村飲水安全問(wèn)題。堅(jiān)持扶貧搬遷與新村建設(shè)相結(jié)合，全面完成農(nóng)村困難家庭危房改造，完成庭院綠化、垃圾收集站點(diǎn)、公共排污設(shè)施、沼氣池及污水處理等人居配套建設(shè)。推進(jìn)農(nóng)村信息化建設(shè)，提升農(nóng)村電網(wǎng)覆蓋率，因地制宜實(shí)施農(nóng)村沼氣、太陽(yáng)能等農(nóng)村能源工程，切實(shí)改善農(nóng)村衛(wèi)生條件和人居環(huán)境。在土城規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村集貿(mào)市場(chǎng)和冷鏈物流設(shè)施，為發(fā)展農(nóng)業(yè)物流奠定基礎(chǔ)。

3、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)支撐，增強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)力

從點(diǎn)軍實(shí)際情況而言，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)化是兩大發(fā)展方向，要與點(diǎn)軍區(qū)新型城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)“三化”同步。一是構(gòu)建現(xiàn)代都市服務(wù)業(yè)。遵循產(chǎn)城融合的原則，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代都市服務(wù)業(yè)，使之成為承載居民就業(yè)致富的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。在新區(qū)規(guī)劃布局中，集中安排文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、休閑服務(wù)項(xiàng)目、商貿(mào)物流項(xiàng)目等。二是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，著力培育傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展花卉苗木產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)格限制養(yǎng)殖業(yè)，構(gòu)建柑橘、茶葉、無(wú)公害蔬菜、花卉苗木等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。引進(jìn)或扶持龍頭企業(yè)，發(fā)揮市場(chǎng)主體龍頭帶動(dòng)作用，引導(dǎo)公司與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、互助資金組織聯(lián)營(yíng)發(fā)展、連片開(kāi)發(fā)、品牌共享，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，品牌化開(kāi)發(fā)，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值。三是構(gòu)建生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)體系。把旅游發(fā)展與扶貧開(kāi)發(fā)、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)緊密結(jié)合，大力推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀光旅游和民族特色旅游扶貧，帶動(dòng)和幫助貧困農(nóng)戶(hù)發(fā)展生產(chǎn)。按照全域景區(qū)化的理念，把西部農(nóng)村整體規(guī)劃為城市近郊山地公園，在未來(lái)使之成為類(lèi)似北京香山的宜昌城市休閑公園，建好美好生態(tài)家園。車(chē)溪村、花栗樹(shù)村、高巖村要發(fā)揮緊鄰知名旅游景區(qū)的優(yōu)勢(shì)，結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和本地自然環(huán)境，從旅游六要素發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)；席家淌、落步淌要結(jié)合自然生態(tài)和氣候優(yōu)勢(shì)，發(fā)展高山休閑度假產(chǎn)業(yè)。

4、精準(zhǔn)扶貧到位，提升脫貧致富能力

精準(zhǔn)扶貧是基礎(chǔ)，提升人口素質(zhì)是扶貧開(kāi)發(fā)的治本之策。要強(qiáng)化人自身的因素在扶貧開(kāi)發(fā)的主體作用，既要增強(qiáng)農(nóng)村人口綜合素質(zhì)，提高自我發(fā)展能力；又要加強(qiáng)基層組織建設(shè)，提高基層干部能力。一是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧。就扶貧對(duì)象而言，針對(duì)老弱病殘對(duì)象，采取社會(huì)保障和對(duì)口幫扶等政策扶持，重點(diǎn)是解決溫飽問(wèn)題；對(duì)負(fù)擔(dān)性貧困對(duì)象，針對(duì)他們子女上學(xué)負(fù)擔(dān)或老人贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)或生病醫(yī)療負(fù)擔(dān)或突發(fā)性災(zāi)害導(dǎo)致的負(fù)擔(dān)，采取慈善救濟(jì)、企業(yè)幫扶等措施，還要提高社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療、醫(yī)療救助保障水平；對(duì)資源性貧困對(duì)象，針對(duì)他們所處的資源匱乏、生產(chǎn)生活條件差問(wèn)題，實(shí)施生態(tài)搬遷移民；對(duì)能力性貧困對(duì)象，針對(duì)他們?nèi)奔寄?、缺技術(shù)、缺信息，實(shí)施雨露計(jì)劃，把貧困戶(hù)能力建設(shè)置于扶貧項(xiàng)目建設(shè)之中，實(shí)施職業(yè)教育免費(fèi)。二是提升脫貧致富能力。提升基層干部和農(nóng)村居民的脫貧致富能力，既要建立一支政治堅(jiān)定、作風(fēng)過(guò)硬、理念新、素質(zhì)高、懂管理、會(huì)經(jīng)營(yíng)的基層干部隊(duì)伍，逐步提高基層干部待遇；又要大力培育有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民。轉(zhuǎn)變“雨露計(jì)劃”培訓(xùn)方式，著力培養(yǎng)特色產(chǎn)業(yè)示范帶頭人、科技種植能手、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人和三大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)工人；繼續(xù)實(shí)施“農(nóng)村貧困家庭零轉(zhuǎn)移就業(yè)工程”，鼓勵(lì)大學(xué)生、外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

5、生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

點(diǎn)軍區(qū)尤其是西部農(nóng)村地區(qū)肩負(fù)著宜昌城市重要的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，要切實(shí)做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，建好江南生態(tài)屏障區(qū)。一是堅(jiān)持保護(hù)性開(kāi)發(fā)。要按照國(guó)家主體功能區(qū)劃分的要求，堅(jiān)持因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)，在推進(jìn)“三化”互動(dòng)過(guò)程中充分考慮環(huán)境承載能力，宜農(nóng)則農(nóng)、宜城則城、宜旅則旅，推進(jìn)村莊綠化、美化、亮化，建設(shè)環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)軍區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。二是堅(jiān)持節(jié)約型開(kāi)發(fā)。牢固樹(shù)立低碳、綠色、可持續(xù)發(fā)展理念，推進(jìn)節(jié)約集約用地，加強(qiáng)耕地保護(hù)，加強(qiáng)小河流域生態(tài)治理以及王家壩、楠木溪等水資源保護(hù)，合理開(kāi)發(fā)利用生態(tài)資源，提高生態(tài)資源綜合利用水平。積極發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，逐步實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化。三是堅(jiān)持補(bǔ)償性開(kāi)發(fā)。對(duì)繼續(xù)實(shí)施的退耕還林、水土保持、天然林保護(hù)和石漠化治理等重點(diǎn)生態(tài)修復(fù)工程，遵循農(nóng)民意愿，對(duì)自然環(huán)境惡劣、生態(tài)敏感地段的農(nóng)戶(hù)進(jìn)行搬遷集中安置，對(duì)缺乏勞動(dòng)能力的絕對(duì)貧困老人實(shí)行分片集中供養(yǎng)；對(duì)生態(tài)移民搬遷安置農(nóng)戶(hù)，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大生態(tài)補(bǔ)償投入，維護(hù)居民切身利益。

（注：闞如良為本文通訊作者，本文屬宜昌市人民政府扶貧辦公室委托調(diào)研課題，課題組成員還有：李媛媛、張茹森、陳沁、戚亮、王伯港、劉瑞瑞。）

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（責(zé)任編輯：諶盼）