淺析高起點(diǎn)編制功能區(qū)土地規(guī)劃的特點(diǎn)

謝貽新　賴(lài)雪梅　羅偉玲

【摘要】 功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃是經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)以探索“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與土地管理制度創(chuàng)新”的試點(diǎn)類(lèi)項(xiàng)目，需要統(tǒng)籌三規(guī)合一、創(chuàng)新土地政策、先行先試摸索經(jīng)驗(yàn)，規(guī)劃的編制。作為體制創(chuàng)新的先行區(qū)，中新知識(shí)城開(kāi)展功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃編制，該規(guī)劃取得了較好成效，本論文就從幾個(gè)方面論述該項(xiàng)目的特點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】 中新知識(shí)城 功能區(qū)土地規(guī)劃 創(chuàng)新管理 統(tǒng)籌發(fā)展

為全面實(shí)施節(jié)約用地、集約發(fā)展、精明增長(zhǎng)的新型城市化發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，廣州市組織編制《廣州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度創(chuàng)新試點(diǎn)方案》，并于2012年8月經(jīng)國(guó)土資源部批復(fù)實(shí)施（《國(guó)土資源部關(guān)于廣州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度創(chuàng)新試點(diǎn)方案的復(fù)函（國(guó)土資函〔2012〕635號(hào)）》），方案提出創(chuàng)新土地利用規(guī)劃編制和審批機(jī)制。

蘿崗區(qū)中新知識(shí)城功能片區(qū)定位于以創(chuàng)新功能為主導(dǎo)的中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)合作典范、國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地、珠三角產(chǎn)業(yè)升級(jí)的新引擎、體制創(chuàng)新先行區(qū)、廣州都會(huì)區(qū)的先進(jìn)生產(chǎn)服務(wù)中心。作為體制創(chuàng)新的先行區(qū)，中新知識(shí)城開(kāi)展功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃編制，該規(guī)劃成果在突破現(xiàn)有政策框架、創(chuàng)新土地管理制度、協(xié)調(diào)優(yōu)化新城開(kāi)發(fā)建設(shè)方面取得了較好成效，該規(guī)劃成果編制基于高起點(diǎn)，在促進(jìn)中新知識(shí)城實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的同時(shí)，規(guī)劃成果在編制思想、方法與內(nèi)容方面也實(shí)現(xiàn)了新跨越。項(xiàng)目特點(diǎn)主要有以下幾點(diǎn)。

一、依托試點(diǎn)政策，先行先試摸索經(jīng)驗(yàn)

功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃是經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)以探索“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與土地管理制度創(chuàng)新”的試點(diǎn)類(lèi)項(xiàng)目，需要統(tǒng)籌三規(guī)合一、創(chuàng)新土地政策、先行先試摸索經(jīng)驗(yàn)，規(guī)劃的編制，為全面推進(jìn)新型城市化發(fā)展和“三規(guī)合一”工作提供了土地利用總體規(guī)劃調(diào)整方面及時(shí)、重大的支持。加強(qiáng)與廣州市“三規(guī)合一”及城市生態(tài)用地差別化管理、城市更新改造、劃定建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界與管理區(qū)域、建設(shè)美麗村莊等城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度創(chuàng)新試點(diǎn)相關(guān)工作的銜接，加快推進(jìn)土地管理的規(guī)范化、信息化和精細(xì)化。

蘿崗區(qū)是廣東省建設(shè)國(guó)家中心城市重點(diǎn)區(qū)域，也是國(guó)家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型試驗(yàn)區(qū)，而中新知識(shí)城功能片區(qū)作為中國(guó)與新加坡合作建設(shè)區(qū)、起點(diǎn)高、潛力大、思路新、需要?jiǎng)?chuàng)新土地規(guī)劃編制方式。蘿崗區(qū)以土地規(guī)劃統(tǒng)籌全區(qū)用地，由土地規(guī)劃直接銜接城市規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、村莊布點(diǎn)規(guī)劃、水利等各類(lèi)規(guī)劃，統(tǒng)籌用地規(guī)模、優(yōu)化空間布局，提高集約利用程度，構(gòu)建良好生態(tài)環(huán)境和景觀。功能片區(qū)設(shè)置后，市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)土地利用總體規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)槭小⒐δ芷瑓^(qū)兩級(jí)土地利用總體規(guī)劃，并賦予了廣州市對(duì)功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)限，功能片區(qū)在規(guī)劃和協(xié)調(diào)區(qū)域土地利用方面將站在更高的著眼點(diǎn)，綜合協(xié)調(diào)土地利用及城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，為資源的有效利用和區(qū)域的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

該規(guī)劃根據(jù)試點(diǎn)政策，創(chuàng)新了建設(shè)用地管理方式，結(jié)合城市生態(tài)用地差別化管理規(guī)定，優(yōu)化處理了大量城區(qū)內(nèi)部低效閑置用地、河涌道路兩側(cè)用地、已批未建地，做到不放過(guò)一平米可挖掘潛力，最大限度騰挪建設(shè)用地規(guī)模。在項(xiàng)目用地方面，采用用地預(yù)審及產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)核實(shí)部分項(xiàng)目用地，為本區(qū)域爭(zhēng)取最大發(fā)展空間。

針對(duì)中新知識(shí)城建設(shè)起點(diǎn)高、用地布局頻繁修改、政策多次變動(dòng)的問(wèn)題，我們創(chuàng)新工作方式，結(jié)合GIS開(kāi)發(fā)系統(tǒng)工具，較好地解決了頻繁調(diào)整布局且要求調(diào)整后一至兩天內(nèi)提交上報(bào)成果的難題，并通過(guò)加強(qiáng)與主管部門(mén)的協(xié)調(diào)溝通，加強(qiáng)政策把握力度，提高了成果質(zhì)量。

該成果是廣州市第一個(gè)通過(guò)專(zhuān)家論證、第一批通過(guò)廣州市土地管理委員會(huì)的審查、第一個(gè)上報(bào)省廳會(huì)審、第一批通過(guò)審批的成果，各階段工作均得到了主管部門(mén)和評(píng)審專(zhuān)家的一致肯定，為廣州市其他功能片區(qū)規(guī)劃編制以及規(guī)劃評(píng)估修訂工作積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

二、解決用地難題，創(chuàng)新用地管理方式

通過(guò)該規(guī)劃的編制，一次性解決部分項(xiàng)目用地不符合土地利用總體規(guī)劃的困境，優(yōu)化建設(shè)用地布局，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和生態(tài)用地的空間布局。該規(guī)劃通過(guò)與“三規(guī)合一”等規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，根據(jù)各類(lèi)重點(diǎn)項(xiàng)目用地性質(zhì)、用地規(guī)模、選址位置等條件，按照“有保有壓”的原則，在各項(xiàng)調(diào)控指標(biāo)控制范圍內(nèi)安排各類(lèi)用地，形成合理有序高效的用地布局。

中新知識(shí)城作為廣州市東擴(kuò)和構(gòu)建大廣州新型城市化新城區(qū)的重要載體，區(qū)域建設(shè)需加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，改善區(qū)域生態(tài)景觀，優(yōu)化國(guó)土空間格局，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀徑，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)。根據(jù)功能片區(qū)土地利用特點(diǎn)和資源環(huán)境承載容量，分析土地利用潛力。采取空間數(shù)據(jù)與屬性數(shù)據(jù)分析相結(jié)合、定性與定量分析相結(jié)合等方法，調(diào)查分析建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)潛力、強(qiáng)度潛力、管理潛力和擴(kuò)展?jié)摿?，在擴(kuò)展挖潛和低效用地處理分析的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加強(qiáng)與城市生態(tài)文明建設(shè)、土地整理復(fù)墾、“三舊”改造、城鄉(xiāng)增減掛鉤、新農(nóng)村建設(shè)與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃的銜接，創(chuàng)新建設(shè)用地潛力挖掘方式，多途徑解決建設(shè)用地供給不足的問(wèn)題。并在土地利用潛力與土地供需分析的基礎(chǔ)上，通過(guò)明確功能片區(qū)各區(qū)域發(fā)展目標(biāo)，分析土地利用的區(qū)域差異性，確定各區(qū)域土地利用方向。通過(guò)對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)、人均用地、用地強(qiáng)度和效益等土地利用情況，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)、資源環(huán)境容量、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模等的情況的分析，明確各區(qū)域主導(dǎo)用途，提出各區(qū)域土地利用方向。

該規(guī)劃在重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目安排上，充分銜接各類(lèi)規(guī)劃，滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化發(fā)展需求，優(yōu)先保障交通、能源、市政公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施用地，重點(diǎn)落實(shí)了國(guó)家、省、市重點(diǎn)項(xiàng)目、“2+3+9”重大發(fā)展戰(zhàn)略平臺(tái)、“三個(gè)重大突破”項(xiàng)目、重點(diǎn)民生項(xiàng)目、近3年土地儲(chǔ)備計(jì)劃項(xiàng)目、保障性住房項(xiàng)目、有關(guān)項(xiàng)目的留用地、安置地等用地，有力保障了中新知識(shí)城的建設(shè)。規(guī)劃通過(guò)征求各相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等方式協(xié)調(diào)確定項(xiàng)目用地布局安排，合理安排建設(shè)用地規(guī)模和布局。

另外，該規(guī)劃落實(shí)了《廣州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度創(chuàng)新試點(diǎn)方案》提出的創(chuàng)新土地利用規(guī)劃編制和審批機(jī)制，統(tǒng)籌區(qū)域土地開(kāi)發(fā)利用與管理，突破行政區(qū)劃限制，通過(guò)區(qū)域統(tǒng)籌、“三規(guī)合一”、功能引導(dǎo)等新型土地利用管理方式，簡(jiǎn)化了用地審批程序，優(yōu)化了用地管理方式。

三、統(tǒng)籌各類(lèi)規(guī)劃，理順用地秩序

廣州市“三規(guī)合一”工作目標(biāo)是以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的銜接，通過(guò)建立“一張圖、一個(gè)信息平臺(tái)、一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制、一個(gè)審批流程、一個(gè)監(jiān)督體系、一個(gè)反饋機(jī)制”，構(gòu)建具有廣州特色的“三規(guī)合一”綜合性協(xié)調(diào)管理決策機(jī)制，以增加規(guī)劃的可實(shí)施性。

該規(guī)劃通過(guò)優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與布局，劃定土地用途分區(qū)，落實(shí)建設(shè)用地管制，落實(shí)耕地保有量、基本農(nóng)田、城鄉(xiāng)建設(shè)用地等調(diào)控指標(biāo)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用。通過(guò)加大城鄉(xiāng)一體化基礎(chǔ)設(shè)施投入，漸次推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，并利用山體、河流、道路充當(dāng)組團(tuán)之間的間隔帶，總體上形成“一核七區(qū)”的土地利用空間格局，并明確各組團(tuán)分工，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和居住的集聚，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)知識(shí)化的發(fā)展方向，形成以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等知識(shí)密集型為主體的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，打造若干規(guī)模和水平居世界前列的先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)基地。

在本功能區(qū)土地規(guī)劃編制過(guò)程中，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)了各類(lèi)規(guī)劃，特別重點(diǎn)協(xié)調(diào)銜接“三規(guī)合一”規(guī)劃、村莊布點(diǎn)規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、交通規(guī)劃和礦產(chǎn)規(guī)劃等各類(lèi)規(guī)劃，通過(guò)與“三規(guī)合一”規(guī)劃、村莊布點(diǎn)規(guī)劃等規(guī)劃同步編制，建立統(tǒng)一的規(guī)劃基礎(chǔ)、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍、相協(xié)調(diào)的用地規(guī)劃屬性、相對(duì)應(yīng)的土地管制分區(qū)，在規(guī)劃目標(biāo)、建設(shè)用地規(guī)模、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和用地規(guī)劃布局等方面進(jìn)行協(xié)調(diào)銜接，確保多規(guī)協(xié)調(diào)，理順各部門(mén)各行業(yè)用地秩序，為加快知識(shí)城開(kāi)發(fā)建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

四、強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)均等化發(fā)展

該規(guī)劃強(qiáng)化了土地生態(tài)文明建設(shè)，按照改善生態(tài)環(huán)境和保護(hù)嶺南文化傳統(tǒng)的要求，維護(hù)山體、水體等具有重要生態(tài)功能的國(guó)土生態(tài)屏障用地，加強(qiáng)村莊整治改造，保障生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的連續(xù)性和完整性，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)建環(huán)境友好型土地利用模式。在突出了嶺南特色以及彰顯生態(tài)、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，優(yōu)先設(shè)定國(guó)土生態(tài)屏障網(wǎng)絡(luò)用地，加強(qiáng)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施和綠色廊道建設(shè)的基礎(chǔ)上，實(shí)施生態(tài)用地差別化管理，達(dá)到“山水滲透、園路相連”的生態(tài)用地格局，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，以改善城市生活質(zhì)量、維護(hù)城市中各種自然和人工生態(tài)單元，構(gòu)建以斑塊與廊道相響應(yīng)的城市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，高起點(diǎn)高規(guī)格建設(shè)生態(tài)型知識(shí)新城，以體現(xiàn)“創(chuàng)新服務(wù)+宜居生活”的功能定位，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

該規(guī)劃結(jié)合村莊布點(diǎn)規(guī)劃，通過(guò)落實(shí)各村莊發(fā)展用地，統(tǒng)籌建設(shè)公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施用地，加大對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)劃控制指引，逐次推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展，并強(qiáng)化基本農(nóng)田保護(hù)資金扶持，通過(guò)土地整治扶持綜合性農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，提高農(nóng)村建設(shè)面貌與農(nóng)民生活水平，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌均等化發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：張瑤瑤）