公眾有序參與對(duì)基層政府治理現(xiàn)代化的促進(jìn)

崔浩 桑建泉

摘 要：促進(jìn)基層政府治理能力和治理水平的現(xiàn)代化既是依法治國(guó)的重要內(nèi)容和目標(biāo)之一，也是基層政府治理努力的方向?；鶎诱卫砘顒?dòng)離不開(kāi)公眾的有序參與和支持，公眾參與治理是提升基層政府治理能力和水平、實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性力量。公眾有序參與治理有利于提升基層政府治理的公信力、領(lǐng)導(dǎo)力、組織力和執(zhí)行力。提高公眾參與治理的成效需要不斷完善有利于公眾參與的條件與環(huán)境。

關(guān)鍵詞：公眾;有序參與;基層政府;治理現(xiàn)代化

中圖分類(lèi)號(hào)：D621 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2015）25-0050-04

社會(huì)公眾是基層公共治理的行動(dòng)主體和實(shí)踐主體，“‘公眾是一個(gè)國(guó)家、社會(huì)或地區(qū)中基于共同利益或共同興趣或關(guān)注某些共同問(wèn)題的社會(huì)大眾或群體。”[1]參與基層公共治理的公眾包括社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人，其參與范圍是基層治理活動(dòng)中與公眾生活密切相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)等方面具體政策的制定、實(shí)施和各項(xiàng)具體的治理事務(wù)。

一、公眾有序參與是基層治理活動(dòng)的重要組成部分

公眾有序參與是社會(huì)公眾依循相關(guān)法律法規(guī)、政策、制度規(guī)則，理性并有秩序地參與各種公共治理活動(dòng)的行為?；鶎又卫硎腔鶎诱诨鶎舆@一特定“場(chǎng)域”中制定治理措施、實(shí)施治理政策，并在政策實(shí)施與反饋中對(duì)其進(jìn)行不斷改進(jìn)和完善的活動(dòng)，是使基層“公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程和管理活動(dòng)?！盵2]基層是基層政府治理權(quán)能運(yùn)行和發(fā)揮作用的空間場(chǎng)所，基層治理活動(dòng)是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）政府的權(quán)能不間斷運(yùn)行和發(fā)揮作用的過(guò)程?！巴瑖?guó)家治理相比較，政府治理更具有執(zhí)行性、公共性、社會(huì)性或人民性?！盵3]基層治理是基層政府的治理活動(dòng)，除了具有政府治理的共性特征外，基層政府治理的社會(huì)性、服務(wù)性和公益性等特征更加突顯。公眾有序參與是基層治理的題中之義，基層政府與社會(huì)公眾密切合作、依靠社會(huì)公眾攜手開(kāi)展治理活動(dòng)是基層治理的重要方式，也是基層治理的重要內(nèi)容和組成部分。

第一，公眾有序參與治理與基層政府在治理目標(biāo)上是一致的。公眾有序參與治理活動(dòng)是為了維護(hù)公眾自身的正當(dāng)利益，基層政府的治理目標(biāo)是確保公共利益最大化。然而，公眾自身利益只有在維護(hù)和支持公共利益的前提下才能得以實(shí)現(xiàn)，公眾正當(dāng)利益的實(shí)現(xiàn)不是以損害公共利益為前提，而是以維護(hù)公共利益為條件;公共利益是確保公眾自身利益得以滿足的基礎(chǔ)，公共利益必須以保護(hù)公眾正當(dāng)利益和確保公眾利益的實(shí)現(xiàn)為目的。所以，公眾有序參與治理與基層政府治理在維護(hù)公共利益、促進(jìn)基層公共事業(yè)發(fā)展等公共性目標(biāo)上具有一致性。

第二，公眾有序參與治理是基層治理的內(nèi)容構(gòu)成，與基層政府治理在內(nèi)容上具有共同性。社會(huì)公眾主動(dòng)參與基層政府治理活動(dòng)大多是與公眾日常生活息息相關(guān)的各種具體治理事務(wù)，其中最主要的是基層區(qū)域內(nèi)的社會(huì)管理、公共服務(wù)和公共事業(yè)發(fā)展等事務(wù)?；鶎诱闹卫硎聞?wù)、治理活動(dòng)內(nèi)容與區(qū)域內(nèi)的公眾生活直接相關(guān)，深受社會(huì)公眾的關(guān)注，公眾愿意參與其治理活動(dòng)。

第三，公眾有序參與治理在功能上對(duì)基層政府治理起著補(bǔ)充作用。公眾參與治理的功能主要是影響基層政府具體治理措施和治理政策的實(shí)施，保證基層政府在落實(shí)國(guó)家和上級(jí)政府公共治理政策時(shí)不偏離其政策初衷，在政策實(shí)施過(guò)程中采取的具體措施符合當(dāng)?shù)貙?shí)際?；鶎诱闹卫砉δ苁窃谡?、吸納公眾利益的前提下決定并推行各項(xiàng)公共治理政策，公眾有序參與治理是對(duì)基層政府治理功能的良好補(bǔ)充。

第四，公眾有序參與治理與基層政府在治理措施的實(shí)施上具有互動(dòng)性。公眾參與治理更多地是參與到具體治理政策的實(shí)施過(guò)程中，這種參與過(guò)程離不開(kāi)政府的組織與協(xié)調(diào)，基層政府的組織、協(xié)調(diào)過(guò)程就是雙方的互動(dòng)過(guò)程。治理措施在實(shí)施過(guò)程中總會(huì)遇到多種實(shí)際問(wèn)題，公眾有序參與能夠給基層政府治理措施的機(jī)動(dòng)性調(diào)整提供方向參考，治理措施的調(diào)整是雙方互動(dòng)的結(jié)果。

二、公眾有序參與是推進(jìn)基層政府治理現(xiàn)代化的重要力量

現(xiàn)代公共治理是多主體參與形成伙伴式合作關(guān)系的治理，社會(huì)公眾不是被動(dòng)的治理對(duì)象，而是主動(dòng)參與具體治理活動(dòng)和治理過(guò)程的行為主體，是基層治理的參與者、支持者和行動(dòng)者。公眾有序參與是推進(jìn)基層治理能力和治理水平現(xiàn)代化的重要外部力量，能夠有效推進(jìn)基層治理制度不斷完善、治理政策真正落實(shí)、基層政府治理行為不斷規(guī)范。

1.公眾有序參與是促進(jìn)基層治理制度建設(shè)與完善的重要力量。公眾有序參與是一種制度化參與，公眾在參與過(guò)程中必須遵守各種相關(guān)法律法規(guī)、政策以及制度規(guī)定，反過(guò)來(lái)，社會(huì)公眾廣泛參與治理活動(dòng)又不斷推進(jìn)基層治理制度的建設(shè)與完善。隨著市場(chǎng)化改革的不斷推進(jìn)，人們的市場(chǎng)觀念逐漸增強(qiáng)，利益主體呈多元化，公眾的民主意識(shí)、法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)不斷增強(qiáng)，公眾參與公共政策制定和公共事務(wù)管理的要求日益強(qiáng)烈，人們期望充分表達(dá)自己的公共治理愿望和意見(jiàn)，為政府治理獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。公眾參與公共治理意識(shí)的覺(jué)醒是有序參與的內(nèi)在動(dòng)力，公眾利益分化為公眾有序參與提供了現(xiàn)實(shí)需要。公眾有序參與及參與過(guò)程中的持續(xù)訴求表達(dá)，推動(dòng)基層治理制度建設(shè)不斷強(qiáng)化和完善。公眾有序參與為基層治理制度的完善提供了動(dòng)力，為基層治理過(guò)程中整合、容納公眾參與及利益訴求提供了可行性，為基層治理制度建設(shè)的完善提供了更大空間。

2.公眾有序參與是推動(dòng)科學(xué)制定基層公共治理政策的重要力量?；鶎庸仓卫碚呱婕肮姼鞣矫娴睦妫c公眾的實(shí)際生活息息相關(guān)。公眾有序參與基層公共治理政策制定是決策民主化的過(guò)程，決策民主化要求為公眾充分表達(dá)其利益訴求提供了可能，使公共政策制定能夠以公眾利益為基礎(chǔ)。能否保障大多數(shù)公眾的利益是衡量基層公共治理政策是否科學(xué)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。公共政策的制定過(guò)程是集思廣益的過(guò)程，公眾有序參與公共治理政策的制定過(guò)程能夠把公眾智慧匯集在一起。在基層公共政策制定過(guò)程中，政府要真正確立發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的治理理念，有效降低決策成本，避免公共治理政策在實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的各種執(zhí)行問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共政策制定的科學(xué)化。公眾對(duì)美好幸福生活的向往是基層治理追求的目標(biāo)，如果沒(méi)有公眾有序參與的保障與制約，基層公共治理措施只能是隔靴搔癢，要實(shí)現(xiàn)基層治理目標(biāo)也只能是紙上談兵。

4.公眾有序參與助推基層政府治理活動(dòng)執(zhí)行力的提升?；鶎诱卫淼膱?zhí)行力是基層政府貫徹和執(zhí)行治理政策能否達(dá)到預(yù)期效果、治理政策執(zhí)行力度和執(zhí)行成效的綜合體現(xiàn)。在公共治理活動(dòng)中，公眾只有直接參與其中并意識(shí)到自己的主體性地位，才能意識(shí)到自己作為治理活動(dòng)的主體而應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，才會(huì)把能動(dòng)的參與意識(shí)外化為實(shí)際的參與行動(dòng)。公眾主動(dòng)的參與意識(shí)表明在參與時(shí)具有明確目的，并積極監(jiān)督基層政府的政策執(zhí)行行為。公眾有序參與基層治理活動(dòng)，增強(qiáng)了公眾參與公共治理的效能感，在參與過(guò)程中收獲自信，會(huì)更愿意進(jìn)一步地參與基層治理活動(dòng)。因此，經(jīng)由公眾參與的治理措施能夠獲得更大的治理成效、具有更強(qiáng)的執(zhí)行力，使基層政府治理措施的實(shí)施更富有成效。

四、完善有利于公眾有序參與基層治理的條件

提高公眾參與公共治理的有效性、提升基層政府的治理能力和治理水平，需要不斷完善有利于公眾有序參與基層治理的條件與環(huán)境。

1.建立健全公眾參與基層治理的制度與機(jī)制?！爸贫然墙M織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種過(guò)程。”[8]在探索基層治理公眾有序參與機(jī)制與制度化的過(guò)程中要充分尊重公眾的創(chuàng)造性，應(yīng)當(dāng)推廣有代表性的問(wèn)題解決方案與經(jīng)驗(yàn)，甚至可以以地方法規(guī)規(guī)章、政策的形式將成熟、科學(xué)的方案確定下來(lái)。同時(shí)，提高基層治理工作的透明度，加大基層治理決策時(shí)同公眾協(xié)商的力度，讓公眾切實(shí)感受到當(dāng)家做主的權(quán)利，從源頭上解決問(wèn)題、化解矛盾。公眾有序參與的制度化可以整合公眾意愿，在吸納公眾利益并進(jìn)行政策輸出的過(guò)程中，形成公眾密切關(guān)注利益的格局。只有將公眾參與納入制度化軌道并形成健全的參與制度，公眾參與治理并表達(dá)愿望的態(tài)度和熱情才能夠得到充分釋放，公眾參與治理的行為方式才能得到社會(huì)尊重和法律肯定，公眾的個(gè)人利益與公共利益之間才能找到有效溝通渠道。然而，由于目前我國(guó)公眾有序參與的制度化程度低，公眾參與治理的目標(biāo)方向不明確、參與渠道不暢通，表現(xiàn)出“參與冷漠”和“參與過(guò)度”兩種極端現(xiàn)象，導(dǎo)致參與秩序混亂等問(wèn)題。公眾參與主體的利益多元化要求健全的參與制度和機(jī)制來(lái)保障參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，缺乏剛性的參與制度和通暢的參與機(jī)制的支撐，是基層治理潛在的危險(xiǎn)。因此，在推進(jìn)基層政府治理能力和水平提升的過(guò)程中，一定要重視公眾參與公共治理的制度建設(shè)。

2.理順基層治理過(guò)程中政府與自治組織之間的關(guān)系，提高基層政府對(duì)自治組織的指導(dǎo)協(xié)調(diào)、組織管理能力。基層政府是國(guó)家權(quán)力體系的根基，它是高度政治化和行政化的組織，國(guó)家政策的落實(shí)最終靠基層政府具體推進(jìn)，基層政府的地位角色與功能作用被描述為“上面千條線，下面一根針”。由于基層政府直接與自治組織打交道，基層政府的一些工作事項(xiàng)需要依靠自治組織才能完成，難免出現(xiàn)基層政府干預(yù)基層自治組織實(shí)際工作的現(xiàn)象，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)村民選舉出來(lái)的干部不滿意，要求村民進(jìn)行重新選舉。因此，理順基層政府同基層自治組織之間的關(guān)系，避免基層政府對(duì)自治組織工作的粗暴干涉，對(duì)公眾有效參與基層公共治理十分必要。居委會(huì)、村委會(huì)是群眾性自治組織，其治理權(quán)的行使必然要依靠公眾，基層政府的職責(zé)是保障農(nóng)村村民和城市社區(qū)居民自治權(quán)得到充分行使，而不是越俎代庖，在方向性問(wèn)題和政策走向問(wèn)題上基層政府可以給予指導(dǎo)，在具體工作的開(kāi)展中要減少對(duì)基層自治組織的干預(yù)。只有理順了這層關(guān)系，基層自治組織才可以真正行使自己的自治權(quán)利，公眾才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的有序參與，基層政府才能夠有效避免由于職能錯(cuò)位給治理活動(dòng)帶來(lái)的問(wèn)題，以提高其對(duì)自治組織進(jìn)行指導(dǎo)協(xié)調(diào)、組織管理的能力。

3.凝聚基層公共治理合力，建構(gòu)“嵌合式”治理模式。公眾有序參與管理國(guó)家、管理社會(huì)的行為，受到黨和政府的高度重視并有意識(shí)、有步驟地對(duì)公眾參與行為進(jìn)行引導(dǎo)，十六大以來(lái)黨中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)要擴(kuò)大公民有序參與。公眾有序參與固然需要上級(jí)政府有意識(shí)、有步驟的引導(dǎo)，但更需要公眾自身對(duì)參與的內(nèi)在需求。在基層治理過(guò)程中，上級(jí)政府有針對(duì)性的引導(dǎo)和公眾自身的力量都不容忽視，基層政府治理能力的提升過(guò)程就是上級(jí)政府的引導(dǎo)作用與公眾參與力量形成合力的過(guò)程，上級(jí)政府的引導(dǎo)力量和公眾自覺(jué)參與力量的結(jié)合是基層治理這個(gè)“陀螺”旋轉(zhuǎn)的動(dòng)力。公眾有效參與治理與政府治理緊密結(jié)合，形成“嵌合式治理”模式是中國(guó)基層治理實(shí)際的選擇，它可以避免基層治理中“‘過(guò)度國(guó)家化和‘過(guò)度社會(huì)化的爭(zhēng)執(zhí)”。嵌合式治理不是過(guò)分偏好政府治理，也不是過(guò)分偏好公眾參與的治理，而是尋求這兩種治理機(jī)制在動(dòng)態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)中的平衡。國(guó)家的有效指導(dǎo)可以保持治理工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，公眾有序參與可以補(bǔ)充國(guó)家指導(dǎo)留下的大量真空，為基層治理提供不竭動(dòng)力。這兩者的有效結(jié)合可以充分激發(fā)公眾參與熱情，提高他們參與治理的效能感，促使基層社會(huì)活力的迸發(fā)。

4.利用信息網(wǎng)絡(luò)媒體，構(gòu)建公眾有序參與基層政府治理的信息化途徑。我國(guó)信息化快速發(fā)展，到2014年底我國(guó)大陸互聯(lián)網(wǎng)普及率到達(dá)47.9%，手機(jī)用戶(hù)達(dá)到5.57億[9]?；ヂ?lián)網(wǎng)的高普及率以及手機(jī)微信微博的廣泛使用，在基層治理中要求基層干部提升利用信息化手段和途徑擴(kuò)大公眾參與的能力。信息化時(shí)代對(duì)政府認(rèn)同的重塑，要求基層政府打破傳統(tǒng)的封閉性，主動(dòng)利用信息網(wǎng)絡(luò)媒體與公眾進(jìn)行充分溝通和交流，達(dá)成解決問(wèn)題的共識(shí)。要加強(qiáng)基層政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站建設(shè)，讓公眾及時(shí)了解公共治理信息，減少由于信息缺乏造成的有序參與難題。建立網(wǎng)上辦事大廳，有效節(jié)省基層治理中的人力、物力、財(cái)力。建立基層治理網(wǎng)上反饋機(jī)制，有效吸納民意。探索信息化時(shí)代公眾有序參與基層治理的模式，利用即時(shí)類(lèi)通信軟件的優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)上的公眾有序參與，減少村民大會(huì)或村民代表大會(huì)的組織難度和組織成本。根據(jù)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的特點(diǎn)構(gòu)建公眾有效參與新途徑，使公眾有序參與常態(tài)化，避免基層治理組織成為擺設(shè)。

5.充分發(fā)揮基層社會(huì)組織在公共治理活動(dòng)中的積極作用，提升基層政府社會(huì)治理的組織和號(hào)召能力。在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，基層社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)了一些新的經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織?；鶎咏?jīng)濟(jì)組織的主要目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障組織內(nèi)部成員的經(jīng)濟(jì)利益，如各種專(zhuān)業(yè)的經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)組織等。基層社會(huì)組織的主要功能是為成員提供一些具體的公共服務(wù)，如社區(qū)老年人協(xié)會(huì)、社區(qū)健康協(xié)會(huì)等?；鶎咏?jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織的大量出現(xiàn)，對(duì)基層社會(huì)產(chǎn)生了正能量，對(duì)化解基層社會(huì)矛盾、對(duì)提供具體的社會(huì)服務(wù)、對(duì)基層社會(huì)治理等都具有積極作用。因此，應(yīng)當(dāng)把那些適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。在保證公眾參與基層治理已有的渠道暢通的同時(shí)，充分發(fā)揮基層社會(huì)組織在公共治理活動(dòng)中的作用，基層政府要依托依靠基層社會(huì)組織來(lái)提升其社會(huì)治理的組織力和號(hào)召力，完成社會(huì)治理使命和任務(wù)。

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The Publics Orderly Participation in Promoting Modernization of Grassroots

Governments Governance

CUI Hao， SANG Jianquan

（Zhejiang University Marx School， Hangzhou 310028， China）

Abstract： Promoting the modernization of governing capacity and level of governing management is not only important content and goal of rule of law， but also the direction where grassroots government should focus its efforts. Grassroots governments activities cannot do without the publics orderly participation and support， the publics orderly participation is the basis in enhancement of grassroots governments governing capacity and level， the basis in modernization of grassroots governments governing capacity. The publics orderly participation is conducive to upgrading level of grassroots governments credibility， leadership， organization and execution in the governance activities. To improve the effectiveness of the publics orderly participation needs to create the conditions and the environment which are beneficial to the publics orderly participation.

Key words： The public; Orderly participation; Grassroots government; Modernization of Governance