養(yǎng)老保險“雙軌制”的起源與改革

郭磊 潘錦棠

內(nèi)容摘要 長期以來，中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)實行不同的養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老保險“雙軌制”備受批評。目前，養(yǎng)老保險“雙軌制”改革思路已經(jīng)明確，但“并軌”后的相關(guān)問題仍需持續(xù)關(guān)注。全世界實行養(yǎng)老保險“雙軌制”的國家不在少數(shù)，但制度本身并不必然導(dǎo)致公職人員和普通民眾之間出現(xiàn)顯著待遇差距?？疾熘型怵B(yǎng)老保險“雙軌制”的分類及其利弊，探究起源與變遷歷程，啟示我們在中國養(yǎng)老保險“雙軌制”改革中，要重視工資和養(yǎng)老保險的關(guān)系，“雙軌制”改革的關(guān)鍵在于縮小收入差距。依據(jù)對美國公職人員工資和養(yǎng)老保險平衡調(diào)控機(jī)制的借鑒，尤其要注意平衡初次收入分配的工資收入，調(diào)控再分配的養(yǎng)老保險收入，建立和完善正常增長機(jī)制，形成透明公開的監(jiān)督機(jī)制。

關(guān) 鍵 詞 養(yǎng)老保險 “雙軌制” 收入差距 起源分類 改革

作者 1郭磊，中國青年政治學(xué)院社會工作學(xué)院講師、博士。（北京 100089）2潘錦棠，中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。（北京 100872）

基金項目 中國青年政治學(xué)院青年教師學(xué)術(shù)創(chuàng)新支持計劃項目

2014年12月，國務(wù)院副總理馬凱代表國務(wù)院作關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告①時表示，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度，實行單位和個人繳費(fèi)，從制度和機(jī)制上化解“雙軌制”矛盾。2015年1月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度與企業(yè)職工一樣開始實行“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”制度。

至此，中央的養(yǎng)老保險制度改革思路已經(jīng)明晰，近年來早已討論得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的養(yǎng)老保險“雙軌制”并軌問題看似初步化解，但有關(guān)公職人員與其他職工養(yǎng)老保險“雙軌制”的一些知識和“并軌”后的問題，依然值得探索和討論。由于發(fā)展階段不同，目前國外公職人員養(yǎng)老保險普遍面臨較大的財政壓力，對籌資模式和支付責(zé)任模式變革的研究較為普遍。而我國近年來機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度備受關(guān)注，研究也多集中于探討“雙軌制”的改革路徑和具體措施，關(guān)注如何借鑒國外的經(jīng)驗做法。大部分學(xué)者認(rèn)同，改革朝著相對統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險和特別的補(bǔ)充養(yǎng)老保險（職業(yè)年金）相結(jié)合的方向發(fā)展;然而，其中對養(yǎng)老保險“雙軌制”的追根溯源和核心問題分析相對薄弱。為此，本文將重點(diǎn)梳理中外養(yǎng)老保險“雙軌制”的情況，并對“雙軌制”問題及我國這次養(yǎng)老保險“并軌”試加評論。

養(yǎng)老保險“雙軌制”的世界分類

1.養(yǎng)老保險分類依據(jù)和情況

根據(jù)Palacios和Whitehouse的研究[1]，在其可獲取材料的158個國家和地區(qū)中，大約半數(shù)的國家和地區(qū)為公職人員建立了獨(dú)立的養(yǎng)老保險制度，也就是說，在這些國家中有著類似于我國的養(yǎng)老保險“雙軌制”。雖然各國的“雙軌制”在制度設(shè)計上有著各自的特點(diǎn)，但是總體而言，在高收入國家中，公職人員養(yǎng)老保險的支出大約占到養(yǎng)老保險總支出的1/4，而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國家中，這個比重通常會更高。

在公職人員養(yǎng)老保險制度的分類研究方面，有兩種分類比較有代表性，第一種是依據(jù)養(yǎng)老保險資金籌集和制度形式劃分，第二種是依據(jù)養(yǎng)老保險待遇水平劃分。

第一種劃分：Pinheiro根據(jù)公職人員養(yǎng)老保險制度的整合情況，對45個國家和地區(qū)進(jìn)行比較，劃分出兩類、四種具體形式養(yǎng)老保險制度[2]：

第一類是獨(dú)立的公職人員養(yǎng)老保險制度，具體分為現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全（部分）積累制?，F(xiàn)收現(xiàn)付制的特點(diǎn)是對公職人員比較慷慨，與覆蓋普通國民的養(yǎng)老保險制度差異明顯，代表國家和地區(qū)有阿根廷的部分省份、中國、哥倫比亞、巴西、比利時、法國、德國、希臘、愛爾蘭、盧森堡、墨西哥、葡萄牙、秘魯、土耳其;完全或部分積累制和現(xiàn)收現(xiàn)付制的情況類似，主要是在籌資模式上有區(qū)別，代表國家和地區(qū)有韓國、印度、中國香港、印度尼西亞、約旦、馬來西亞、菲律賓、西班牙、新加坡、泰國、中國臺北、美國的部分州。

第二類是國家建立了統(tǒng)一的、覆蓋全體的全國基本養(yǎng)老保險制度，具體又分為同時建立特殊的補(bǔ)充職業(yè)年金計劃和同時建立普遍的補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度兩種情況。前一種情況的制度特點(diǎn)是公職人員參加全國的基本養(yǎng)老保險制度，但還享有特殊的補(bǔ)充職業(yè)年金計劃。代表國家和地區(qū)有澳大利亞、奧地利、加拿大、哥斯達(dá)黎加、丹麥、芬蘭、冰島、意大利、日本、荷蘭、挪威、瑞典、瑞士、美國聯(lián)邦政府和部分州、英國。后一種情況的制度特點(diǎn)是為全體國民建立統(tǒng)一的全國基本養(yǎng)老保險制度和普遍的補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度，即公職人員和普通民眾的養(yǎng)老保險制度完全一致，代表國家和地區(qū)有阿根廷聯(lián)邦政府和部分省份、智利、捷克共和國、匈牙利、波蘭、烏拉圭。

第二種劃分：Palacios和Whitehouse對25個OECD國家的分類，從總體上看，也可以歸納為同樣的兩大類——獨(dú)立的公職人員養(yǎng)老保險制度和統(tǒng)一的全國基本養(yǎng)老保險制度，具體表現(xiàn)形式也分為四種，與Pinheiro的不同之處在于劃分的依據(jù)更加重視公職人員養(yǎng)老保險的待遇水平。

第一類獨(dú)立的公職人員養(yǎng)老保險制度存在兩種情況：第一種是完全獨(dú)立于全國養(yǎng)老保險制度之外的公職人員養(yǎng)老保險制度，公職人員的基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金都與普通民眾存在差別，代表國家有奧地利、比利時、法國、德國、希臘、韓國、盧森堡、葡萄牙、土耳其。第二種同樣是完全獨(dú)立于全國養(yǎng)老保險制度之外的公職人員養(yǎng)老保險制度，與第一種的區(qū)別是公職人員與普通民眾的養(yǎng)老保險待遇基本沒有差別，代表國家有芬蘭和荷蘭。

第二類統(tǒng)一的全國基本養(yǎng)老保險制度也分為兩種情況：第一種是公職人員養(yǎng)老保險制度部分融入全國養(yǎng)老保險制度，但通常公職人員都能夠享有最高待遇，代表國家有加拿大、丹麥、冰島、愛爾蘭、意大利、日本、挪威、新西蘭、西班牙、瑞典、瑞士、美國。第二種是公職人員被全國基本養(yǎng)老保險制度所覆蓋，與普通民眾相同，但公職人員通常還享有特有的職業(yè)年金，代表國家有澳大利亞和英國。

Pinheiro對45個國家和地區(qū)公職人員養(yǎng)老保險制度的劃分，為后續(xù)研究提供了翔實的材料，涵蓋了較多的國家和地區(qū)，包括主要的發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家，劃分依據(jù)和考慮角度重視養(yǎng)老保險制度的資金籌集和制度形式。但是，這樣的分類并沒有說明不同的養(yǎng)老保險制度形式在待遇上是否存在顯著差異。Palacios和Whitehouse的劃分，強(qiáng)調(diào)了公職人員在制度形式上和待遇實質(zhì)上是如何區(qū)別于普通民眾的。該研究按照養(yǎng)老保險的實際待遇水平來區(qū)分，雖然所選樣本集中在經(jīng)濟(jì)社會較為發(fā)達(dá)的OECD國家，但對研究中國“雙軌制”問題同樣有參考價值。

筆者根據(jù)研究需要，以“雙軌制”為參照系，將世界116個國家和地區(qū)公職人員養(yǎng)老保險制度分為“單一制”和“雙軌制”，分類細(xì)則為：

（1）養(yǎng)老保險“單一制”：公職人員和普通民眾的基本養(yǎng)老保險制度、補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度完全一致，國家沒有為公職人員單獨(dú)建立任何形式的養(yǎng)老保險制度。

（2）養(yǎng)老保險“雙軌制”：公職人員和普通民眾的基本養(yǎng)老保險制度或補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度存在差異，國家為公職人員單獨(dú)建立了某種形式的養(yǎng)老保險制度。

在統(tǒng)計的116個國家和地區(qū)中，只有13個國家和地區(qū)為全體國民（包括公職人員在內(nèi)）建立了統(tǒng)一的、單一的養(yǎng)老保險制度，集中于東歐和南美洲各國，包括阿根廷聯(lián)邦和部分省份②、智利、烏拉圭、哥斯達(dá)黎加、新加坡、波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐克、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、斯洛文尼亞。而絕大多數(shù)國家和地區(qū)（103個）實行的是養(yǎng)老保險“雙軌制”③，包括德國、法國、英國、俄羅斯、瑞典、美國、中國、中國臺北、中國香港、中國澳門、新加坡、日本、韓國、朝鮮、印度等。④ 這些國家和地區(qū)為公職人員建立了完全不同（公職人員沒有參加全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險，整個體系獨(dú)立于普通國民）或者部分特殊（公職人員參加全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，但是擁有專屬的第二支柱的職業(yè)年金，或者可以享受最高待遇）的養(yǎng)老保險制度。前者的代表國家有德國、法國、比利時、希臘、盧森堡、葡萄牙、土耳其、中國（改革前）、韓國等，后者的代表國家有美國、加拿大、日本、澳大利亞、挪威、瑞士等。

從以上116個國家和地區(qū)養(yǎng)老保險的制度安排來看，“雙軌制”占到了絕大多數(shù)。而在“雙軌制”中進(jìn)行細(xì)分，從公職人員養(yǎng)老保險和國家基本養(yǎng)老保險的關(guān)系來看，一部分國家的公職人員參加了覆蓋全體國民的國家基本養(yǎng)老保險，在職業(yè)年金上與普通國民有所區(qū)別（比如美國、英國、加拿大、澳大利亞、瑞典、挪威、芬蘭、荷蘭、日本）;另一部分國家則為公職人員建立了完全獨(dú)立于其他群體的養(yǎng)老保險制度[3]，并不從屬于國家基本養(yǎng)老保險制度（比如德國、法國、墨西哥、韓國、印度尼西亞、巴西、印度和中國）。從目前我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革趨勢來看，我國正在逐步向前一種方式靠攏。

2.養(yǎng)老保險“單一制”和“雙軌制”的利弊分析

養(yǎng)老保險“單一制”國家多集中于南美和東歐，總體而言，這類國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后，但智利和新加坡的改革卻是較為經(jīng)典的改革成功范例。這樣的制度對于提高儲蓄率，促進(jìn)兩國經(jīng)濟(jì)增長有很大的幫助，但也存在一些短時期內(nèi)難以變革的問題：

一是兩國的養(yǎng)老保險制度都是一種強(qiáng)制性的個人退休儲蓄計劃，強(qiáng)調(diào)個人義務(wù)，均以個人資本賬戶為基礎(chǔ)，弱化了國家和用人單位的責(zé)任。個人退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金的多少，取決于本人就業(yè)期間繳納的養(yǎng)老基金額和基金投資收入。其帶來的結(jié)果是：一方面，個人賬戶不具有互助共濟(jì)的功能，對低收入者、就業(yè)不穩(wěn)定者等弱勢群體不利;另一方面，在整個個人賬戶的存續(xù)期間，投資的風(fēng)險需由個人承擔(dān)，未來的退休收入存在一定的不確定性。

二是兩國的養(yǎng)老保險基本上不具備再分配的功能。一方面，個人賬戶為主的模式導(dǎo)致了資金只能在自己的賬戶中增長積累，不適應(yīng)保險的大數(shù)法則，排除了被保險人之間的橫向資金流動和代際之間的合理配置;另一方面，政府在養(yǎng)老保險方面承擔(dān)責(zé)任較少，也導(dǎo)致養(yǎng)老基金的縱向再分配難以實現(xiàn)。

但從制度設(shè)計理念來說，養(yǎng)老保險“單一制”的國家比“雙軌制”國家更加注重平等。在“單一制”國家，公職人員和普通民眾的基本養(yǎng)老保險制度、補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度都是完全一致的。也就是說，從養(yǎng)老保險的制度設(shè)計來看，部門間的養(yǎng)老保險待遇不存在差別，消除了部門間的不平等。從養(yǎng)老保險制度的效果來看，由于主觀條件的制約，比如繳費(fèi)年限的不同，繳費(fèi)基礎(chǔ)（工資）的不同，養(yǎng)老保險待遇仍然存在一定的差距，但相比養(yǎng)老保險“雙軌制”可能導(dǎo)致數(shù)倍的差距而言，這樣的差距是合理且可以忽略不計的。

當(dāng)然，采取養(yǎng)老保險“雙軌制”的國家分布更廣。事實上，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都采取了某種形式的“雙軌制”，即公職人員和普通民眾的基本養(yǎng)老保險制度或補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度存在差異。相對于“單一制”國家，養(yǎng)老保險“雙軌制”國家在制度設(shè)計上存在明顯的差別，會考慮給予公職人員更為優(yōu)厚的待遇，所以在領(lǐng)取的養(yǎng)老金上，公職人員和普通民眾出現(xiàn)較大差距的可能性也就大大增加。（需要明確的是，雖然養(yǎng)老保險“雙軌制”可能導(dǎo)致部門間的利益分配不均等，但制度本身并不必然導(dǎo)致公職人員和普通國民出現(xiàn)明顯的養(yǎng)老保險待遇差距。文末將以美國的情況證明一些養(yǎng)老保險“雙軌制”國家是可以平衡和兼顧部門間利益的。）

以德國為例，德國與我國改革之前的情況較為類似，個人不需繳納養(yǎng)老保險，公職人員的基本養(yǎng)老保險制度和補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度都獨(dú)立于其他國民，但由于調(diào)整平衡機(jī)制不完善，公職人員與普通國民的養(yǎng)老保險差距過大，這成為“雙軌制”最為突出的問題。德國聯(lián)邦公務(wù)員2012年平均退休金為2570歐元，比10年前的2070歐元增長了13%。同一時期，德國普通養(yǎng)老金的增長比例則只達(dá)到了8.5%。2012年，養(yǎng)老金繳費(fèi)45年的普通退休職工，領(lǐng)取的養(yǎng)老金平均值為1200歐元左右。[4]就此而言，養(yǎng)老保險“雙軌制”可能是一把雙刃劍，并不是所有的優(yōu)惠政策都只顧及公職人員。2013年12月，德國聯(lián)盟黨和社民黨簽訂的聯(lián)合政府協(xié)議規(guī)定，“工作滿45年的德國人可以在63歲退休，并且養(yǎng)老金不會被縮減;1992年以前出生的人，其母親的養(yǎng)老金會有所增加”。而這一系列養(yǎng)老保險的改革并未將公務(wù)員納入其中。

養(yǎng)老保險“雙軌制”的變遷

從前面分類中不難看出，全世界實行養(yǎng)老保險“雙軌制”的國家不在少數(shù)，那么，“雙軌制”是如何出現(xiàn)的呢？

公職人員養(yǎng)老保險制度最早出現(xiàn)于18世紀(jì)末至19世紀(jì)初的德國、英國、法國、美國等發(fā)達(dá)資本主義國家，19世紀(jì)末至20世紀(jì)三四十年代逐步建立起覆蓋全體國民的基本養(yǎng)老保險制度。

我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資和養(yǎng)老保險制度演變的概況如表1所示：新中國成立后，政府首先對機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工資作出規(guī)定，從基本保留建國前遺留的供給制⑤ 逐步向單一的工資制過渡（包括“工資分”的探索），而養(yǎng)老方面，1951年先確立了企業(yè)職工的制度，1955年才規(guī)范了國家機(jī)關(guān)工作人員的退休問題;1956年國家初步建立了以按勞分配為基礎(chǔ)的職務(wù)等級工資制度，之后于1958年統(tǒng)一了機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工的養(yǎng)老保險制度;“文革”之后，由于之前許多達(dá)到退休年齡的人員并未得到妥善安置，國家首先調(diào)整了機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休養(yǎng)老制度，再次與企業(yè)職工分開;而后1985年機(jī)關(guān)事業(yè)單位等級工資制向以職務(wù)工資為主的結(jié)構(gòu)工資制轉(zhuǎn)變，1993年改為職務(wù)級別工資制與職務(wù)（崗位）等級工資制并行，2006年改為職級工資制與崗位績效工資制并行。在這些變革中，雖然機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的計算基礎(chǔ)（工資）有了變化，但養(yǎng)老保險“雙軌制”卻隨著企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的不斷完善而逐步定型下來。[5]

從制度的變遷過程可以看出，無論是機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工資制度，還是養(yǎng)老保險制度，一定程度上都反映出我國2000多年封建歷史和文化傳承的影響，保留了一定的等級差別和相應(yīng)特權(quán)。然而，在經(jīng)過數(shù)十年的探索后，制度的發(fā)展方向逐步明朗，尤其是養(yǎng)老保險“雙軌制”的改革提出機(jī)關(guān)事業(yè)單位的“基本養(yǎng)老保險費(fèi)由單位和個人共同負(fù)擔(dān)”，說明改革思想最終得到轉(zhuǎn)變，遵從了養(yǎng)老保險權(quán)利與義務(wù)對等的原則，體現(xiàn)了社會保險的應(yīng)有之義。不過一些具體措施仍未同時出臺，比如雖然規(guī)定了職業(yè)年金的繳費(fèi)比例，但“職業(yè)年金的具體辦法由人力資源社會保障部、財政部制定”。

需要說明的是，養(yǎng)老保險“雙軌制”并軌，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工作人員個人開始繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)和職業(yè)年金，同時改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法，個人繳費(fèi)年限出現(xiàn)“15年”的門檻。改革后的新政對剛剛參加工作或即將參加工作的“新人”，以及即將退休或退休前繳費(fèi)期不能達(dá)到15年的“中人”影響較大。一方面，對于“新人”而言，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)相比，工資收入本就不高，改革后還需同時繳納基本養(yǎng)老和職業(yè)年金兩塊費(fèi)用，如果沒有行之有效的工資制度變化相匹配，其應(yīng)享有的福利待遇將難以得到保障。另一方面，對于“中人”而言，養(yǎng)老金的計發(fā)辦法改變時他們已難以調(diào)整，如果改革前與改革后的待遇水平不能平穩(wěn)銜接，就可能使改革出現(xiàn)矯枉過正的情況。

中國養(yǎng)老保險 “雙軌制”的改革方向

中國養(yǎng)老保險“雙軌制”備受詬病，問題的關(guān)鍵并不在于“雙軌制”本身，而是機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間養(yǎng)老保險收入的高低差距?！半p軌制”在世界上是一種常態(tài)，其本身沒有什么可批評的;我國養(yǎng)老保險“雙軌制”也不是從一開始就引起社會不滿，主要是因為機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工資制度和養(yǎng)老保險制度，并沒有隨著我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型后企業(yè)工資制度和養(yǎng)老制度的變化而變化，導(dǎo)致收入差距不斷擴(kuò)大。

從國家權(quán)威部門發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，兩部門的工資和養(yǎng)老金并沒有傳說中的那么大，在12年的時間里（2002～2013年），機(jī)關(guān)職工的工資相當(dāng)于企業(yè)職工的1～1.2倍，養(yǎng)老金差距相對比較大，機(jī)關(guān)職工相當(dāng)于企業(yè)職工的1.4～1.8倍（詳見表2）。養(yǎng)老金差距較大的原因主要是，養(yǎng)老金支付辦法不同使兩部門養(yǎng)老金替代率有較大的差距，即機(jī)關(guān)職工的養(yǎng)老金替代率一般為70%，而企業(yè)職工約為40%[6]，高出30%。

《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》頒布實施后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位開始與企業(yè)一樣實行“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的養(yǎng)老保險制度模式，同樣的繳費(fèi)和同樣的支付公式。但是老問題還是存在：一是“雙軌制”并沒有消除，因為“統(tǒng)籌賬戶”兩部門還是分開的，并沒有“并軌”。二是兩部門的養(yǎng)老金差距還會繼續(xù)存在。雖然機(jī)關(guān)職工基本養(yǎng)老保險工資替代率會有所下降，但機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度中有一個能保證的“職業(yè)年金”（單位按本單位工資總額的8%繳費(fèi)，個人按本人繳費(fèi)工資的4%繳費(fèi)）作為“損失”彌補(bǔ)，兩部門養(yǎng)老金收入差距并不會有太大的改變。

企業(yè)按規(guī)定也可以自愿建立“企業(yè)年金”，但在我國大多數(shù)企業(yè)是得不到保證的。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，截至2013年年末，全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工為13517萬人;另據(jù)人力資源和社會保障部2014年12月發(fā)布的《全國企業(yè)年金基金業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)摘要》的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年第三季度，全國共有72171個企業(yè)建立了自己的企業(yè)年金計劃，參與職工2210.46萬人。這就是說，2004年勞動與社會保障部頒布《企業(yè)年金試行辦法》至今，我國參加企業(yè)年金的職工約為可參加人數(shù)的16%。也就是說，“企業(yè)年金”制度推廣10年了，至今84%的企業(yè)職工是沒有補(bǔ)充養(yǎng)老金的。

因此，關(guān)于兩部門養(yǎng)老金分配公平問題將會繼續(xù)討論下去。從討論達(dá)到基本共識乃至具體法規(guī)的出臺，改革將會是一個漫長的過程，任何其他國家的現(xiàn)行辦法都不可能照搬照抄，但可作參考。以美國公職人員工資和養(yǎng)老保險平衡調(diào)控機(jī)制的情況為例（詳見表3）：

美國首先從初次分配的工資制度上入手，在平衡辦法上公職人員工資參照私人部門[7]，且不能超過私人部門類似職位的工資;調(diào)整辦法上一是公職人員的工資漲幅需要低于私人部門，二是沒有國會的批準(zhǔn)，公職人員工資標(biāo)準(zhǔn)不能調(diào)整;而在控制上限上實行工資封頂制度;此外，全體公職人員工資透明，公民隨時可以查詢公職人員的工資標(biāo)準(zhǔn)。[8]其次，在再分配的養(yǎng)老保險制度上，以聯(lián)邦政府雇員為例，美國養(yǎng)老保險收入由基本養(yǎng)老保險和聯(lián)邦政府雇員養(yǎng)老保險共同組成，國會進(jìn)行內(nèi)部平衡，并削減過高部分;在調(diào)整辦法上，根據(jù)通貨膨脹率等因素調(diào)整，公職人員也不能超過全體國民的漲幅（2013年的收入上限為15120美元）;在控制上限方面規(guī)定公職人員封頂養(yǎng)老保險是其工資基數(shù)的80%。這樣一套完整的調(diào)控制度從初次分配到再分配，從收入水平到調(diào)整辦法都進(jìn)行了有效的平衡調(diào)整，所以即使實行養(yǎng)老保險“雙軌制”，也可保證公職人員和普通國民的收入差距不會繼續(xù)增大。

吸收美國的合理規(guī)定，筆者認(rèn)為我國的養(yǎng)老保險“雙軌制”改革過程中有以下幾點(diǎn)需重點(diǎn)關(guān)注：

其一，保障兩部門初次分配的公平。初次分配即工資收入，是計算養(yǎng)老保險的依據(jù)，在養(yǎng)老保險“雙軌制”改革的同時，須建立兩部門工資收入的平衡機(jī)制，比如確定比值。需要討論的問題有：兩部門工資比例是否應(yīng)該有一個固定的比值？比值的依據(jù)是什么？比值合理的確定程序？等等。這樣不僅能夠保護(hù)公職人員的合法權(quán)益，也為養(yǎng)老保險的合理收入差距打下基礎(chǔ)。

其二，調(diào)控再分配的養(yǎng)老保險收入。養(yǎng)老保險的重要作用之一就是縮小群體間的收入差距，所以對其進(jìn)行調(diào)控尤為關(guān)鍵。我國養(yǎng)老保險“雙軌制”的改革思路是為公職人員建立基本養(yǎng)老金和職業(yè)年金制度，在保證體現(xiàn)工作人員之間貢獻(xiàn)大小差別的基礎(chǔ)上，注意對群體間養(yǎng)老保險收入差距的宏觀調(diào)控，其中包括積極推動和完善“企業(yè)年金”制度。

其三，建立和完善正常增長機(jī)制。無論是企業(yè)職工還是公職人員，無論是工資還是養(yǎng)老保險，都應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長水平和通貨膨脹等因素建立正常的增長機(jī)制（如美國采用ECI指標(biāo)），而不是隨意的調(diào)整。

其四，形成透明公開的監(jiān)督機(jī)制。健全的監(jiān)督機(jī)制是制度良性運(yùn)行的重要保證，公開公職人員的工資和養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)有利于建立互信機(jī)制，讓普通民眾擁有知情權(quán)，對制度的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督。

注釋：

①報告指出，改革的基本思路是一個統(tǒng)一、五個同步。“一個統(tǒng)一”，即黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度，實行單位和個人繳費(fèi)，改革退休費(fèi)計發(fā)辦法?！拔鍌€同步”，即機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立，養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，待遇調(diào)整機(jī)制與計發(fā)辦法同步改革，改革在全國同步實施。

②阿根廷聯(lián)邦和部分省份將公職人員和普通民眾納入統(tǒng)一的養(yǎng)老保險系統(tǒng)，但仍有部分省份未能合并。

③本研究的樣本量尚有不足，但并不影響本研究大體的分類——多數(shù)國家和地區(qū)的公職人員養(yǎng)老保險有特殊之處。資料來源主要是作者根據(jù)各國實際情況整理，參考各國政府養(yǎng)老保險主管部門網(wǎng)站，如美國社會保障管理總署網(wǎng)站http：//www.ssa.gov。

④這些國家有：德國、法國、英國、俄羅斯、丹麥、芬蘭、冰島、荷蘭、挪威、瑞典、瑞士、意大利、比利時、奧地利、盧森堡、愛爾蘭、西班牙、葡萄牙、波蘭、希臘、捷克、斯洛伐克、匈牙利、美國、加拿大、墨西哥、巴西、智利、秘魯、哥斯達(dá)黎加、烏拉圭、巴拉圭、委內(nèi)瑞拉、哥倫比亞、牙買加、危地馬拉、海地、洪都拉斯、巴拿馬、特立尼達(dá)和多巴哥、蘇里南、中國、中國臺北、中國香港、中國澳門、新加坡、日本、韓國、朝鮮、印度、巴基斯坦、哈薩克斯坦、尼泊爾、老撾、斯里蘭卡、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、泰國、土耳其、約旦、沙特阿拉伯、伊朗、科威特、黎巴嫩、敘利亞、巴林、塞浦路斯、也門、南非、尼日利亞、喀麥隆、蘇丹、吉布提、摩洛哥、科特迪瓦、剛果、扎伊爾、乍得、突尼斯、馬達(dá)加斯加、岡比亞、多哥、貝寧、塞內(nèi)加爾、毛里求斯、贊比亞、莫桑比克、肯尼亞、布基納法索、布隆迪、佛得角、加蓬、馬里、毛里塔尼亞、尼日爾、塞拉利昂、斯威士蘭、烏干達(dá)、澳大利亞、新西蘭、所羅門群島、巴布亞新幾內(nèi)亞獨(dú)立國，以及孟加拉國、不丹、馬爾代夫、博茨瓦納、埃塞俄比亞、厄立特里亞、馬拉維、納米比亞。其中，孟加拉國、不丹、馬爾代夫、博茨瓦納、埃塞俄比亞、厄立特里亞、馬拉維、納米比亞只為公務(wù)員建立了正式的退休養(yǎng)老保險制度，其他民眾尚未被覆蓋于養(yǎng)老保險制度中，故而也將這些國家歸為養(yǎng)老保險“雙軌制”。

⑤供給制是革命時期和建國初期對部分革命工作者和工作人員實行的，根據(jù)生活和工作客觀需要免費(fèi)供給生活必需品的一種分配制度。供給范圍包括個人的衣、食（分大、中、小灶）、住、行、學(xué)習(xí)等必需用品和一些零用津貼，以及生育子女的生活費(fèi)和保育費(fèi)等。

⑥1951年政務(wù)院通過的《中華人民共和國勞動保險條例》和1955年國務(wù)院頒布的《關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》，標(biāo)志著機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工分開實行不同的退休制度。

⑦1958年，國務(wù)院頒布實施的《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》，統(tǒng)一了企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度。

⑧1978年，國務(wù)院頒布《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，將1958年統(tǒng)一的企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度再次分開。

參考文獻(xiàn)：

[ 1 ] Palacios， R、Whitehouse， E. Civil-service pension schemes around the world. MPRA Paper No. 14796. World Bank， 2006.

[ 2 ] Pinheiro， V. C. Pension Funds for Government Workers in OECD Countries. http：//www.oecd.org/dataoecd/63/56/ 35802785. pdf， 2004.

[ 3 ] 仇雨臨、郭磊. 養(yǎng)老金“雙軌制”改革勢在必行. 中國黨政干部論壇， 2014（5）.

[ 4 ] 人民網(wǎng).國外公務(wù)員退休待遇含“金”量有多少. 人民網(wǎng)—國際. http：//world.people.com.cn/n/2015/0120/c1002-26413880.html， 2015.

[ 5 ] 潘錦棠. 新中國基本養(yǎng)老保險六十年. 馬克思主義與現(xiàn)實， 2010（1）.

[ 6 ] 楊燕綏. 中國老齡社會與養(yǎng)老保障發(fā)展報告（2013）. 北京：清華大學(xué)出版社，2014.

[ 7 ] Craig. L. A. The Political Economy of Public-Private Compensation Differentials：The Case of Federal Pensions. The Journal of Economic History， 1995， 55（2）：304-320;Root， L. S. Fringe Benefits：Social Insurance in the Steel Industry. Beverly Hills、 California：Sage Publications， 1982.

[ 8 ] U. S. Social Security Administration. Social Security Retirement Benefits. SSA Publication No. 05-10035， 2012.

編輯 李 梅