阿魯科爾沁旗小型水利工程管理與產(chǎn)權(quán)狀況淺析

李玉環(huán)

【摘要】阿旗的水利建設(shè)和管理任務(wù)十分繁重，水利在整個經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中具有重要支撐和保障作用，進(jìn)一步明晰水利工程產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)水利工程管理，是水行政管理部門和蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站肩負(fù)的重要責(zé)任。

【關(guān)鍵詞】小型水利工程；管理和產(chǎn)權(quán)狀況；阿魯科爾沁旗

1 阿旗小型水利工程基本情況

阿魯科爾沁旗共修建防堤71.95公里，保護(hù)人口9.2萬人，保護(hù)耕地8.46萬畝?，F(xiàn)有中型水庫1座，總庫容2855萬立方米，小型水庫4座，總庫容3078萬立方米；截潛工程4處，塘壩工程2處。全旗中型水閘7座，小型水閘209座。中小型灌區(qū)16處，干支渠總長279公里。

2 工程現(xiàn)狀、產(chǎn)權(quán)及管理權(quán)情況

2.1 小型水庫

阿旗現(xiàn)有中型水庫1座，總庫容2855萬立方米，小型水庫4座，總庫容3078萬立方米。5座水庫都是六十至八十年代建設(shè)的，2003年以來陸續(xù)進(jìn)行了水庫除險加固，水庫設(shè)計灌溉面積15.5萬畝，水產(chǎn)養(yǎng)殖水面1.47萬畝，保護(hù)人口11.49萬人，耕地29.8萬畝，草場38.6萬畝。

2.1.1巴彥花水庫、沙壩水庫兩座水庫所有權(quán)國有，使用權(quán)為國有，水庫管理權(quán)為白音花水庫灌區(qū)管理處。水庫管護(hù)機(jī)構(gòu)為白音花水庫灌區(qū)管理處，管理人員為全額事業(yè)編，現(xiàn)有人數(shù)為17人，學(xué)歷本科，中級職稱，平均年齡40周歲。管理經(jīng)費(fèi)30萬元來源于灌區(qū)水費(fèi)，人員工資福利72萬元，全部由財政撥款。水庫管護(hù)制度健全，職能得以充分發(fā)揮，社會效益、防洪效益一直良好。

2.1.2 寶力格水庫所有權(quán)國有，水庫使用權(quán)為集體，水庫管理權(quán)為寶力格水庫灌區(qū)管理所。管理人員為全額事業(yè)編，現(xiàn)有人數(shù)為3人，學(xué)歷本科，中級職稱，平均年齡為40周歲。管理經(jīng)費(fèi)2萬元，人員工資福利18萬元，全部由財政撥款。

水庫管護(hù)制度健全，職能得以充分發(fā)揮，社會效益、防洪效益一直良好。由于受持續(xù)干旱影響，水庫沒有水費(fèi)收入，運(yùn)行一直很困難。

2.1.3 平原水庫所有權(quán)國有，水庫使用權(quán)為國有，水庫管理權(quán)為扎斯臺平原水庫管理所。管理人員為企業(yè)式管理，現(xiàn)有人員10人，學(xué)歷均為高中，平均年齡44周歲。由于持續(xù)干旱，水庫連續(xù)3年基本沒有收入。

平原水庫是座旁側(cè)水庫，多年運(yùn)行以養(yǎng)殖為主，由于引水樞紐幾度水毀，引水分洪歷年較為困難，一直慘淡經(jīng)營。

2.2 中小河流及堤防

阿魯科爾沁旗境內(nèi)主要有4條河流，分別為：烏力吉木倫河、歐木倫河、黑木倫河和西拉木倫河。1998年大洪水以前，我旗防洪體系較為薄弱，列為國防堤的堤防總長不足16km，防洪標(biāo)準(zhǔn)僅為20年一遇。1998年大洪水后至今為止，在阿旗這4條河流沿岸共修建國防堤58.55km，保護(hù)人口6.66萬人，保護(hù)耕地5.78萬畝。

工程建成投入使用后，按照屬地管理的原則分別由所在蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理養(yǎng)護(hù)，并于每年訊前、汛后下發(fā)文件督促檢查，但由于長期形成“你建我用、你管我用”思想的影響，受益區(qū)干部群眾只分享效益而不對其承擔(dān)養(yǎng)護(hù)責(zé)任，工程缺乏必要的維修養(yǎng)護(hù)。現(xiàn)有些工程已出現(xiàn)堤頂嚴(yán)重凸凹不平，堤身風(fēng)蝕變薄，石籠鉛絲被盜，干砌石護(hù)堤被破壞的現(xiàn)象，不但嚴(yán)重地降低了工程標(biāo)準(zhǔn)，且極易在汛期釀成無法挽回的重大損失。

2.3 中小型水閘

全旗中型水閘7座，小型水閘209座，實(shí)際控制灌溉面積13.64萬畝?，F(xiàn)有水閘的初建均在六、七十年代，以后的建設(shè)多以續(xù)建和恢復(fù)建設(shè)為主。由管理所實(shí)行統(tǒng)一管理，管理比較規(guī)范，運(yùn)行機(jī)制管理制度健全，定期召開受益區(qū)代表會議，協(xié)調(diào)和研究灌溉事宜。計征水費(fèi)由管水員進(jìn)行測水，管理所按用水量計征水費(fèi)。由于用水制度健全，避免了水事糾紛，管理所根據(jù)季節(jié)與土壤墑情，按時按量供水，盡量改變大水漫灌的方法，實(shí)行“畦田灌溉”，工程效益相對較好。其它部分小型水閘分別由工程所在的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理，由于多數(shù)位于老灌區(qū)，群眾用水意識高，再加上所屬各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不定期的組織群眾清淤堵口，工程運(yùn)行較為平穩(wěn)，工程管理收支基本持平，但無資金積累，缺少造血功能。

3 工程管理、使用權(quán)、經(jīng)營中存在的問題

3.1 基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)不健全、專業(yè)技術(shù)人才空缺

阿旗基層水利服務(wù)體系主要存在服務(wù)機(jī)構(gòu)不健全、專業(yè)技術(shù)人才空缺、缺乏必要的交通工具、經(jīng)費(fèi)不足等諸多問題。2005--2006年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革時，各蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的水利工作站被撤并組建了農(nóng)牧業(yè)綜合服務(wù)中心，這樣一來，就沒有專門的水利工作機(jī)構(gòu)和專職負(fù)責(zé)、管理水利工作的人員。各蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于沒有專業(yè)水利業(yè)務(wù)人員，沒有人能對本蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工程系統(tǒng)情況有一個全面的了解，特別是在制定編制規(guī)劃情況下，無法正確提供第一手資料，造成規(guī)劃與實(shí)際不符，不利于水利事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展，給農(nóng)村牧區(qū)水利工程建設(shè)和管理帶來極大困難。

3.2 水資源產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)關(guān)系不明確

水資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確。雖然法律規(guī)定了水資源所有權(quán)歸國家，但國家作為抽象概念缺乏具體的所有權(quán)行使主體，造成水資源及國家水權(quán)利益的維護(hù)缺乏明確具體的責(zé)任主體，水資源用戶吃國家的“大鍋水”，工程水用戶吃水工程管理單位的“大鍋水”，水利用效率低下；政企不分在水利系統(tǒng)表現(xiàn)的十分明顯，水企業(yè)和水利部門吃國家投資的“大鍋飯”，不講經(jīng)濟(jì)核算和經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致水利企業(yè)運(yùn)營效率低下；水市場發(fā)育嚴(yán)重滯后，水商品進(jìn)入市場交易的渠道和交易規(guī)范嚴(yán)重缺乏，甚至大多數(shù)民眾認(rèn)為水是大自然的恩賜，和陽光、空氣一樣不具有商品屬性，使水市場發(fā)育缺乏制度和群眾基礎(chǔ)。

3.3 “多龍治水”的現(xiàn)狀沒有明顯改善

由于受傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制、地區(qū)利益、部門利益及城鄉(xiāng)長期分割的慣性影響，現(xiàn)行水管理體制中“多龍治水”狀態(tài)遠(yuǎn)沒有得到徹底改觀。主要表現(xiàn)是區(qū)域內(nèi)部管理上的城鄉(xiāng)分割。體制現(xiàn)狀中水利部門負(fù)責(zé)河道、水庫、灌區(qū)、農(nóng)村供水及城市供水輸送，而大部分地方的城市供水、排水、污水處理歸城建部門，這種城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)狀在一定程度上加劇了城鄉(xiāng)防洪減災(zāi)、統(tǒng)籌用水、污染防治方面的矛盾與短期行為，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間競爭性開發(fā)、掠奪性經(jīng)營和粗放性管理；在工程建設(shè)上部門分割?，F(xiàn)行體制在同一區(qū)域內(nèi)多部門實(shí)施水利工程建設(shè)，形成了水利工程重復(fù)建設(shè)、水資源利用率低、工程效益差、多方互不協(xié)調(diào)的尷尬局面。

3.4 水利工程的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與行政管理的脫節(jié)造成水利資產(chǎn)管理的虛擬化

阿旗現(xiàn)有的水利工程設(shè)施多為由政府投資、群眾投勞建設(shè)，建成后交由地方政府管理，投資者、投勞者與工程管理基本脫節(jié)，投資者、投勞者、管理者均不關(guān)心投資效益與工程收益，造成工程建設(shè)完成后要么成為“唐僧肉”，誰都想吃一口，要么成為“沒娘孩”，遇到問題誰也不愿幫助解決。

3.5 缺乏造血機(jī)能，水利建設(shè)資金嚴(yán)重不足，難以滿足治水需要

由于水利投資主要靠國家及各級政府，投資渠道單一，投資需求過大，現(xiàn)有體制又不允許運(yùn)用傳統(tǒng)方法動員大量農(nóng)民義務(wù)工、社會資金投入水利建設(shè)，還有不少的政策體制障礙，水利商品化、市場化進(jìn)程緩慢又嚴(yán)重影響社會投資的積極性，以至于出現(xiàn)了投資需求與資金來源的矛盾。這一方面造成有限的資金不能集中使用辦大事，撒胡椒面 ；另一方面也難免顧此失彼，造成很多工程不能及時維護(hù)檢修，不能發(fā)揮應(yīng)有效益。

4 意見和建議

4.1 實(shí)現(xiàn)管理職能由“產(chǎn)業(yè)水行政”向“社會水行政”轉(zhuǎn)變

水行政管理部門要真正建立起市場經(jīng)濟(jì)所要求的水資源管理機(jī)制：通過法定水資源收費(fèi)和由市場決定“商品水”價格的市場功能，實(shí)現(xiàn)“誰耗費(fèi)水量誰補(bǔ)償，誰污染水質(zhì)誰補(bǔ)償，誰破壞水生態(tài)環(huán)境誰補(bǔ)償”這樣三個重要的“水資源補(bǔ)償”管理機(jī)制；通過這三個補(bǔ)償機(jī)制建立起“恢復(fù)水量、恢復(fù)水質(zhì)、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境”三個重要的恢復(fù)機(jī)制；從而實(shí)現(xiàn)“保障水量的供需平衡”，“保障水質(zhì)達(dá)到需求的標(biāo)準(zhǔn)”，“保障水環(huán)境能夠滿足生態(tài)平衡的要求”三個重大的水資源保護(hù)和開發(fā)管理目標(biāo)。

4.2 建立獨(dú)立站所，明確管理責(zé)任

由于阿旗屬于半農(nóng)半牧區(qū)，幅員遼闊，交通不便，以流域?yàn)閱卧⑺?wù)機(jī)構(gòu)，服務(wù)跨度過大，難于管理，難以保障服務(wù)時效。所以應(yīng)按蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)建站，體制上由旗水利局垂直管理，這樣即便于人員管理和調(diào)配，又利于資源優(yōu)化配置，還能解決雙重管理、職責(zé)不清的問題，從而保證工作的系統(tǒng)性、穩(wěn)定性、連續(xù)性、有效性。若水利工作站由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作，人員易被挪用，服務(wù)時間難以保障，難以獨(dú)立實(shí)施監(jiān)管職能。

4.3 改進(jìn)水利站人員管理方式

一是合理設(shè)置辦公場所及人員定編定崗，水利站辦公經(jīng)費(fèi)及人員經(jīng)費(fèi)納入旗級財政預(yù)算。建立以聘任制為核心的人事管理制度，完善用人機(jī)制。通過公開招考，吸收、聘任一批水利專業(yè)技術(shù)人員和專業(yè)對口的院校畢業(yè)生，充實(shí)到水利站崗位。二是建立激勵機(jī)制，通過考試考核、競爭上崗，將素質(zhì)高、能力強(qiáng)、有技術(shù)專長、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員安排到領(lǐng)導(dǎo)和管理崗位。著力營造一個公平競爭、公正用人，有利于人員合理配置、人才脫穎而出的良好環(huán)境。三是建立工作績效考評機(jī)制。建立由服務(wù)對象、所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、水利局三方參與的考評機(jī)制，通過目標(biāo)管理，末位淘汰，將水利人員的崗位職責(zé)履行情況作為晉級、晉職、聘任、績效工資評定的重要依據(jù)，以制度管人，論實(shí)績用人，以正確的導(dǎo)向和規(guī)范的管理，來調(diào)動基層水利人員的積極性。