控制性詳細規(guī)劃之我見

丁海濤

【摘要】在實施過程中，仍然受到社會經(jīng)濟、政治、人文因素等各種因素的干擾，影響到了控制性詳細規(guī)劃的創(chuàng)新和應(yīng)用。因此，需要加強對控制性詳細規(guī)劃的不斷完善，進而適應(yīng)新形勢下城市發(fā)展的新需要，促進城市快速發(fā)展和進步。

【關(guān)鍵詞】城市建設(shè)；詳細規(guī)劃；控制性

一、控制性詳細規(guī)劃在我國城市建設(shè)中的任務(wù)和作用

1、深化、細化總體規(guī)劃，強調(diào)規(guī)劃的延續(xù)性

控制性詳細規(guī)劃以量化指標將總體規(guī)劃的原則、意圖、宏觀的控制轉(zhuǎn)化為對城市土地乃至三維空間定量、微觀的控制，既能繼承、深化、落實總體規(guī)劃意圖，又可對城市分區(qū)及地塊建設(shè)提出直接指導(dǎo)修建性詳細規(guī)劃編制的準則。在規(guī)劃管理方面，控制性詳細規(guī)劃可將總體規(guī)劃宏觀的管理要求轉(zhuǎn)化為具體的地塊建設(shè)管理指標，使規(guī)劃編制與規(guī)劃管理及城市土地開發(fā)建設(shè)相銜接。對總體規(guī)劃的深化和延續(xù)，是控制性詳細規(guī)劃出現(xiàn)的動力，也是城市規(guī)劃實踐的需要。

2、規(guī)范城市規(guī)劃管理與開發(fā)

有效的管理是城市建設(shè)成功的經(jīng)驗。控制性詳細規(guī)劃的優(yōu)點在于可以按照城市總體規(guī)劃的宏觀意圖，對城市每塊土地的使用及其環(huán)境進行有效控制?？傮w規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃與傳統(tǒng)的修建性詳細規(guī)劃，均難以滿足既宏觀又微觀，既整體又局部的工作需求。而控制性詳細規(guī)劃能將規(guī)劃控制要點用簡練、明確的方式表達出來，作為控制土地出讓的依據(jù)，正確引導(dǎo)開發(fā)行為，實現(xiàn)規(guī)劃目標。同時，控制性詳細規(guī)劃的法律效力及其相應(yīng)的規(guī)劃法規(guī)，也使規(guī)劃管理的權(quán)威性得到了充分保證。

3、體現(xiàn)城市設(shè)計理念

控制性詳細規(guī)劃可以通過引導(dǎo)修建性詳細規(guī)劃的編制，將城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃宏觀的城市設(shè)計構(gòu)想，以微觀、具體的控制要求進行體現(xiàn)，其對城市設(shè)計主要以引導(dǎo)為主，按照美學(xué)和空間藝術(shù)處理的原則，從建筑單體環(huán)境和建筑群體環(huán)境兩個層面對建筑設(shè)計和建筑布局提出指導(dǎo)性綜合設(shè)計要求和建議，為開發(fā)控制提供管理準則和設(shè)計框架。有關(guān)城市設(shè)計的指標主要有建筑色彩、建筑形式、建筑體量控制等。

二、小城市控制性詳細規(guī)劃存在的主要問題

1、規(guī)劃儲備嚴重不足

一些小城市的控制性詳細規(guī)劃覆蓋面不夠大，規(guī)劃儲備嚴重不足，應(yīng)急性詳細規(guī)劃較多。在一些城鎮(zhèn)化處于起步階段的城市，其控制性詳細規(guī)劃成果的基礎(chǔ)儲備不足，為了加快發(fā)展，往往將應(yīng)急性的詳細規(guī)劃成果作為決策依據(jù)，勢必帶來一些遺憾工程；一些重點地區(qū)的控制性詳細規(guī)劃編制尚未起步，重點地段環(huán)境景觀設(shè)計還處于空白之中。在城市土地經(jīng)營、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、內(nèi)外招商引資活動中，人們關(guān)注的焦點是一個地區(qū)具體的規(guī)劃要求，政府在開發(fā)建設(shè)地段有哪些發(fā)展計劃和在近期能否實施等問題，如果規(guī)劃滯后并缺乏控制性詳細規(guī)劃作為依據(jù)，對諸如此類問題就難以說清，開發(fā)商也難以作出比較可靠的成本效益分析，從而影響到城市的可持續(xù)開發(fā)建設(shè)。在實際項目操作中遇到片區(qū)控制性詳細規(guī)劃缺失，包含的其中一兩個小區(qū)已經(jīng)建起，后方發(fā)現(xiàn)需要規(guī)劃建設(shè)片區(qū)道路，但前期未進行規(guī)劃，因此嚴重影響企業(yè)利益。

2、對資源空間配置的市場化研究不夠

一些小城市的控制性詳細規(guī)劃對資源空間配置的市場化研究不夠，導(dǎo)致在實施過程中的可接受性與約束力不強。在一些控制性詳細規(guī)劃編制過程中，規(guī)劃編制人員往往只注意與城市總體規(guī)劃的對接，而對規(guī)劃區(qū)域的資源優(yōu)勢和市場開發(fā)價值則很少做深層次的研究，很多寶貴的不可再生資源在規(guī)劃師筆下被忽視。

3、編制與管理方案不符合群眾需求

目前，我國的小城市控制性詳細規(guī)劃編制研究中存在一個十分嚴重的現(xiàn)象，對規(guī)劃編制的隨意變更打亂的規(guī)劃編制過程，同時也降低了公眾對控制性詳細規(guī)劃編制和實施管理的參與程度。因此，關(guān)于小城市控制性詳細規(guī)劃編制研究要打破傳統(tǒng)的管理模式—當(dāng)?shù)卣虺鞘幸?guī)劃行政主管部門進行組織編制和審批工作，要大力提高公眾參與度，擴大公眾參與的途徑，通過公共的參與來對規(guī)劃編制進行監(jiān)督與保障，提高中小城市控制性詳細規(guī)劃編制的透明度，杜絕越權(quán)批審以及任何牽扯利益的事情發(fā)生。

三、解決小城鎮(zhèn)建設(shè)中控制性詳細規(guī)劃存在問題的幾點對策

針對以上存在的問題，為確?？刂菩栽敿毟玫陌l(fā)揮其在城市建設(shè)的指導(dǎo)作用，提出以下幾點對策：

1、要保證控制性詳細規(guī)劃在空間范圍上的有效覆蓋

隨著城市舊城改造和新區(qū)開發(fā)量的逐步增大，小城市控制性詳細規(guī)劃的作用越來越重要。我們要根據(jù)各階段城鎮(zhèn)舊城改造和新區(qū)開發(fā)的重點，分片區(qū)、分階段推進控制性詳細規(guī)劃的編制工作。覆蓋面要因地制宜，對舊城改造來說可以做到全面覆蓋，就新區(qū)開發(fā)而言，則可以針對其建設(shè)范圍做好小城市控制性詳細規(guī)劃。同時，也應(yīng)當(dāng)注意，實現(xiàn)規(guī)劃的適度超前是必要的，但如果過于簡單地強調(diào)控制性詳細規(guī)劃的“全覆蓋”，對遠期發(fā)展的建設(shè)用地的控制性規(guī)定可能會出現(xiàn)問題。

2、加強控制性詳細規(guī)劃的公眾參與，保障公共利益不受侵害

小城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃的主要任務(wù)是保障公共利益不受侵害?？刂菩栽敿氁?guī)劃是屬于從宏觀到微觀控制的規(guī)劃編制層次，包括以土地使用控制為主要內(nèi)容，以控制綜合環(huán)境質(zhì)量為重點的等六個方面，這就決定其對城市土地使用性質(zhì)的細分必須進行“定性、定量、定位”的具體控制，這是控制性詳細規(guī)劃編制的核心問題和首要特征。

3、優(yōu)化編制方法及管理方案

城市國有土地使用權(quán)出讓前應(yīng)當(dāng)編制控規(guī)，出讓地塊必須具有城市規(guī)劃行政主管部門提出的規(guī)劃設(shè)計條件及附圖。應(yīng)對多變市場的最好途徑就是擴大控規(guī)的覆蓋面，這樣，無論市場如何變化，都有管理的依據(jù)。當(dāng)然，在實施控規(guī)全覆蓋可行性較弱的地區(qū)，也可采取重點地塊全覆蓋、一般地塊制定通則的管理形式。在城市控制性詳細規(guī)劃與管理過程中，對城市內(nèi)的每一個地塊進行編號，從而保證小型城市范圍內(nèi)每一個地塊的獨立性和針對性，避免在城市規(guī)劃編制與管理過程中出現(xiàn)因地塊規(guī)劃重復(fù)的問題，出現(xiàn)相關(guān)部分相互扯皮的現(xiàn)象，為小城市可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。同時，明確小城市內(nèi)每一個地塊的編號，也為城市后期信息化建設(shè)提供了方便，是城市規(guī)劃與管理方案制定過程中可以參考的真實數(shù)據(jù)及資料，保證了控制性規(guī)劃中的基本空間單位，提高了小城市規(guī)劃的科學(xué)性及合理性。

4、加強小城鎮(zhèn)控制詳細規(guī)劃的管理實施

“三分規(guī)劃，七分管理”，無論小城鎮(zhèn)控性詳細規(guī)劃編制的多么完善，都僅僅是城市建設(shè)的基本依據(jù)，所以要通過強化管理把其變成現(xiàn)實。而且它還是修建性詳細規(guī)劃的依據(jù)，因此要通過新聞媒體等多種形式進行宣傳，動員全社會人員來關(guān)心此項工作的實施。第一，要進一步創(chuàng)新規(guī)劃管理體制，逐步推行規(guī)劃成果展示制度，規(guī)劃審批聽證制度等；第二，要嚴格依據(jù)小城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃的內(nèi)容要求，把好修建性詳細規(guī)劃的審查關(guān)；第三，要充分發(fā)揮其對城市土地的管制作用，促進城市建設(shè)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

結(jié)束語

時代已向我們證明控制性詳細規(guī)劃的重要性。一個城市的控制性詳細規(guī)劃是上接這個城市總體規(guī)劃下啟修建性詳細規(guī)劃的過度規(guī)劃，能夠起到承上啟下的關(guān)鍵性作用，從而保證城市整個規(guī)劃方案的完整性和科學(xué)性。

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