論服務(wù)型政府建設(shè)與政府目標(biāo)管理的兼容

朱文藝

【摘要】服務(wù)型政府是當(dāng)前我國(guó)政府改革的主要目標(biāo)，目標(biāo)管理是當(dāng)前我國(guó)政府管理的主要工具，新的改革目標(biāo)與老的管理工具兩者各有優(yōu)勢(shì)劣勢(shì)，需要而且能夠兼容。二者兼容的意義在于提升服務(wù)型政府建設(shè)的操作性，改善政府目標(biāo)管理的開(kāi)放性和民主性。二者兼容的途徑是在政府目標(biāo)管理的四個(gè)環(huán)節(jié)中進(jìn)行主體、客體和過(guò)程等方面的調(diào)整，同時(shí)將服務(wù)型政府建設(shè)所需的三大基礎(chǔ)納入目標(biāo)管理的過(guò)程中。二者兼容具有難度，但在實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了成功的案例。

【關(guān)鍵詞】服務(wù)型政府；政府目標(biāo)管理；績(jī)效管理

中圖分類號(hào)：D62文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1006-0278（2015）11-079-02

“服務(wù)型政府”是指在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在民主制度框架內(nèi)，把服務(wù)作為社會(huì)治理價(jià)值體系核心和政府職能結(jié)構(gòu)重心的一種政府模式或政府形態(tài)。其重心在于社會(huì)服務(wù)；它提倡公民參與，并健全公民參與機(jī)制；它與公民之間存在平等、合作的新型互動(dòng)關(guān)系；它是對(duì)傳統(tǒng)政府模式的根本性改變或超越。①服務(wù)型政府是當(dāng)前中國(guó)政府改革的主要目標(biāo)，是符合中國(guó)特色社會(huì)主義要求的政府模式。在論及服務(wù)型政府構(gòu)建路徑時(shí)，現(xiàn)有成果較多地關(guān)注了政府自身建設(shè)、公民社會(huì)培養(yǎng)、政治體制改革以及執(zhí)政黨能力提升等較為宏觀的方面，沒(méi)能關(guān)注到服務(wù)型政府如何借力甚至兼容現(xiàn)有的政府管理工具的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。徒法無(wú)以自行，隨著服務(wù)型政府建設(shè)的逐漸推進(jìn)，理論研究必然會(huì)關(guān)注到具有操作性的工具層面的問(wèn)題。

政府目標(biāo)管理是當(dāng)前我國(guó)應(yīng)用最為廣泛的政府管理工具，對(duì)各種公共管理理論、方法和技術(shù)具有很強(qiáng)的兼容性。它是各級(jí)政府及其部門(mén)通過(guò)設(shè)定分解目標(biāo)，過(guò)程督查，目標(biāo)考核，考核結(jié)果應(yīng)用四個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)組織活動(dòng)和組織發(fā)展進(jìn)行管理的一種理論思想、技術(shù)方法和管理制度。目前我國(guó)政府目標(biāo)管理存在諸多問(wèn)題：將目標(biāo)管理等同于傳統(tǒng)的計(jì)劃管理；目標(biāo)設(shè)定對(duì)群眾需求了解不夠充分；目標(biāo)分解方式缺乏甚至沒(méi)有下級(jí)人員參與；評(píng)估對(duì)人而非對(duì)事，評(píng)估工具不科學(xué)，評(píng)估主體單一。②這與二十世紀(jì)后期西方政府目標(biāo)管理從古典主義走入現(xiàn)實(shí)主義③后的諸多變化相比，與我國(guó)政治文明和社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求相比，與服務(wù)型政府建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)相比，無(wú)疑需要改進(jìn)。

服務(wù)型政府作為當(dāng)前我國(guó)政府改革的目標(biāo)，其價(jià)值取向?qū)φ芾韺?shí)踐具有導(dǎo)向性；政府目標(biāo)管理作為當(dāng)前應(yīng)用最為廣泛的政府管理工具，是最具現(xiàn)實(shí)性和操作性的政府管理工具，二者的兼容，可以相互促進(jìn)，揚(yáng)長(zhǎng)避短。具體而言，二者兼容的意義、方法和預(yù)期如下。

一、兼容的意義

其一，服務(wù)型政府建設(shè)可以為政府目標(biāo)管理提供理論指導(dǎo)和優(yōu)化思路。

目前我國(guó)政府目標(biāo)管理實(shí)踐存在諸多問(wèn)題，最根本的原因是缺乏科學(xué)的理論指導(dǎo)。業(yè)界不清楚目標(biāo)管理應(yīng)該在什么樣的指導(dǎo)思想下通過(guò)怎樣科學(xué)的流程來(lái)落實(shí)，于是往往根據(jù)經(jīng)驗(yàn)行事，這就出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)班子定目標(biāo)，由上往下分派目標(biāo)，通過(guò)督查控制下屬，僅由領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下屬進(jìn)行以人為中心的考核，考核結(jié)果僅僅用于獎(jiǎng)優(yōu)罰劣等現(xiàn)象。目標(biāo)管理理論上具有的諸多優(yōu)點(diǎn)在當(dāng)前我國(guó)政府管理實(shí)踐中并沒(méi)有得到有效發(fā)揮，如提升生產(chǎn)力和績(jī)效，能動(dòng)適應(yīng)不斷變化的社會(huì)趨勢(shì)和潮流④，改善幾乎所有情景中的計(jì)劃、協(xié)調(diào)和控制⑤等。服務(wù)型政府建設(shè)恰恰為此提供了理論指導(dǎo)和優(yōu)化思路。

其二，政府目標(biāo)管理可以為服務(wù)型政府建設(shè)鋪路。

正如施雪華老師所言，服務(wù)型政府在本質(zhì)上是后工業(yè)社會(huì)的治理模式，因?yàn)楹蠊I(yè)社會(huì)的生產(chǎn)力發(fā)展為其奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，菱形社會(huì)結(jié)構(gòu)為其奠定了階級(jí)階層基礎(chǔ)，公民社會(huì)成熟和完善為其奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。這三大基礎(chǔ)，目前中國(guó)都不具備，換言之，正處于從傳統(tǒng)社會(huì)（農(nóng)業(yè)社會(huì)、前工業(yè)社會(huì)）向現(xiàn)代社會(huì)（工業(yè)社會(huì)）轉(zhuǎn)型期間的我國(guó)，較為薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，金字塔形的社會(huì)結(jié)構(gòu)，欠發(fā)育的公民社會(huì)都是服務(wù)型政府建設(shè)的不利條件。

二、兼容的方法

服務(wù)型政府建設(shè)與政府目標(biāo)管理兼容的方法在于：通過(guò)政府目標(biāo)管理的四大環(huán)節(jié)中對(duì)管理主體、管理客體、管理過(guò)程的調(diào)整，貫徹服務(wù)型政府的諸多訴求；調(diào)適優(yōu)化后的政府目標(biāo)管理，以民主性和開(kāi)放性，為服務(wù)型政府建設(shè)奠定更佳的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和公民社會(huì)基礎(chǔ)。

（一）政府目標(biāo)管理四大環(huán)節(jié)的調(diào)適

1.目標(biāo)設(shè)定分解環(huán)節(jié)的調(diào)適

目標(biāo)設(shè)定分解是政府目標(biāo)管理的第一個(gè)環(huán)節(jié)，傳統(tǒng)的做法是政府系統(tǒng)內(nèi)部的上下級(jí)（上下級(jí)政府、一級(jí)政府和其所轄部門(mén)、部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和下屬）共同商定組織目標(biāo)、指標(biāo)和權(quán)重，分解確定各自的權(quán)利義務(wù)并簽訂《目標(biāo)責(zé)任書(shū)》。這里的“上下級(jí)”不包括政府系統(tǒng)外部的公民，但是服務(wù)型政府以社會(huì)服務(wù)為政府職能的重心，提倡公民參與并健全參與機(jī)制，與公民平等合作，這就要求目標(biāo)設(shè)定環(huán)節(jié)的主體、客體和過(guò)程都要進(jìn)行調(diào)整。

首先，目標(biāo)設(shè)定主體的多元化和多層次化。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)公民參與，這為該環(huán)節(jié)僅引入了一個(gè)系統(tǒng)外部的主體——公民，而且增加了目標(biāo)設(shè)定主體的層次。根據(jù)政治和管理的邏輯，目標(biāo)設(shè)定應(yīng)該先由公民和政府商定，而后才是政府內(nèi)部的協(xié)商分解問(wèn)題。這在代議制環(huán)境下意味著政府目標(biāo)設(shè)定需要面向社會(huì)征集意見(jiàn)，與政協(xié)協(xié)商，經(jīng)人大審定，而后才是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的協(xié)商分解。

其次，目標(biāo)設(shè)定客體的調(diào)整。目標(biāo)設(shè)定的內(nèi)容，傳統(tǒng)上由政府感知和表達(dá)的較為籠統(tǒng)的“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”構(gòu)成，各級(jí)政府采用的指標(biāo)大同小異。服務(wù)型政府要求讓公民表達(dá)公共服務(wù)需求，因此政府目標(biāo)設(shè)定需要對(duì)公民的公共服務(wù)需求進(jìn)行調(diào)研，確認(rèn)其具體內(nèi)容和輕重緩急，據(jù)此進(jìn)行目標(biāo)設(shè)定。第三、目標(biāo)設(shè)定過(guò)程中政社互動(dòng)增加。服務(wù)型政府對(duì)公民參與及其機(jī)制的強(qiáng)調(diào)，要求政府目標(biāo)生成在納入輿情監(jiān)測(cè)和公共服務(wù)需求調(diào)查的結(jié)果，形成目標(biāo)草案后，需要通過(guò)媒體、網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)手段進(jìn)行公眾意見(jiàn)征集，對(duì)草案進(jìn)行修正，盡量減少政府目標(biāo)與公民需求的偏移。

2.目標(biāo)督查環(huán)節(jié)的調(diào)適

目標(biāo)管理督查是目標(biāo)管理的第二個(gè)環(huán)節(jié)，傳統(tǒng)上是由上級(jí)或?qū)ＴO(shè)的目標(biāo)管理機(jī)構(gòu)對(duì)目標(biāo)責(zé)任單位完成目標(biāo)的進(jìn)度、質(zhì)量、合法合規(guī)性等進(jìn)行督促檢查，以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)和控制的活動(dòng)。服務(wù)型政府建設(shè)對(duì)本環(huán)節(jié)的影響在于督查的目的、主體、內(nèi)容、結(jié)果公布和約束都需進(jìn)行調(diào)整。

首先，督查的目的由控制轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)。服務(wù)型政府的重心在于社會(huì)服務(wù)，反對(duì)官員本位，其關(guān)注的焦點(diǎn)在于政府能否提供良好的社會(huì)服務(wù)，不關(guān)注官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員控制，因此督查的目的也應(yīng)該由控制轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)，幫助解決目標(biāo)推進(jìn)過(guò)程中的問(wèn)題。

第二，督查主體的擴(kuò)員與深化。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)公民和社會(huì)組織的參與，因此督查主體除上級(jí)或?qū)ＴO(shè)的目標(biāo)管理機(jī)構(gòu)之外、人大、政協(xié)甚至直接利益相關(guān)者代表都可以對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行督查。

服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)責(zé)任、法治、透明、廉價(jià)和效能，因此督查內(nèi)容除傳統(tǒng)的進(jìn)度、質(zhì)量與合法合規(guī)性之外，條件成熟時(shí)還應(yīng)涉及預(yù)算執(zhí)行、成本效益等項(xiàng)目。當(dāng)公民社會(huì)足夠成熟和主動(dòng)，服務(wù)型政府“從積極服務(wù)型政府過(guò)渡到回應(yīng)服務(wù)型政府⑥時(shí)，這些督查內(nèi)容必然成為現(xiàn)實(shí)。

第三，督查過(guò)程需注意結(jié)果公布范圍擴(kuò)大和約束硬化。服務(wù)型政府要求這些信息需要向人大、政協(xié)、直接利益相關(guān)者代表傳遞，必要的情況下可以通過(guò)媒體、網(wǎng)絡(luò)直接向全體公眾公布，方便公民參與監(jiān)督。要求人大、政協(xié)、利益相關(guān)群體和普通公民的督查結(jié)果同樣能夠進(jìn)入行政問(wèn)責(zé)程序，對(duì)目標(biāo)責(zé)任單位產(chǎn)生硬性約束。

3.目標(biāo)考核環(huán)節(jié)的調(diào)適

目標(biāo)考核是政府目標(biāo)管理的第三個(gè)環(huán)節(jié)，服務(wù)型政府要求考核主體多元化、考核權(quán)重側(cè)重公民評(píng)價(jià)、考核結(jié)果公開(kāi)化。首先，考核主體多元化。服務(wù)型政府對(duì)公民本位和社會(huì)本位的強(qiáng)調(diào)，以及目標(biāo)設(shè)定主體的多元化客觀上也要求對(duì)考核主體做出相應(yīng)的調(diào)整。

第二，考核權(quán)重側(cè)重公民評(píng)價(jià)。目標(biāo)管理考核傳統(tǒng)的做法是由上級(jí)和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)組成考核組，對(duì)考核對(duì)象進(jìn)行打分，這種做法容易導(dǎo)致目標(biāo)執(zhí)行者向上看而非關(guān)注公民需求，因此有違服務(wù)型政府要求。服務(wù)型政府要求目標(biāo)管理考核的權(quán)重側(cè)重公民滿意度（或投訴率）。第三，考核結(jié)果公開(kāi)化。傳統(tǒng)的目標(biāo)考核結(jié)果往往只在政府系統(tǒng)內(nèi)部通報(bào)，并不向社會(huì)公開(kāi)，這容易導(dǎo)致理性的無(wú)知和政治冷漠，不利于公民社會(huì)的培育。因此下一步的優(yōu)化思路是考核結(jié)果的公開(kāi)化。

4.目標(biāo)考核結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)的調(diào)適

目標(biāo)考核結(jié)果應(yīng)用是政府目標(biāo)管理的第四個(gè)環(huán)節(jié)，通常表現(xiàn)為獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，這對(duì)于服務(wù)型政府建設(shè)來(lái)說(shuō)是必要的然而是不夠的，至少還應(yīng)該進(jìn)行標(biāo)桿管理和下一周期的目標(biāo)調(diào)整。

首先，實(shí)行標(biāo)桿管理。其次，根據(jù)本目標(biāo)管理周期的目標(biāo)任務(wù)完成情況和對(duì)未來(lái)的環(huán)境預(yù)期，調(diào)整設(shè)定下一周期的目標(biāo)草案，準(zhǔn)備接受新一輪的公眾意見(jiàn)征集、政協(xié)的協(xié)商和人大的審定。

（二）服務(wù)型政府基礎(chǔ)的逐步奠定

服務(wù)型政府主要的基礎(chǔ)在于后工業(yè)社會(huì)發(fā)達(dá)的生產(chǎn)力、菱形的社會(huì)結(jié)構(gòu)和成熟的公民社會(huì)，理想和現(xiàn)實(shí)的差距只能一步步彌補(bǔ)，政府目標(biāo)管理提供給了具有現(xiàn)實(shí)性和操作性的管理思路，即將服務(wù)型社會(huì)建設(shè)所需的三大基礎(chǔ)納入政府目標(biāo)管理的全過(guò)程。

首先，將服務(wù)型政府建設(shè)所需的三大基礎(chǔ)納入目標(biāo)設(shè)定環(huán)節(jié)。目前各地政府的目標(biāo)設(shè)定圍繞“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”進(jìn)行，社會(huì)發(fā)展事實(shí)上包含了社會(huì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和公民組織培育，但是在具體指標(biāo)的選擇上，各地政府往往將社會(huì)發(fā)展等同于了社會(huì)事業(yè)（教科文衛(wèi)體社保安全環(huán)保等）發(fā)展，雖然社會(huì)事業(yè)發(fā)展對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化有好處，但是與公民社會(huì)培育并無(wú)多少聯(lián)系，尤其政府如果對(duì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展管控過(guò)嚴(yán)，可能還會(huì)壓縮公民社會(huì)的生存發(fā)展空間。所以，服務(wù)型政府基礎(chǔ)的奠定，需要對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整尤其是公民社會(huì)培育設(shè)定指標(biāo)。

其次，隨后的目標(biāo)督查、目標(biāo)考核以及考核結(jié)果應(yīng)用都應(yīng)該圍繞生產(chǎn)力發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)完善和公民社會(huì)培育開(kāi)展，并且盡量實(shí)現(xiàn)主體多元化化、過(guò)程民主化和結(jié)果公開(kāi)化。

服務(wù)型政府建設(shè)和政府目標(biāo)管理的兼容不可能一蹴而就，而是一個(gè)漸進(jìn)調(diào)適的過(guò)程。就服務(wù)型政府建設(shè)而言，它存在積極服務(wù)性政府和回應(yīng)服務(wù)型政府兩個(gè)階段，兩階段存在對(duì)服務(wù)型政府本質(zhì)實(shí)現(xiàn)程度、動(dòng)力結(jié)構(gòu)、所處行政環(huán)境等六方面差異。根據(jù)孫萍等學(xué)者的觀點(diǎn)，我國(guó)還處在第一階段的初期。就政府目標(biāo)管理而言，它存在兩種派別和三個(gè)階段，其派別分為以喬治·奧迪奧恩為代表的古典機(jī)械主義和以彼得·德魯克為代表的現(xiàn)實(shí)主義，二者在假設(shè)、激勵(lì)、評(píng)價(jià)、目標(biāo)屬于誰(shuí)、自尊、目標(biāo)和目的、相互的依賴、群體有效性、管理的批判、合作伙伴關(guān)系、公共責(zé)任、管理的未來(lái)指向方面各有異同。目標(biāo)管理三個(gè)階段包括：強(qiáng)調(diào)改善管理者個(gè)人的工作的初級(jí)階段；專注整個(gè)組織近期總效果的中級(jí)階段；平衡和指導(dǎo)每個(gè)管理者來(lái)達(dá)成組織遠(yuǎn)景目標(biāo)的高級(jí)階段。仔細(xì)觀察，當(dāng)前我們的政府目標(biāo)管理還偏向于古典機(jī)械主義和中級(jí)階段。服務(wù)型政府建設(shè)與政府目標(biāo)管理二者的兼容將互相推進(jìn)，但是也需要智慧、努力和耐心。

注釋：

①施雪華.“服務(wù)型政府”的基本涵義、理論基礎(chǔ)和建構(gòu)條件[J].社會(huì)科學(xué)，2010（2）：4-5.

②趙永賢.目標(biāo)管理中存在的問(wèn)題與對(duì)策[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2006（6）：86-87.

③Harry Levinson. Management by Objectives： A Critique Training and Development Journal，1972-4：3-8.

④[美]海因茨·韋里克.卓越管理：通過(guò)目標(biāo)管理達(dá)到最佳績(jī)效[M].李平，徐謖，譯.成都電訊工程學(xué)院出版社，1988：245.

⑤Martha Lewis. Management by Objectives： Review， Application， and Relationships with Job Satisfaction andPerformance.The Journal of Academic Librarianship. 1980-1：330-334.

⑥孫萍等.服務(wù)型政府發(fā)展階段探析[J].東北大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（1）