城市規(guī)劃如何破解“三舊”改造難題

吳端涌

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迅速發(fā)展，我國城市建設(shè)及房地產(chǎn)業(yè)也在快速的發(fā)展。通過對城市舊建筑進(jìn)行有效的設(shè)計(jì)和改動(dòng)，實(shí)現(xiàn)合理的資源配置，可以實(shí)現(xiàn)以可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)的城市發(fā)展理念。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；城市建設(shè)；舊建筑改造；問題及措施

一、城市規(guī)劃改造的理念

在全球范圍內(nèi)，對于城市舊建筑的改造再利用都是一個(gè)熱點(diǎn)的話題。在90年代中期，西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)經(jīng)歷了城市建設(shè)的改革過程，實(shí)現(xiàn)了從盲目推倒重建到理性注重可持續(xù)發(fā)展的改變。西方城市更新的理論基本上是從清除貧民窟到重建鄰里單位，再到社區(qū)更新的思路來發(fā)展的，對舊城更新的指導(dǎo)理念也是從主張目標(biāo)單一、內(nèi)容狹窄的大規(guī)模改造開始，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲝埬繕?biāo)廣泛、內(nèi)容豐富、更有人文關(guān)懷的城市更新理論，城市規(guī)劃改革的理論在實(shí)踐的發(fā)展中，逐漸形成了以可持續(xù)發(fā)展思想為指導(dǎo)核心的理論。

我國城市現(xiàn)代化建設(shè)與改革較國外略晚，在改造理論上可以向發(fā)達(dá)國家進(jìn)行借鑒。應(yīng)當(dāng)注重對舊建筑和舊地段的改造再利用，以合理的更新、改建過程替代傳統(tǒng)大拆大建的方式，理性選擇能夠促進(jìn)資源可持續(xù)利用的方式。在城市規(guī)劃改造進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)把這些舊建筑同樣看作是社會生產(chǎn)生活和歷史發(fā)展的載體，重視這些舊建筑在經(jīng)濟(jì)、文化層面的價(jià)值，合理地改造并充分的挖掘舊建筑的潛能，避免應(yīng)城市建設(shè)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)資源和文化資源的浪費(fèi)，使舊建筑及其所在的城市區(qū)域再現(xiàn)生機(jī)。

二、基本原則

1、政府引導(dǎo)，市場運(yùn)作

政府統(tǒng)一組織，制定專門政策，充分調(diào)動(dòng)政府、集體、土地原使用權(quán)人及相關(guān)權(quán)利人的積極性，吸引社會各方廣泛參與，實(shí)現(xiàn)多方共贏，確保國有、集體資產(chǎn)的保值、增值。政府要正確引導(dǎo)，加強(qiáng)監(jiān)管，確保改造規(guī)范推進(jìn)。

2、明晰產(chǎn)權(quán)，保障權(quán)益

調(diào)查摸清“三舊”現(xiàn)狀，做好“三舊”土地的確權(quán)登記工作。屬于“三舊”改造的房屋和土地，未經(jīng)確權(quán)、登記，不得改造。正確處理“三舊”改造過程中的經(jīng)濟(jì)、法律關(guān)系，切實(shí)保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定。

3、統(tǒng)籌規(guī)劃，有序推進(jìn)

統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和資源環(huán)境保護(hù)，依據(jù)國土規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，科學(xué)制定“三舊”改造規(guī)劃，并強(qiáng)化規(guī)劃的統(tǒng)籌管控作用。嚴(yán)格界定“三舊”改造范圍，對列入改造范圍的，必須編制控制性詳細(xì)規(guī)劃和改造方案，有序推進(jìn)。嚴(yán)禁擅自擴(kuò)大“三舊”改造政策的適用范圍。

4、節(jié)約集約，提高效率

通過市場運(yùn)作和公開規(guī)范的方式，強(qiáng)化市場配置土地，促進(jìn)土地高效利用。嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)，提高土地使用強(qiáng)度。創(chuàng)新機(jī)制方法，強(qiáng)化土地資源、資產(chǎn)、資本“三位一體”管理，實(shí)現(xiàn)土地利用效益的最大化。

三、城市更新改造中存在的問題

1、大拆大建，城市資源嚴(yán)重浪費(fèi)

不少城市的領(lǐng)導(dǎo)以追求任期業(yè)績短期行為的現(xiàn)象非常普遍。既不尊重投入產(chǎn)出規(guī)律，也不考慮經(jīng)濟(jì)效果和創(chuàng)新，更不考慮投入資金的回收問題。對老城區(qū)不分青紅皂白一律推倒重建，這是一種最原始、最簡單、最不科學(xué)、最粗野的城市更新方式，造成一些有保留價(jià)值的建筑、設(shè)施、古木、風(fēng)貌等隨之破壞，城市的有形和無形資產(chǎn)嚴(yán)重浪費(fèi)，甚至完全消失。

2、各類保護(hù)建筑遭到破壞

在城市更新改造中，將保護(hù)建筑視為獲得眼前利益的捷徑，千方百計(jì)的恣意蠶食、侵占、破壞和拆毀，情況相當(dāng)嚴(yán)重，且屢禁不止，層出不窮。

3、城市的特有風(fēng)貌正在消失

技術(shù)和生產(chǎn)方式的全球化，使地域文化的特色漸趨衰微，建筑文化的多樣性遭到扼殺。在城市的更新改造中由于不注重傳統(tǒng)街區(qū)、傳統(tǒng)風(fēng)貌的保護(hù)和繼承，使城市原有的特色風(fēng)貌遭到破壞，并被一些低級和趕時(shí)髦的東西所替代，使人們對所居住的城市和環(huán)境產(chǎn)生了一種陌生感，喪失了認(rèn)同感和歸屬感。城市在爆炸式的發(fā)展中，正在喪失它的形態(tài)、地標(biāo)、識別性、特征。

4、城市正在走向雷同

隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快和信息、文化、科技各領(lǐng)域交流的擴(kuò)大，城市更新改造中大量地應(yīng)用了新技術(shù)、新工藝、新材料、新的設(shè)計(jì)理念，大大促進(jìn)了城市更新的進(jìn)程和步伐。但是由于各地“追風(fēng)”現(xiàn)象十分嚴(yán)重，效仿和追大潮成為時(shí)尚，使城市更新中出現(xiàn)了雷同，城市正在被克隆，正在失去地域的、文化的、傳統(tǒng)的、多樣化的特色，建筑正在失去個(gè)性和靈魂。

四、城市規(guī)劃和建設(shè)的方法和措施

1、科學(xué)論證，理性分析，合理定位

城市規(guī)劃編制過程中，克服“想當(dāng)然”和“追風(fēng)”思想，采用先進(jìn)的理論和系統(tǒng)的方法來研究城市規(guī)劃和建設(shè)，要依據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和城市在更大區(qū)域內(nèi)所起的作用和所處地位，做好城市的合理定位，制定科學(xué)的發(fā)展目標(biāo)，保證城市可持續(xù)發(fā)展。

2、注意“三舊”改造過程中的可操作性

可操作性規(guī)劃是指根據(jù)批準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃內(nèi)容，對具體的地塊建設(shè)提出設(shè)計(jì)和安排。在《城市規(guī)劃 編制辦法》里，對可操作性規(guī)劃有明確的規(guī)定。比如，根據(jù)交通影響的分析，提出具體的交通組織方案和設(shè)計(jì)；對住宅建設(shè)、醫(yī)院建設(shè)、學(xué)校和托幼建設(shè)等建筑進(jìn)行日照的分析；對建筑、道路和綠地等的空間布局和景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)，規(guī)劃、布置總的平面圖；詳細(xì)估算工程量、拆遷量和總造價(jià)，進(jìn)行投資效益的分析；以及分析建設(shè)的條件和綜合技術(shù)方面的經(jīng)濟(jì)論證等。

“三舊”改造和可操作性規(guī)劃的工作內(nèi)容，從分工的粗細(xì)來看，“三舊”改造側(cè)重的內(nèi)容是思想構(gòu)建層次，而可操作性規(guī)劃側(cè)重的則是工程實(shí)施界面；若從法定立場來看，“三舊”改造的內(nèi)容，還沒有法定的規(guī)定，而可操作性規(guī)劃則是屬于法定規(guī)劃內(nèi)容。因而在此基礎(chǔ)上，“三舊”改造的工程中，應(yīng)該注意工程的質(zhì)量、可銜接操作性，不要為了過度追求改建的過程，而忽視建設(shè)的可操作性。因此在“三舊”改造過程中，不可盲目追求工程的高效，從而忽視技術(shù)之間的、部門之間的可操作銜接性，確保廣州“三舊”改造的質(zhì)量。

3、確保改造資金的投入

在“三舊”改造過程中，由于對其缺乏清晰的認(rèn)識，很多投資者沒有長遠(yuǎn)的計(jì)劃，因此改造過程中缺乏一定的資金投入，這就需要各方對“三舊”改造進(jìn)行資金支持。例如，在“三舊“改造中，鼓勵(lì)、支持城區(qū)內(nèi)效益差、能耗高、污染大的企業(yè)進(jìn)行搬遷或產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，同時(shí)將土地的出讓收益用于支持企業(yè)或原村鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對于涉及公共設(shè)施建設(shè)的改造，應(yīng)從土地出讓金中安排相應(yīng)的資金予以支持。同時(shí)提高土地利用率和增加容積率，引入企業(yè)承包拆遷，建設(shè)，減少收取土地價(jià)款。

除此之外，還可以設(shè)立專項(xiàng)支持城鄉(xiāng)改造的基金，例如對于構(gòu)建公益性項(xiàng)目的改造，可以通過網(wǎng)絡(luò)、電視等媒體進(jìn)行宣傳，以便吸引愛心人士對項(xiàng)目的支持，從而投入一定的資金；還可以廣泛宣傳投資商機(jī)、實(shí)施優(yōu)惠政策以及通過科學(xué)規(guī)劃、估算投資利潤等措施，保證投資商利益，從而吸引資金投入“三舊”改造中；成立“三舊”改造專項(xiàng)小組，設(shè)立“三舊”改造專項(xiàng)資金，保障項(xiàng)目推進(jìn)；對有利于土地高效利用的改造項(xiàng)目可免交新增的土地價(jià)款；對改造項(xiàng)目土地的出讓金給予一定比例返還用作支持發(fā)展的專項(xiàng)基金。

結(jié) 語：只有通過不斷地研究學(xué)習(xí)，對城市舊建筑進(jìn)行有效的設(shè)計(jì)和改造，實(shí)現(xiàn)合理的資源配置，才能使其能夠符合城市的規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

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