我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治問題及國外經(jīng)驗(yàn)啟示

張海濤　　任景明

摘要：基于政策環(huán)境評(píng)價(jià)理論，分析與畜禽養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、污染防治等政策相關(guān)的全國畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染排放、散戶飼養(yǎng)模式下畜禽糞便排放、畜禽糞便的土地負(fù)荷等基本現(xiàn)狀；總結(jié)我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治存在的主要問題和政策驅(qū)動(dòng)因素。借鑒國外畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治管理的經(jīng)驗(yàn)，建議將畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治納入更多國家層面的法律，提高地方相關(guān)法規(guī)的可操作性，完善財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等激勵(lì)機(jī)制，將畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治融入相關(guān)的環(huán)境治理重大項(xiàng)目中。

關(guān)鍵詞：政策環(huán)境評(píng)價(jià)；畜禽養(yǎng)殖；污染防治；環(huán)境管理

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.06.007

中圖分類號(hào)：X50文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6444（2015）06-0030-04

《2013中國環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，在全國廢水主要污染物化學(xué)需氧量、氨氮排放總量中，農(nóng)業(yè)源分別占全國排放總量的47.8%、31.7%，成為水體污染和水體富營養(yǎng)化的重要源頭之一。農(nóng)村面源，特別是農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)業(yè)化肥農(nóng)藥、農(nóng)村生活污染等對(duì)水環(huán)境安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅，農(nóng)村面源污染已成為飲用水水源地的主要污染源[1]。2010年《第一次全國污染源普查公報(bào)》顯示，畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染排放已成為我國最重要的農(nóng)業(yè)面源污染源之一，畜禽養(yǎng)殖業(yè)排放的化學(xué)需氧量、總氮、總磷分別占農(nóng)業(yè)源的96%、38%和56%。畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治已成為控制農(nóng)業(yè)面源污染和遏制水體污染的重要一環(huán)。已有的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)并未有效遏制畜禽養(yǎng)殖業(yè)造成的環(huán)境污染，由此可見，由眾多畜禽養(yǎng)殖項(xiàng)目累積造成的區(qū)域性環(huán)境污染問題是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)無法獨(dú)立解決的。政策環(huán)評(píng)是戰(zhàn)略環(huán)評(píng)在政策層面的應(yīng)用。本文從畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、廢棄物處置、污染防治、國家補(bǔ)貼等相關(guān)政策出發(fā)，分析畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染現(xiàn)狀及其政策驅(qū)動(dòng)因素，為進(jìn)一步開展畜禽養(yǎng)殖業(yè)政策環(huán)評(píng)和案例研究提供參考。

1畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染治理迫在眉睫

1.1排放總量居高不下，污染防治任務(wù)緊迫

隨著我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)的快速發(fā)展，相應(yīng)的環(huán)境管理措施已相對(duì)滯后，畜禽糞便排放導(dǎo)致的環(huán)境污染問題日趨嚴(yán)重。2003年，我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)共產(chǎn)生31.90億噸糞便，是當(dāng)年工業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生固體廢物重量的3.2倍[2]。1978—2011年，全國畜禽糞便的產(chǎn)生量和COD含量分別增加了1.35倍和0.91倍[3]。畜禽糞便、養(yǎng)殖污水的任意堆棄、排放，會(huì)對(duì)地表水、地下水、土壤、空氣等造成污染，同時(shí)會(huì)導(dǎo)致病原菌的擴(kuò)散，對(duì)畜禽及人類健康構(gòu)成威脅。根據(jù)《全國規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖業(yè)污染情況調(diào)查技術(shù)報(bào)告》（2001年），目前我國約80%的規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)缺少必要的污染治理措施，90%以上未經(jīng)過環(huán)境影響評(píng)價(jià)。重慶市相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，重慶市規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染設(shè)施建設(shè)率僅為30.3%，已建污染處理設(shè)施中99%都是簡易設(shè)施[4]。

1.2散戶飼養(yǎng)占比較大，減量化及資源化困難

截至2011年，我國生豬、奶牛、蛋雞的規(guī)模養(yǎng)殖比重分別達(dá)到了36.6%、32.9%和64.5%；散戶飼養(yǎng)仍占據(jù)較大比重[5]。散養(yǎng)戶大多處于保本或微利邊緣，沒有更多財(cái)力投入畜禽糞便污染治理，畜禽糞便減量化、資源化困難。在散戶飼養(yǎng)方式下，主要對(duì)糞便采取還田的處理方式，但隨著農(nóng)戶大量使用化肥替代有機(jī)肥和農(nóng)村勞動(dòng)力成本的大幅提升，畜禽糞便廢棄比例不斷上升，且增幅顯著。對(duì)吉林、四川、浙江、安徽、河北等養(yǎng)殖業(yè)較發(fā)達(dá)的5個(gè)省區(qū)的調(diào)查結(jié)果顯示，與2005年相比，2010年養(yǎng)殖戶豬糞還田比例由93.7%下降到86.7%；家禽糞便還田比例由71.4%下降到68.7%[6]。散戶飼養(yǎng)仍然占據(jù)較大比重，畜禽糞便還田比例的降低和污染治理措施的缺乏必然導(dǎo)致畜禽糞便排放量居高不下，將為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和水污染治理工作帶來更大的挑戰(zhàn)。

1.3養(yǎng)殖場(chǎng)地分布集中，土地負(fù)荷相對(duì)超標(biāo)

受畜禽產(chǎn)品需求的區(qū)域差異、運(yùn)輸和銷售成本等因素的影響，畜禽養(yǎng)殖逐漸向人口稠密的東部發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊區(qū)域集中。對(duì)環(huán)境影響較大的大中型集約化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)，超過70%分布在對(duì)畜禽產(chǎn)品需求較大的東部沿海地區(qū)及大城市城郊區(qū)域；超過80%的集約化養(yǎng)殖場(chǎng)缺乏足夠數(shù)量的配套耕地用于消納其產(chǎn)生的畜禽糞便[7]。中國大部分省區(qū)的單位面積畜禽糞便氮素承載量已經(jīng)超出170千克/公頃的歐盟標(biāo)準(zhǔn)[8]。相關(guān)研究認(rèn)為，每公頃土地能夠負(fù)荷的畜禽糞便在30～45噸，如果超出這一范圍就會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響。在我國，廣東、福建、河南、海南、江西、遼寧、廣西等地區(qū)的畜禽糞便土地負(fù)荷已超過30噸/公頃，北京、四川、湖南、重慶等地區(qū)已接近或超出45噸/公頃。上述地區(qū)的畜禽養(yǎng)殖業(yè)已對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境構(gòu)成了不同程度的威脅[910]。

2畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治存在的問題

2.1缺乏有效的基層污染防治監(jiān)管體系

針對(duì)畜禽養(yǎng)殖業(yè)的污染防治，國家出臺(tái)了《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等一系列相關(guān)文件，但地方環(huán)保部門在監(jiān)管過程中難以嚴(yán)格執(zhí)行?！梆B(yǎng)殖業(yè)糞便不堆放、不造成河道黑臭、無居民投訴”成為很多地方環(huán)保部門實(shí)施干預(yù)的底線，在一定程度上縱容了養(yǎng)殖單位和散養(yǎng)戶的任意排污。

由于多數(shù)地區(qū)沒有成型的資源化回收利用體系，不能科學(xué)界定區(qū)域內(nèi)對(duì)畜禽糞便的環(huán)境承載力，地方政府在制定畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展規(guī)劃時(shí)提出的畜禽養(yǎng)殖總量目標(biāo)只能是“紙上劃劃”?；鶎拥男笄蒺B(yǎng)殖業(yè)污染防治監(jiān)管體系很不健全，各部門在畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治工作中未形成有效合力。

2.2缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制和配套政策

在養(yǎng)殖業(yè)糞便資源化利用方面，各地探索形成多種工程技術(shù)和利用模式，如統(tǒng)一收運(yùn)后集中處理、用于生產(chǎn)有機(jī)肥、與種植基地聯(lián)營、用于沼氣工程、使糞便干濕分離等。但相關(guān)調(diào)查顯示，畜禽養(yǎng)殖農(nóng)戶在污染處理過程中面臨的最大問題是缺乏實(shí)用的污染處理技術(shù)、處理污染成本太高或資金不足[11]。畜禽養(yǎng)殖屬微利產(chǎn)業(yè)，自身無法承擔(dān)高額的污染治理費(fèi)用。同時(shí)，畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境保護(hù)缺少財(cái)政、稅收和信貸等方面優(yōu)惠政策支持。缺少資金扶持成為制約畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治工作的瓶頸。僅靠個(gè)別地方政府或環(huán)保、畜牧管理部門利用自有資金進(jìn)行小額污染防治補(bǔ)貼，很難調(diào)動(dòng)養(yǎng)殖企業(yè)或農(nóng)戶治理污染的積極性。此外，科研經(jīng)費(fèi)投入不足造成畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染治理技術(shù)滯后[12]。

以沼氣發(fā)電為例，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》規(guī)定，國家鼓勵(lì)和支持利用畜禽養(yǎng)殖廢棄物進(jìn)行沼氣發(fā)電，多余電量接入電網(wǎng)。規(guī)模養(yǎng)殖戶自建沼氣設(shè)施所發(fā)電量多數(shù)屬于自發(fā)自用，且均能在場(chǎng)區(qū)內(nèi)消耗，還需外購一部分電量才能滿足日常運(yùn)行需要。但由政府統(tǒng)一收集養(yǎng)殖業(yè)糞便進(jìn)行沼氣發(fā)電的模式存在很多缺陷。沼氣發(fā)電設(shè)施往往獨(dú)立于養(yǎng)殖場(chǎng)區(qū)之外，所發(fā)電量不能及時(shí)消耗，并入電網(wǎng)也存在很多障礙，缺乏相關(guān)配套政策，從而導(dǎo)致運(yùn)行困難。

2.3種養(yǎng)結(jié)合模式的推廣存在制度障礙

種養(yǎng)結(jié)合是歐美國家畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治普遍采取的模式之一。種養(yǎng)結(jié)合模式能否順利推廣取決于規(guī)?；B(yǎng)殖戶能否就近獲得足夠的土地?，F(xiàn)有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度已成為推廣種養(yǎng)結(jié)合模式的重要制約因素。自2000年起，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，流轉(zhuǎn)規(guī)模和比例不斷擴(kuò)大，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)市場(chǎng)化趨向，多種經(jīng)營主體和經(jīng)濟(jì)組織不斷涌現(xiàn)。截至2013年6月底，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總量為3.1億畝，占農(nóng)民承包經(jīng)營土地總量的23.9%[13]。土地流轉(zhuǎn)總體規(guī)模偏低，傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)形式比重偏大，短期化特征明顯，且農(nóng)戶與企業(yè)之間的流轉(zhuǎn)所占比例很低[14]。規(guī)?；B(yǎng)殖企業(yè)要想獲得足夠的土地，只能依賴于土地流轉(zhuǎn)制度的進(jìn)一步完善。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展受城市化進(jìn)程、農(nóng)村人口大量穩(wěn)定轉(zhuǎn)移、農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)等的制約，需要經(jīng)歷一個(gè)逐步完善的過程。綜上所述，在現(xiàn)有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度下，規(guī)?；B(yǎng)殖戶很難獲得足夠面積的土地用于消納畜禽糞尿、沼渣、沼液等。由于糞肥施用程序煩瑣、勞動(dòng)強(qiáng)度大，養(yǎng)殖場(chǎng)周邊農(nóng)戶大多不愿意接受規(guī)?；B(yǎng)殖戶免費(fèi)提供的糞肥、沼液等，養(yǎng)殖業(yè)糞便很難就地消納。

2.4缺乏操作性強(qiáng)的資源化技術(shù)規(guī)范

以畜禽糞便回田為例，對(duì)散養(yǎng)戶、規(guī)?；B(yǎng)殖戶來說，畜禽糞便回田都是一種經(jīng)濟(jì)、高效的污染防治措施。對(duì)于通過農(nóng)牧結(jié)合、種養(yǎng)平衡等方式在養(yǎng)殖場(chǎng)區(qū)土地合理消納畜禽糞便，《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治技術(shù)規(guī)范》中有原則性規(guī)定，但是缺乏相應(yīng)的養(yǎng)殖業(yè)載畜量標(biāo)準(zhǔn)和糞便還田限量標(biāo)準(zhǔn)[15]。很多從事有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的企業(yè)在生產(chǎn)過程中都僅憑經(jīng)驗(yàn)確定單位土地的糞肥使用量，并未意識(shí)到過量使用帶來的氮、磷流失風(fēng)險(xiǎn)和食品安全風(fēng)險(xiǎn)；從事一般種植業(yè)的農(nóng)戶在畜禽糞便還田的利用上更加缺乏規(guī)范與限定。對(duì)于畜禽糞便處理過程中的氨揮發(fā)造成的營養(yǎng)元素?fù)p失和二次污染，畜禽糞便長期使用可能造成的Cu、Zn、Pb、Cd、As等重金屬累積污染風(fēng)險(xiǎn)等問題，也未引起足夠關(guān)注[16]。

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積極引導(dǎo)地方政府出臺(tái)詳細(xì)、可操作性強(qiáng)的相關(guān)實(shí)施細(xì)則，形成政府、研究機(jī)構(gòu)、學(xué)者、養(yǎng)殖戶等廣泛參與的決策機(jī)制，充分反映各利益相關(guān)群體的合理訴求，才能提高政策的可操作性和執(zhí)行效率。

3相關(guān)污染防治國外經(jīng)驗(yàn)借鑒及對(duì)策建議

3.1加強(qiáng)國家層面法律法規(guī)建設(shè)

在國家層面上，我國關(guān)于畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治的法律法規(guī)較少，現(xiàn)行的《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》、《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等多屬于部門規(guī)章，在法律效力上不及國家層面的法律法規(guī)。在國家層面上，發(fā)達(dá)國家多數(shù)都制定了涉及畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治的法律法規(guī)。美國聯(lián)邦政府制定的多部法律法規(guī)都涉及畜禽養(yǎng)殖污染防治的相關(guān)規(guī)定，對(duì)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)排放源的類型、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)建設(shè)的環(huán)境許可、污水排放、畜禽養(yǎng)殖污染防治采取的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)扶持等都做出了明確規(guī)定。歐盟也制定了一系列有關(guān)畜禽養(yǎng)殖污染防治的重要指令。歐盟法規(guī)、政策的引進(jìn)，使歐洲各國在畜禽養(yǎng)殖污染防治方面的行動(dòng)更加一致。日本政府在制定多項(xiàng)與畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治直接相關(guān)的法律法規(guī)的同時(shí)，還制定了促進(jìn)有機(jī)肥使用、促進(jìn)環(huán)保型農(nóng)業(yè)發(fā)展等間接影響畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治的法律法規(guī)[1718]。

綜上所述，建議我國政府相關(guān)部門將畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治更多地納入國家層面的法律法規(guī)中，使相關(guān)規(guī)定具有更高的法律效力，提高對(duì)畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治的重視程度，以便更有力地指導(dǎo)地方政府、養(yǎng)殖企業(yè)等應(yīng)對(duì)養(yǎng)殖業(yè)造成的環(huán)境問題。

3.2提升地方相關(guān)法規(guī)的可操作性

國外經(jīng)驗(yàn)表明，地方政府的畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治政策應(yīng)更為具體明確，操作性也更強(qiáng)。例如，在美國，州一級(jí)政府的規(guī)章制度更為詳細(xì)、具體，市和縣級(jí)政府的政策則更能反映當(dāng)?shù)厣鐣?huì)團(tuán)體的環(huán)境保護(hù)意愿和訴求。英國、荷蘭等歐盟各國則根據(jù)歐盟相關(guān)指令等對(duì)畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治工作進(jìn)一步具體和細(xì)化。例如，明確規(guī)定不同地區(qū)、不同土壤類型所能容納的畜禽糞便量。日本政府出臺(tái)的相關(guān)法律法規(guī)也具有量化細(xì)致性與可操作性的特點(diǎn)[17]。

我國《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》、《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等重要文件出臺(tái)后，地方政府響應(yīng)不夠積極，能夠出臺(tái)實(shí)施細(xì)則并具備可操作性的省份很少。積極引導(dǎo)地方政府出臺(tái)詳細(xì)、可操作性強(qiáng)的相關(guān)實(shí)施細(xì)則，形成政府、研究機(jī)構(gòu)、學(xué)者、養(yǎng)殖戶等廣泛參與的決策機(jī)制，充分反映各利益相關(guān)群體的合理訴求，才能提高政策的可操作性和執(zhí)行效率。

3.3完善配套政策和激勵(lì)機(jī)制

畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治所涉及的具體工作有很多方面，涉及的配套政策也很寬泛，從畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)保設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼、沼氣發(fā)電入網(wǎng)、有機(jī)肥補(bǔ)貼等各個(gè)環(huán)節(jié)都需要配套政策的有力扶持。首先，國家層面在出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)時(shí)應(yīng)充分考慮畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治的需要，不斷補(bǔ)充完善關(guān)于財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)扶持等相關(guān)條文；其次，地方政府在落實(shí)相關(guān)政策的過程中，應(yīng)從行政管理、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)刺激等方面采取配套和激勵(lì)措施，并將畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治工作融入測(cè)土配方施肥、農(nóng)村沼氣工程、農(nóng)村清潔工程、農(nóng)村環(huán)境綜合整治等重大項(xiàng)目中。

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