以“三大安全”為目標推動中部地區(qū)綠色崛起

李天威　　任景明　　陳鳳先　　劉小麗　　王占朝

摘要：中部地區(qū)是我國推進新一輪工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重點區(qū)域，在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略中具有突出地位。研究中部地區(qū)當前和中長期重大資源環(huán)境問題，對推進中部地區(qū)綠色崛起有著重要的指導意義。從中部地區(qū)的戰(zhàn)略地位分析入手，從資源環(huán)境視角提出了中部地區(qū)承擔的糧食生產安全、流域生態(tài)安全和人居環(huán)境安全（以下簡稱“三大安全”）的重要戰(zhàn)略任務，并以“三大安全”為主線，從資源環(huán)境角度分析了中部地區(qū)當前的態(tài)勢和面臨的挑戰(zhàn)。分析表明，中部地區(qū)“三大安全”地位十分重要，而當前態(tài)勢及未來挑戰(zhàn)極為嚴峻，必須加強頂層設計，包括改變區(qū)域發(fā)展模式、優(yōu)化國土開發(fā)秩序、設立生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略性保護優(yōu)先任務、完善區(qū)域體制機制等。

關鍵詞：

中部地區(qū)；三大安全；戰(zhàn)略環(huán)評；綠色崛起

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.06.001

中圖分類號：X820.3文獻標識碼：A文章編號：2095-6444（2015）06-0001-05

中部地區(qū)是中華民族文明的發(fā)源地，文化底蘊深厚，區(qū)位優(yōu)勢明顯，發(fā)展?jié)摿薮?，是全國主體功能區(qū)劃的重點開發(fā)區(qū)，也是推進新一輪工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重點區(qū)域，在我國區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略中具有突出地位[1]。2004年3月，黨中央、國務院提出了促進中部地區(qū)崛起的戰(zhàn)略；2009年9月，國務院批準實施《促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃》；2012年，國務院發(fā)布《關于大力實施促進中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略的若干意見》。在國家大力支持下，中部地區(qū)明確了糧食生產基地、能源原材料基地、現(xiàn)代裝備制造及高技術產業(yè)基地和綜合交通運輸樞紐的戰(zhàn)略地位，經濟社會獲得了極大發(fā)展，當前和今后一個時期是中部地區(qū)鞏固成果、發(fā)揮優(yōu)勢、加快崛起的關鍵時期。研究中部地區(qū)重大資源環(huán)境問題，協(xié)調經濟社會發(fā)展與資源環(huán)境的關系，對推進中部地區(qū)綠色崛起有著重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

1“三大安全”是中部地區(qū)資源環(huán)境問題的核心

1.1糧食供給具有全局性戰(zhàn)略地位

中部地區(qū)擁有黃淮海平原、鄱陽湖平原、江漢平原和洞庭湖平原四大國家商品糧基地，一直是我國重要的農產品主產區(qū)和糧食生產基地，是《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中劃定的“七區(qū)二十三帶”農產品主產區(qū)的核心區(qū)域。根據環(huán)境保護部《生態(tài)環(huán)境十年變化遙感調查》，中部地區(qū)耕地總面積29.4萬平方公里，占全國耕地總面積的24.2%；農作物播種面積占全國的33.4%；糧食產量從1980年的6 400萬噸增加到2012年的1.56億噸，比重從20%提高到26.7%；在我國糧食增產千億斤規(guī)劃中，2020年前將承擔近1/4國家新增糧食產量的任務。無論從糧食生產的基礎地位還是國家糧食安全的目標指向，中部地區(qū)都是我國糧食安全的重要保障區(qū)，保障國家糧食生產安全的作用非常突出。

1.2流域生態(tài)安全的基礎保障作用突出

中部地區(qū)位于長江、黃河、淮河等重要流域的關鍵區(qū)域，分布有鄱陽湖、洞庭湖、巢湖等重要湖泊生態(tài)系統(tǒng)和大別山區(qū)、南方丘陵等森林生態(tài)系統(tǒng)，是我國重要的水源涵養(yǎng)區(qū)、水土保持區(qū)、洪水調蓄區(qū)和生物多樣性保持功能區(qū)，其生態(tài)環(huán)境質量具有全局性和戰(zhàn)略性意義。區(qū)域內長江、黃河、淮河、海河流域的生態(tài)安全健康可惠及我國38.1%的總人口、39.6%的城鎮(zhèn)人口和45.9 %的經濟活動（GDP規(guī)模），是我國中東部地區(qū)經濟社會健康發(fā)展和生態(tài)環(huán)境安全的基石。長江中下游流域是白鰭豚、江豚、揚子鱷、中華鱘等珍稀瀕危動物的重要棲息地，是我國“四大家魚”等多種重要水產種質資源主要繁殖地，是東亞地區(qū)濕地遷徙水鳥重要的越冬地和停歇地，濕地生物多樣性保護具有全球意義，基礎支撐作用突出。

1.3人居環(huán)境質量事關居民生活品質

中部地區(qū)人口總量大、密度高，戶籍人口約占全國的1/4，人口密度是全國平均水平的4倍，確保人居環(huán)境質量不僅直接關系到中部地區(qū)三億居民生活質量的高低，也直接關系到我國邁向小康社會的進程。中部地區(qū)是國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要推進與承載區(qū)域之一，2000—2012年，區(qū)域新增城鎮(zhèn)人口6 292萬人，占全國新增城鎮(zhèn)人口的24.7%；根據國家城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標，2020年還將新增城鎮(zhèn)人口3 590萬人，累計城鎮(zhèn)人口將達到2億人。這一趨勢要求必須有良好的生態(tài)環(huán)境、空氣質量和飲用水安全等人居環(huán)境要素作保障。同時，中部地區(qū)的城鎮(zhèn)化是在人口多、資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的背景下推進的，探索綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營模式、構建符合生態(tài)文明要求的人居環(huán)境也是發(fā)展轉型的客觀要求[23]。

2中部地區(qū)“三大安全”當前基本態(tài)勢

2.1糧食生產安全承受雙重壓力

一是農田面積逐步減少。據統(tǒng)計，2000年以來中部地區(qū)農田面積累計減少達9 132.4平方公里，約占全國農田減少總面積的21.6%[4]。鄭州、武漢、合肥、長沙、南昌等省會城市周邊及冀南、皖東部分地區(qū)農田面積減少較為突出。

二是耕地質量下降嚴重。主要表現(xiàn)在農田土壤肥力較低、土壤酸化加重等。按照農業(yè)部《全國耕地類型區(qū)耕地地力分等定級劃分》標準，河南省質量較好的三等以上土地僅占耕地總量的35.8%。按照糧食產量表征耕地質量，河南省高標準基本農田不足耕地面積的30%。農用化學品的過度施用和不合理使用，以及由缺水和水污染引發(fā)的污水灌溉，是引起土壤質量下降的重要原因，尤其是土壤持久性有機污染和重金屬污染問題日益突出。

2.2流域生態(tài)安全遭受嚴重脅迫

中原經濟區(qū)屬于嚴重缺水地區(qū)，2012年人均水資源占有量不到全國人均水資源占有量的1/5。同時，水資源開發(fā)利用率較高，2012年中原經濟區(qū)水資源開發(fā)利用率達65.3%，海河、淮河流域相當部分地區(qū)水資源開發(fā)利用超過100%；長江中下游城市群呈現(xiàn)水質型缺水狀況，武漢城市圈的水資源開發(fā)利用率超過50%，超出水資源開發(fā)利用安全警戒線。

水資源短缺的同時，水體污染也十分嚴重。海河、淮河、黃河、長江四大流域主要支流水污染嚴重，2012年中原經濟區(qū)的221個國控和省控監(jiān)測斷面中，V類和劣V類水質斷面占43.9%，海河流域平原區(qū)整體處于重污染狀態(tài)。長江中下游城市群區(qū)域的洞庭湖流域、湘江流域、武漢市、荊州市部分河渠等水質均為中度到重度污染。

水資源短缺和水環(huán)境污染嚴重影響了水體的生態(tài)功能。海河流域河流斷流總長度從20世紀60年代的683公里增加到21世紀初的2 000多公里，斷流天數從83天增加到270多天。長江中下游城市群湖泊群濕地萎縮、魚類的群落結構變化顯著、長江特有水生物種種群數量銳減等水生態(tài)安全問題突出。長江中下游湖泊面積由20世紀50年代初的1.72萬平方公里減少到當前的不足6 600平方公里，約2/3的湖泊消失。長江中游“四大家魚”魚苗徑流量直線下降，2009年湖北監(jiān)利斷面監(jiān)測到魚苗徑流量為0.42億尾，僅為1997—2002年三峽工程蓄水前平均值的1.2%。長江特有物種白鰭豚被宣告功能性滅絕，長江白鱘已多年未見報道。

2.3人居環(huán)境安全面臨嚴峻形勢

城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和重工業(yè)為主的工業(yè)結構嚴重威脅著中部地區(qū)的人居環(huán)境。大氣污染呈現(xiàn)傳統(tǒng)污染與復合污染并發(fā)的態(tài)勢。SO2和PM10污染依然嚴重。按新國標大部分城市PM10年均濃度長期處于超標狀態(tài)，其中，中原經濟區(qū)、長株潭城市群各城市PM10年均濃度全部處于超標狀態(tài)。同時，城市大氣復合污染態(tài)勢凸顯，PM2.5和O3頻繁超標。大多城市PM2.5污染頻發(fā)，已成為該區(qū)域最主要的大氣環(huán)境問題。開封、鄭州PM2.5超標最為嚴重，超標天數55%以上。以O3超標為特征的光化學污染，長江中下游地區(qū)重于中原經濟區(qū)。2013年武漢、長沙、南昌等城市年超標時次分別為233、92和27。

飲用水水源安全也存在隱患。2012年，中原經濟區(qū)開展城市飲用水水源地下水監(jiān)測的27個城市中，優(yōu)良率不足75%的城市有10個。長江中下游城市群31處國家重要飲用水水源地中有5處不能100%達標，不同程度地存在集中式飲用水水源保護區(qū)管理不規(guī)范問題。農村居民飲用水環(huán)境安全隱患較多，環(huán)境基礎設施欠缺、污染治理設施簡陋，加上地下水氨氮、（亞）硝酸鹽氮和有機污染日益嚴重，對村鎮(zhèn)地下水飲用水水源地安全也構成威脅。

3中部地區(qū)“三大安全”面臨的中長期挑戰(zhàn)

3.1糧食生產安全隱患凸顯

中部地區(qū)未來面臨耕地面積減少、耕地質量下降和農業(yè)用水保障困難等多重壓力，農產品供給保障的壓力持續(xù)擴大。

首先，耕地面積減少風險繼續(xù)加大。根據預測，未來中部地區(qū)農田生態(tài)系統(tǒng)面積將呈持續(xù)下降趨勢。尤其是平原地區(qū)，耕地面積面臨進一步下降的風險。同時，占優(yōu)補劣對區(qū)域農田質量影響進一步擴大。根據相關研究，中部地區(qū)開發(fā)強度與高產田減少幅度呈顯著正相關。根據2000—2010年的相關性趨勢，至2020年整個評價區(qū)高產田面積將減少7 306.3平方公里，幅度達2.5%；至2030年，高產田萎縮幅度將達到4.3%。

其次，農田土壤污染潛在風險加劇。隨著城鎮(zhèn)規(guī)模擴張和城區(qū)環(huán)境功能區(qū)劃的要求，部分規(guī)模小、技術含量低、管理粗放的工業(yè)企業(yè)向農村轉移，并與農田、農村居民點混雜分布，極易引發(fā)局部農村環(huán)境污染?；兽r藥的施用量增加和污灌也加劇了農田土壤污染的風險。

此外，農業(yè)用水保障難度也在加大。受城市化進程加快的影響，未來需水總量仍處于上升態(tài)勢。在水資源供需矛盾日益突出的情況下，農業(yè)用水的保障難度將增加，一旦發(fā)生極端旱澇事件，農業(yè)用水保障面臨極大的威脅。

3.2流域生態(tài)安全水平下降

隨著中部崛起戰(zhàn)略的深入實施和城鎮(zhèn)化進程的深入，未來中部地區(qū)需水量將繼續(xù)攀升，水資源利用持續(xù)超載。據預測，中原經濟區(qū)2020年、2030年總需水量對比2012年分別增加71.9億m3和100.6億m3，達到507.97億m3和536.72億m3，均超過最嚴格用水管理制度用水總量指標；水資源開發(fā)利用率分別達到72.1%和76.0%，均超過40%的安全紅線。受三峽水庫、南水北調工程、引江濟淮調水工程、鄂北水資源配置工程和引漢濟渭工程的累積影響，長江干流流量減少顯著，特別是1—3月，流量比無調水條件下降低16.6%。干流流量減少導致中下游水域自凈能力降低，引發(fā)水質惡化，并影響地下水位進一步降低。

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隨著中部崛起戰(zhàn)略的深入實施和城鎮(zhèn)化進程的深入，未來中部地區(qū)需水量將繼續(xù)攀升，水資源利用持續(xù)超載。

受需水量激增的影響，未來中部地區(qū)污水排放量也呈上升趨勢，水環(huán)境健康狀況持續(xù)惡化。中原經濟區(qū)花園口以下、三門峽至花園口、徒駭馬頰河、海河南系區(qū)域COD污染負荷增加，海河、淮河流域地表水環(huán)境超載進一步加劇。在提高用水效率的作用下，未來長江中下游城市群水環(huán)境承載力利用水平整體稍有緩解，但武漢城市圈、鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)的水環(huán)境依然超載，鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)水環(huán)境承載力進一步降低。

隨著國家“依托黃金水道，建設長江經濟帶”戰(zhàn)略的提出，長江航運業(yè)將進一步加快發(fā)展，長江水生生物多樣性喪失的趨勢將難以遏制。預計至2020年，長江干流貨運吞吐量達到3.0萬t左右，約為2010年的3倍。港口碼頭建設將加速岸線人工化，按現(xiàn)有發(fā)展模式，預計2020年人工岸線比例將達到24.6%。荊州至九江段多個港區(qū)與“四大家魚”產卵場重合，港口岸線開發(fā)與河道整治將對水生生物造成嚴重的脅迫。

3.3人居環(huán)境安全壓力增大

盡管未來20年中部地區(qū)大氣污染物排放壓力有所減緩，但由于以煤為主的能源結構不能改變，大氣環(huán)境質量改善的難度極大。傳統(tǒng)煤煙型污染不能得到根本解決。據預測，2020年中部地區(qū)PM10超標城市達45個；2030年仍有14個城市超標。SO2、NOx污染在未來20年有望得到有效控制，但個別城市年均濃度仍有超標。同時，以PM2.5為代表的復合型污染問題將更加突出。未來20年PM2.5將成為中部地區(qū)大氣環(huán)境的首要污染物。根據預測，2020年PM2.5污染將達到峰值，各地市PM2.5年均濃度均超標；隨著能效水平與排放標準提高，2030年污染態(tài)勢有所好轉，但超標區(qū)域未明顯減小，90%左右的人口仍將受到污染空氣影響。

飲用水安全問題也難以在短期內得以解決。由于城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)密集，飲用水水源地的補給徑流區(qū)與被污染區(qū)域交織、重疊。未來5—15年，補給徑流區(qū)地下水污染將在集中開采區(qū)逐步凸顯，飲用水安全風險將進一步加大。長江“黃金水道”貫通后，沿江航運物流業(yè)的發(fā)展將擴大危險品運輸引起突發(fā)性水污染事故的風險。在當前長江中下游城市群備用水源地水質穩(wěn)定性差的基礎下，未來確保飲用水安全壓力將進一步增加。

4維護中部地區(qū)“三大安全”的戰(zhàn)略性環(huán)境保護措施

以維護和提升區(qū)域“三大安全”為目標，必須優(yōu)化區(qū)域發(fā)展模式、規(guī)范國土空間開發(fā)秩序、實施生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略性保護，促進經濟社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，推動中部地區(qū)綠色崛起。

4.1優(yōu)化中部區(qū)域發(fā)展模式

第一，推進綠色循環(huán)為核心的新型工業(yè)化?？刂菩略鼋ㄔO用地規(guī)模，挖掘存量工業(yè)用地潛力。嚴格控制高耗水行業(yè)發(fā)展規(guī)模。加快推進園區(qū)生態(tài)化改造進程，按照產業(yè)鏈縱向共生耦合、循環(huán)低碳高效模式建設國家級和省級生態(tài)工業(yè)園區(qū)[5]。圍繞電子信息、紡織服裝、家用電器等領域，發(fā)展勞動密集型產業(yè)，同時壯大優(yōu)勢裝備制造業(yè)[6]。

第二，推進高效生態(tài)為主導的農業(yè)現(xiàn)代化。首先，加快發(fā)展生態(tài)農業(yè)。通過人工設計生態(tài)工程，推進大田種植與林、牧、副、漁業(yè)結合，形成生態(tài)與經濟的良性循環(huán)。其次，探索發(fā)展精準農業(yè)。依托3S等現(xiàn)代技術，建立田間數據搜集和處理系統(tǒng)，全面推行測土配方施肥。廣泛應用作物動態(tài)監(jiān)控技術，定時定量供給水分，應用滴灌微灌等新型灌溉技術，推廣精細播種、精細收獲技術。

第三，推進宜居低碳為主導的新型城鎮(zhèn)化[2]。首先，推進宜居低碳城市建設。加快綠色低碳城鎮(zhèn)建設，實施綠色辦公、綠色出行、綠色社區(qū)建設示范工程；強化城市生態(tài)景觀建設，合理布局城市綠色廊道。其次，強化城市生活污染治理。支持新建、改造城市垃圾和污水處理廠（站），加強雨污分流排水管網體系、再生水回用網絡、餐廚廢棄物資源化等城市生態(tài)工程建設。最后，合理調控城鎮(zhèn)化進程。根據區(qū)域資源環(huán)境承載能力，引導各地量力制定城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標。規(guī)范新城新區(qū)開發(fā)建設，劃定用地紅線，控制區(qū)域大中小城市邊界擴張。

4.2規(guī)范國土空間開發(fā)秩序

首先，基于生態(tài)紅線合理配置“三生”空間。嚴格落實全國主體功能區(qū)劃要求，研究制定中部地區(qū)農田保護紅線、城市發(fā)展紅線、生態(tài)紅線，進一步明確不同類型區(qū)域的主體功能定位，提高生產空間的經濟效益，提高生活空間的社會效益，提升生態(tài)空間的質量與存量，充分利用生態(tài)空間實現(xiàn)生產空間與生活空間的有效隔離，形成生產空間集約高效、生活空間安全可靠、生態(tài)空間保障有力的“三生”空間協(xié)調發(fā)展格局。

其次，規(guī)范產城融合，建設美麗鄉(xiāng)村。鼓勵環(huán)境友好型產業(yè)與城鎮(zhèn)融合發(fā)展，實現(xiàn)生產空間與生活空間的協(xié)調統(tǒng)一，環(huán)境脅迫較大的產業(yè)應集中布局在遠離城鎮(zhèn)的工業(yè)園區(qū)，并設置生態(tài)隔離帶。著力解決農村和農田污染問題，重點破解農村生活垃圾集中處理和農田有機肥推廣兩大難題。

4.3確立戰(zhàn)略性保護優(yōu)先任務

第一，大氣環(huán)境改善優(yōu)先任務。首先，實施能源結構優(yōu)化和煤炭消費總量控制。依托國家煤電大基地大通道建設，促進形成西電中送、北電中送的能源供給格局。依托國家西氣東輸、北氣南下、海氣登陸的供氣格局，提高中部地區(qū)天然氣的供給能力。加大水能、生物質能、風能等清潔能源的供應和推廣力度，提高清潔能源的使用比重，降低煤炭在一次能源消費中的比重，設定煤炭消費總量紅線。其次，推進區(qū)域大氣復合污染聯(lián)防聯(lián)控。建立區(qū)域聯(lián)合發(fā)展和空氣污染綜合防治調控體系，加強城市間的合作與信息共享機制建設。實施多種大氣污染物協(xié)同控制策略，將二氧化硫、氮氧化物、顆粒物、揮發(fā)性有機物、氨等一次污染物作為主要協(xié)同控制對象；綜合治理石油化工、有機化工、表面涂裝等行業(yè)的揮發(fā)性和半揮發(fā)性有機物；將傳統(tǒng)重污染行業(yè)的點源污染防治與機動車污染、揚塵污染等線源、面源污染協(xié)同防治。

第二，水資源保障和水環(huán)境保護優(yōu)先任務。落實水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污三條紅線以及階段性控制目標，建立最嚴格水資源管理制度。大力推廣高效節(jié)水灌溉技術，加強大中型灌區(qū)節(jié)水改造工程建設，發(fā)展旱作節(jié)水農業(yè)和雨養(yǎng)農業(yè)；加大工業(yè)節(jié)水技術改造，推廣成套節(jié)水、水回收再利用、水網絡集成等先進技術，建立高耗水產業(yè)的調整與退出機制；推廣使用節(jié)水設備和器具，推進城鄉(xiāng)生活節(jié)水。加強城市非常規(guī)水資源利用，擴大水資源供給。加強對污染嚴重河流及地下水污染嚴重區(qū)域的修復治理力度，推進農村面源污染治理。加強城市水源地與供水系統(tǒng)風險預警與應急機制建設，全面保障城鄉(xiāng)飲用水安全。將水環(huán)境治理目標策略落實到以水體為主線的流域范圍，制訂并實施“一河（湖）一策”綜合管理策略。

第三，生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先任務。首先，強化耕地保護與土壤質量改善。落實最嚴格的耕地保護制度，嚴格劃定永久基本農田保護紅線；加強農藥、化肥的施用量管理，嚴格控制新增耕地污染；推進土地綜合整治和土壤修復，加強重金屬污染區(qū)域的治理；加快中低產田改造，實施高標準糧田“百千萬”建設工程。其次，推進關鍵生態(tài)功能修復與治理。推動實施森林植被恢復、江河湖泊保護和水源涵養(yǎng)區(qū)的保護與管理工作；加強省級立法和“一區(qū)（園）一法”進程；加強濕地保護體系建設，實施濕地恢復工程；推進礦山生態(tài)修復治理工作。

4.4完善生態(tài)環(huán)境保護體制機制

健全生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)代化治理體系。切實轉變政府職能，完善環(huán)境保護公眾參與的工作機制，促進環(huán)境保護社會共治；積極推行綠色信貸，完善環(huán)境經濟政策。建立以生態(tài)保護紅線為基礎的區(qū)域開發(fā)調控機制。生態(tài)紅線按重要生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)3種類型進行分類分級保護與管控，完善生態(tài)保護紅線區(qū)的考核評估；健全生態(tài)保護補償機制。探索實施基于環(huán)境質量的水污染物區(qū)域排放總量控制試點，全面推廣排污權有償使用和交易制度。根據不同區(qū)域的環(huán)境問題特點，實施差別化環(huán)境管理政策和多樣化的環(huán)境保護投入機制，開展資源環(huán)境績效綜合考核，提升能力建設。

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