如何更有效地實施建設項目環(huán)評公眾參與？

樊春燕

摘要：自《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》實施以來，我國建設項目環(huán)評公眾參與工作呈現(xiàn)出全面性鋪開、實施性較強、程序化完成、有效性較差的特點，在實際工作中，被調(diào)查者、實施者、管理者均面臨諸多問題和壓力。下一階段，建議從建設制度、公開信息、設計合理程序、明確責任和加強宣傳等方面加強建設項目環(huán)評公眾參與的有效實施。

關鍵詞：建設項目；環(huán)境影響評價；公眾參與；有效實施

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.05.009

中圖分類號：X820 文獻標識碼：A 文章編號：2095-6444（2015）05-0037-03

我國建設項目環(huán)評工作引入公眾參與較早，2003年出臺的《環(huán)境影響評價法》明確規(guī)定：“應當編制環(huán)境影響報告書的建設項目，建設單位應當在報批建設項目環(huán)境影響報告書前征求有關單位、專家和公眾的意見?！盵1]2005年圓明園防滲工程環(huán)境影響評價聽證會之后，原國家環(huán)境保護總局于2006年2月首次出臺了有關公眾參與的規(guī)范性文件，即《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。至今，現(xiàn)行《暫行辦法》已實施超過8年，在擴大公眾環(huán)境知情權、提升公眾環(huán)保意識、促進環(huán)評各項措施落實、提高環(huán)評報告書質量等方面都發(fā)揮了很大作用。但隨著近年來環(huán)境群體性事件的不斷發(fā)生，我國建設項目環(huán)評公眾參與工作也遇到了前所未有的瓶頸。因此，探討如何更有效地實施建設項目環(huán)評公眾參與顯得尤為重要和緊迫。

1 我國建設項目環(huán)評公眾參與特點

《公共決策中的公民參與》提到：“不管公共管理者承認不承認，愿意不愿意，喜歡不喜歡，歡迎不歡迎，在今天，公民參與都將在人們的社會政治生活中發(fā)揮越來越重要的作用，體現(xiàn)越來越大的影響力?！盵2]我國自1991年引入世行項目以來，根據(jù)其贈款協(xié)議，首次在建設項目環(huán)境影響評價中開展了公眾參與，經(jīng)過幾年在世行、亞行項目的實際運用，尤其是2006年《暫行辦法》實施以來，我國建設項目環(huán)評公眾參與逐步規(guī)范化，在其實施過程中逐漸呈現(xiàn)出如下特點：

1.1 全面性鋪開且實施性較強

選取2006—2013年環(huán)保部負責審批的238個建設項目進行調(diào)查，調(diào)查項目涉及我國中、東、西部的四川、陜西、江蘇、廣東、遼寧和河北等6省區(qū)，涵蓋化工、石化、水電、火電、黑色金屬、有色金屬及公路等7個熱點行業(yè)。調(diào)查結果顯示，100%的建設項目都按要求組織開展了公眾參與。這充分說明，目前我國建設項目環(huán)評公眾參與制度實施較好、執(zhí)行力度較強。自《暫行辦法》實施以來，除涉及國家機密的建設項目外，其他需要編制環(huán)境影響報告書的建設項目全部按要求組織開展了公眾參與。

1.2 程序化完成但有效性較差

雖然社會上要求出臺《環(huán)境影響評價公眾參與導則》的呼聲很高，但公眾參與本身并不是一項技術工作，難以像其他環(huán)境要素一樣通過一份技術導則加以規(guī)范。而且現(xiàn)行《暫行辦法》[3]也被比喻為“保姆式辦法”，從公眾參與要進行幾次公示、在哪里公示、公示幾天、公示什么內(nèi)容，到公眾參與采取哪種方法、每種方法具體如何執(zhí)行，都有很細致的規(guī)定。曾有承擔環(huán)評公眾參與調(diào)查的環(huán)評機構表示，他們在實際工作過程中完全不需要考慮公眾參與最終會起到什么效果，只需要按照《暫行辦法》的規(guī)定內(nèi)容完成公眾參與篇章即可。抱著這種程序化完成任務的態(tài)度去開展公眾參與，也就不難理解會出現(xiàn)“被代表”現(xiàn)象，難以保證公眾參與的有效性。

2 環(huán)評公眾參與面臨的問題和壓力

我國環(huán)境影響評價制度作為預防和減緩建設項目及區(qū)域開發(fā)等活動對環(huán)境造成污染和破壞的有效制度，在環(huán)境保護工作中發(fā)揮了重大作用。公眾參與作為環(huán)評制度的組成部分，在充分尊重公眾的知情權、參與權、監(jiān)督權等方面起到了帶頭作用。即使存有一些不同意見，也不能就此完全淡化公眾參與已經(jīng)起到和正在發(fā)揮的作用。為了更好地執(zhí)行環(huán)評公眾參與制度，有必要透徹分析其在現(xiàn)實中面臨的問題和壓力。

2.1 調(diào)查對象要求公開透明

在2012年四川什邡鉬銅事件之后，環(huán)境影響評價論壇曾組織開展過一項題為“如何進行公參和公參核實”的調(diào)查。調(diào)查結果顯示，部分項目存在“建設單位對調(diào)查對象的樣方有主觀性選擇，被調(diào)查者年齡偏大或不具有完全民事能力，對建設項目根本就是一知半解”、“調(diào)查者專門選取填贊同意見的人調(diào)查，避開反對的團體和個人”等問題。在歷次環(huán)境群體性事件中，部分群眾正是由于“被調(diào)查”、“被代表”、“被同意”等原因而對項目建設提出反對意見。正因為信息溝通不暢，導致公眾對環(huán)境安全的顧慮增大，調(diào)查對象要求建設項目環(huán)評公眾參與要公開透明的呼聲也越來越高。

2.2 調(diào)查人員調(diào)查任務繁重

從事建設項目環(huán)評公眾調(diào)查工作的調(diào)查人員也面臨著重重困難。按照《暫行辦法》規(guī)定，很多建設單位都將公眾調(diào)查一并委托承擔編制環(huán)境影響報告書的評價機構去完成。環(huán)評報告書的編制工作本應將注意力集中在預測環(huán)境影響和提出減緩措施上，而在現(xiàn)實情況下，評價機構卻不得不花費大量精力在公眾調(diào)查上。調(diào)查過程也存在各種各樣的問題，例如，調(diào)查時家中無人，致使調(diào)查對象代表性不足；被調(diào)查者不如實填寫信息，難以真實反映公眾群體意見；被調(diào)查者發(fā)表意見時摻雜一些拆遷、土地補償?shù)扰c環(huán)境無關的情況，對環(huán)評調(diào)查的理解存在偏差，致使調(diào)查工作任務繁重、調(diào)查人員有苦難言。

2.3 管理人員面臨公眾壓力

建設項目的責任主體理應是建設單位，而在出現(xiàn)問題后的大多數(shù)情況下，公眾卻將矛頭直接指向管理部門。管理部門在受理建設項目環(huán)境影響報告書時，會審查該項目是否按要求進行了公眾參與，是否在環(huán)境影響報告書中編制了公眾參與篇章，但對于建設單位或其委托的環(huán)評機構實施的公眾參與工作是否充分徹底，完全不是在受理環(huán)評報告書時就能得出結論的。當公眾提出反對意見時，建設項目的環(huán)評工作程序已經(jīng)進行到管理部門審批階段，公眾只能去找管理部門求得解釋，管理部門直接面對公眾指責，處于兩難境地。

3 加強環(huán)評公眾參與的對策建議

針對建設項目環(huán)評公眾參與面臨的問題和壓力不斷上升的局面，現(xiàn)階段必須在新《環(huán)境保護法》實施的推動下，在建立和完善嚴格的環(huán)境影響評價體制精神的引導下，力求通過完善制度、信息公開、程序設置、職責劃分、宣傳教育等手段，使環(huán)評公眾參與工作有序有效向前推進。

3.1 完善制度建設，從源頭給予公眾法制保障

加強制度建設是保障公眾參與有效落實的前提。為進一步保障公眾對環(huán)境保護的參與權、知情權和監(jiān)督權，我國在新修訂的《環(huán)境保護法》[4]中專門設立了“信息公開和公眾參與”專章，其中第五十六條特別強調(diào)，“對依法應當編制環(huán)境影響報告書的建設項目，建設單位應當在編制時向可能受影響的公眾說明情況，充分征求意見”。在堅決貫徹新《環(huán)境保護法》的過程中，不僅要及時修訂有關環(huán)評及環(huán)評公眾參與的法律條文，來助推環(huán)評體制改革，還要逐步實現(xiàn)從項目立項到運營監(jiān)管等全方位的信息公開和公眾參與，這樣才能解決因其他方面利益訴求得不到滿足而從環(huán)評找出口的難題，實現(xiàn)從源頭上給予公眾法制保障。

3.2 強化信息公開，充分體現(xiàn)公眾知情權

信息公開是公眾參與的重要組成部分。因此，做好公眾參與，必須要強化信息公開，切實滿足人民群眾的知情權，推進信息公開工作的法制化、規(guī)范化。建設項目環(huán)評信息不再遮遮掩掩，而是充分公開，是真正愿意讓廣大公眾參與到建設項目環(huán)評過程中的有力表現(xiàn)。加強公眾參與，必然要保證公眾對建設項目的環(huán)境影響及預采取的環(huán)保措施充分了解，這也是進行信息公開的意義。要確保信息充分公開，須確立為公眾所知曉的信息公開渠道，設置為公眾所理解的信息公開內(nèi)容，延長為公眾所關注的信息公開時間。只有打通了渠道、公開了內(nèi)容、延長了時間，才能保證公眾對建設項目有關環(huán)評信息的充分了解，繼而推進環(huán)評公眾參與的后續(xù)工作。

3.3 優(yōu)化程序設置，全面提升公眾參與權

公眾參與，說到底是環(huán)評的一個程序環(huán)節(jié)，是建設單位與公眾溝通交流的過程。設置此程序，是為了讓有意見的公眾得以表達意見，為了讓建設單位或建設單位委托的環(huán)評機構充分聽取公眾意見，雙方充分溝通的最終目的是為了提高決策質量。所以，制定合理的公眾參與程序是提升公眾參與權利的基本條件?，F(xiàn)實情況已經(jīng)表明，很多環(huán)境群體性事件的發(fā)生，就是基于可能受建設項目影響的公眾認為關乎自己切身利益的意見被忽略或不被重視引發(fā)的。

現(xiàn)行《暫行辦法》設置了兩次信息公開程序，第一次是在建設單位確定了承擔建設項目環(huán)評機構之后的7日內(nèi)，第二次是在建設單位或者建設單位委托的環(huán)評機構報送環(huán)境保護行政主管部門審批或者重新審核環(huán)境影響報告書的前10日。兩次公開程序剛好處于編制環(huán)境影響報告書階段的一前和一后，前面的信息公開為時尚早，有關建設項目環(huán)境影響的信息還未確定，可能受影響的公眾范圍也不明確；后面的信息公開則為時過晚，公眾還未充分了解相關信息，該項目的環(huán)境影響報告既已推進到了審批階段。這也是導致很多公眾認為環(huán)評公眾參與不充分的主要原因。在優(yōu)化程序設置的過程中，建議適當延后第一次公示時間，前置第二次公示時間，確?？赡苁苡绊懙墓姄碛谐浞謪⑴c建設項目環(huán)境影響評價的機會。

3.4 明確職責劃分，有效賦予公眾監(jiān)督權

管理者的責任在于制定出適于公眾參與、適于建設單位調(diào)查公眾意見的規(guī)章制度，當建設單位意見和公眾意見相左時，能站在中立的位置上做出公正的決策。對于管理者所處的尷尬位置，托馬斯認為，“為了賦予公眾一些解決爭議的責任，而不是把解決爭議的所有責任只留給管理者自己，管理者可以召開一次公開的公民大會或組成一個代表各方面利益的咨詢委員會，通過這種集會方式，利益分化的公眾能夠意識到他們內(nèi)部的意見分歧，并對管理者的困境感到同情，因為公眾會意識到，管理者正力圖制定出所有人都接受的決策?！盵2]托馬斯提出的這種方式可以較好地化解管理者的責任，但這種方式忽略了建設單位的職責，沒有讓建設單位完全承擔起其應承擔的責任。

新《環(huán)境保護法》規(guī)定，建設單位應當在編制環(huán)境影響報告書時向可能受影響的公眾說明情況，充分征求意見。這也說明，建設單位在向管理部門報送環(huán)境影響報告書時，報告書的內(nèi)容應該是已經(jīng)向公眾充分征求過意見的版本。因此，應進一步明確建設單位是公眾參與的責任主體，其責任不能轉嫁。如果管理者發(fā)現(xiàn)建設單位報送的環(huán)境影響報告書未充分征求公眾意見，完全可以責成其充分征求后再上報。

對于公眾，其責任在于會同管理者一同監(jiān)督建設單位，在建設項目進行環(huán)評公眾參與的過程中，實事求是地提出合理的改善環(huán)境、保護環(huán)境的意見，為管理者的最終決策提供參考。在公眾參與的過程中，公眾需保持理性，需對相關環(huán)境信息有所了解后再發(fā)表意見，不能盲目和盲從。

3.5 加強宣傳教育，積極推進公眾責任意識

改革開放30多年來，在我國社會經(jīng)濟高速迅猛發(fā)展、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程不斷加快的背景下，環(huán)境保護形勢日益嚴峻，已經(jīng)取得的成績與公眾對環(huán)境的期待還相差甚遠。在新形勢和新常態(tài)下，環(huán)境宣傳教育工作尤為重要。環(huán)保部門應積極主動地利用正確的科學知識去引導輿論，用“未雨綢繆”代替“亡羊補牢”。鼓勵廣大公眾參與環(huán)境保護的同時，要充分利用社會資源，與環(huán)保社團、主流媒體等展開合作，積極引導、規(guī)范公眾有序開展環(huán)境保護、環(huán)境維權等活動。公眾自身也要不斷拓寬知識儲備，多主動了解環(huán)保知識，積極、正確地支持環(huán)境保護。

每一個建設項目的環(huán)境影響都有其特殊性，每一個建設項目所面對的受影響公眾也不盡相同，所以建設項目環(huán)評公眾參與工作注定任重而道遠，但不管怎樣艱難，在實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的同時力求讓環(huán)境得到保護的目標是亙古不變的，需要長期堅持，只有建設單位、評價單位、管理部門和公眾共同努力，才會實現(xiàn)互利共贏的良好局面。

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