加強社會組織建設(shè)及管理的思考

黃立俠

[摘要]推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要我們推進社會治理創(chuàng)新，促進社會組織發(fā)展，注重運用法治方式，實行多元主體共同治理。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，社會組織的快速增長，其角色和作用更加凸顯。如何更好發(fā)揮社會組織在社會治理中的重要作用，是一個值得研討和探索的課題。

[關(guān)鍵詞]社會組織；社會治理；社會建設(shè)

黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標(biāo)，即完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。全會部署的十五個方面的改革中，明確提出加快政府職能轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新社會管理體制，這兩個方面改革的內(nèi)容都與重視和發(fā)揮社會組織作用，承接政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新社會治理體系直接相關(guān)。《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，將社會組織發(fā)展納入推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)整體布局之中，以黨的文件形式明確了社會組織的工作方向、基本任務(wù)，對社會組織發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。

一、社會組織的功能與作用

社會組織通常又被稱為非營利組織、非政府組織、民間組織。黨的十七大報告對社會組織作了明確的界定，社會組織泛指由各個不同社會階層的公民自發(fā)成立的，具有非營利性、非政府性和公益性、自主性特征的各種形式及網(wǎng)絡(luò)形態(tài)[1]?，F(xiàn)代政治學(xué)和社會學(xué)都認為，社會組織與政府、企業(yè)共同構(gòu)成了當(dāng)代社會的三大支柱，是構(gòu)成和諧社會的三大力量之一。根據(jù)我國社會組織管理的現(xiàn)行法規(guī)，可以將我國的社會組織分為三大類，即社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位。

社會組織被稱為是社會管理的“第三只手”，可以彌補政府的管理漏洞，通過社會組織可以實現(xiàn)對政府的有效監(jiān)督，能夠在政府與公民之間架起有效溝通的橋梁，進而有效地為社會成員提供公共物品，彌補市場和政府在公共服務(wù)供給上的不足。因此社會組織功能既包括提供公共服務(wù)，也包括利益表達和參與社會治理。社會組織在了解和反映民生需求、遞送公共服務(wù)、調(diào)節(jié)公共沖突等方面充當(dāng)著重要角色，因而在社會治理中能起到獨特作用。社會組織功能的發(fā)揮既取決于社會組織是否有能力成為社會治理的主體，也取決于國家法律、政府對社會組織的規(guī)范、認知與理解[2]。

二、當(dāng)前我國社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀及困境

當(dāng)前我國的社會組織發(fā)展迅速，在社會管理和公共服務(wù)上發(fā)揮了一定的重要作用，然而社會力量依然薄弱。截止2012年末，我國包括社會團體、民辦非企業(yè)和基金會在內(nèi)的社會組織已達491961家，但同時依據(jù)我國人口總量相比，每萬人社會組織擁有量僅3.63個。而發(fā)達國家每萬人擁有社會組織一般超過50家，如法國為110家，日本為97家，美國為52家，發(fā)展中國家每萬人擁有社會組織也一般超過10家，如阿根廷為25家，巴西為13家[3]。整體而言，我國社會組織在數(shù)量、經(jīng)濟貢獻、社會服務(wù)等方面與世界平均水平尚有差距，與發(fā)達國家相比還有不小的距離，與社會現(xiàn)實需求還有很大的差距，在建設(shè)和管理方面仍然存在以下突出問題：

（一）行政色彩濃厚，獨立性不夠

在我國現(xiàn)行的社會組織管理體制下，社會組織的登記注冊必須有一個黨政機關(guān)或其組織作為主管單位，對其進行政治領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理。社會組織受到政府的嚴(yán)格管制，帶有極強的官民雙重身份，缺乏應(yīng)有的獨立性和自主性。從我國現(xiàn)有的社會組織看，在社會上較有影響的社會組織絕大多數(shù)是官辦、官管，或者是官辦程度很高，開展較有影響的活動也多有政府支持和參與。

目前規(guī)模最大、影響最廣泛的民間公益事業(yè)——“希望工程”的發(fā)起者和組織者中國青少年發(fā)展基金會，就是由共青團中央創(chuàng)立并主管的，其主要領(lǐng)導(dǎo)成員必須由共青團機關(guān)任命或調(diào)配，重大的活動須經(jīng)過共青團領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)批準(zhǔn)。一些可以由社會組織承擔(dān)的政府職能沒有轉(zhuǎn)移，有的雖已轉(zhuǎn)移卻仍然直接受制于政府部門，如一些行業(yè)協(xié)會的人員、機構(gòu)和財務(wù)等都未能與政府職能部門脫鉤，與政府之間儼然形成了一種“父子關(guān)系”。社會組織最主要的資源大多來自各級政府部門。從政府手中獲得越多資源的社會組織，對政府的依賴性就越強，政府對其控制和干預(yù)也就越明顯，社會組織的自主性也就越弱。為迎合政府和市場，社會組織在服務(wù)領(lǐng)域的項目選擇上就明顯缺乏自主性，缺乏活力與效率。

（二）組織結(jié)構(gòu)不合理，作用發(fā)揮不明顯

自主性是社會組織發(fā)揮功能的必要基礎(chǔ)。缺乏自主性導(dǎo)致社會組織結(jié)構(gòu)不合理，發(fā)展不平衡。我國現(xiàn)階段社會組織的組成結(jié)構(gòu)清晰地反映了社會組織結(jié)構(gòu)存在不合理、不平衡的問題。互益性組織，尤其是互益性經(jīng)濟類組織，如行業(yè)協(xié)會、商會發(fā)展較快，而公益性社會組織，如基金會、民辦非企業(yè)單位發(fā)展相對較慢。任何社會組織都有特定的服務(wù)對象，社會組織的組成結(jié)構(gòu)清晰地反映了其功能的發(fā)揮狀況。而這種不合理、不平衡也必然會影響到社會組織整體作用的發(fā)揮。

（三）社會組織經(jīng)費來源有限

所謂“巧婦難為無米之炊”，經(jīng)費不足是導(dǎo)致社會組織面臨發(fā)展困境的直接原因。缺乏經(jīng)費是社會組織發(fā)展中普遍存在的問題，經(jīng)費不足的主要原因在于籌集經(jīng)費渠道較為狹窄，政府支持力度不強。我國社會組織經(jīng)費來源十分有限，除工會、共青團、婦聯(lián)等與政府關(guān)系密切的人民團體能從政府獲得經(jīng)費資助外，絕大多數(shù)社會組織，尤其是民間組織的經(jīng)費主要依靠會員費、捐助及境外民間組織來獲得，十分有限。有關(guān)調(diào)查顯示，目前我國每個民間組織每年的經(jīng)費平均只有2萬元?；I資渠道單一、經(jīng)費緊張等問題制約著社會組織自身發(fā)展，已經(jīng)成為影響社會組織廣泛參與社會建設(shè)與管理的障礙之一。

（四）法律法規(guī)不健全

我國至今沒有一部高層次的《社會組織管理法》或《社會團體管理法》，有關(guān)法律、法規(guī)均為行政部門制定，以“條例”、“規(guī)定”、“意見”等形式發(fā)布，缺乏統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。現(xiàn)行的社會組織管理法規(guī)沒有賦予社會組織直接以組織名義提出立法議案的權(quán)利，表達利益和意見要通過人大代表或主管部門，而且目前我國社會組織相關(guān)法律、法規(guī)不配套容易導(dǎo)致許多管理活動由于缺少法律依據(jù)而難以實施，在實踐中難以操作，對社會組織的發(fā)展形成制度性障礙。

（五）社會組織管理缺位

2011年，一起“郭美美炫富”事件便是我國社會組織管理存在問題的突出表現(xiàn)。它對中國紅十字會造成了極大負面影響，也對我國的慈善事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了不良影響。通過這一事件折射出我國社會組織的管理存在諸多問題。登記部門不管理、業(yè)務(wù)掛靠單位不愿管的現(xiàn)象使得社會組織的管理出現(xiàn)了缺位、錯位。這種社會組織監(jiān)督管理不到位也造成了社會組織在治理結(jié)構(gòu)、財務(wù)管理及活動規(guī)則等方面出現(xiàn)問題。

三、加強社會組織建設(shè)及管理的思考

當(dāng)前我國社會組織面臨的發(fā)展困境，構(gòu)成了社會組織管理創(chuàng)新的時代挑戰(zhàn)。我們必須用歷史、發(fā)展的眼光來審視社會組織的重要地位和作用，充分認識加強社會組織建設(shè)和管理是保障經(jīng)濟社會平穩(wěn)較快健康發(fā)展的客觀要求，是加強和創(chuàng)新社會管理、促進社會和諧穩(wěn)定的迫切需要。

（一）探索建設(shè)符合中國國情和特色的社會組織

當(dāng)前我國處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，社會管理面臨新情況、新問題，要把探索建設(shè)符合中國國情和特色的社會組織作為創(chuàng)新社會治理、促進經(jīng)濟發(fā)展、繁榮社會事業(yè)、提供公共服務(wù)的重要途徑。

一是充分發(fā)揮群團組織的樞紐型服務(wù)作用。群團組織具有明顯的政治性和群眾性，是黨聯(lián)系群眾的紐帶和橋梁，具有良好的社會公信力和動員組織、推動實施能力，在網(wǎng)絡(luò)、品牌等方面具有獨特優(yōu)勢，更易于整合各類社會資源參與社會治理。加強樞紐型群團組織建設(shè)，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用，將促進政府職能轉(zhuǎn)變，從直接管理社會組織的方式向社會組織由社會自主管理方式轉(zhuǎn)變；在業(yè)務(wù)上發(fā)揮龍頭帶頭作用，為社會組織提供學(xué)習(xí)培訓(xùn)及交流合作平臺；在管理上承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能，整合同類社會組織的力量，獲取政府的服務(wù)性支持，反映訴求、促進政府與社會組織的合作?！皹屑~型”社會組織建立后將過去沒有納入管理范圍內(nèi)的社會組織納入監(jiān)管范圍，運用政策引導(dǎo)、法律約束、民眾監(jiān)督等多種方式促進社會組織健康成長[4]。發(fā)揮群團組織的橋梁紐帶作用，加強歸口管理，將政府對社會組織的主管職能向群團組織轉(zhuǎn)移；完善購買服務(wù)，進一步加大政府公共財政投入向群團組織傾斜，將一些社會服務(wù)管理職能授權(quán)或委托群團組織，如婦女兒童公共事務(wù)可委托給婦聯(lián)、青年公共事務(wù)可委托給共青團組織等；加強自身建設(shè)，健全志愿工作機制，開展群團組織干部、工作人員培訓(xùn)交流，提高參與服務(wù)管理社會組織的意識和能力。二是推動社會組織成為基層治理的重要抓手。堅持系統(tǒng)治理和源頭治理，正確處理政府和社會關(guān)系，鼓勵和支持社會各方積極參與社會治理，整合社會治理資源，推動建立政府調(diào)控機制同社會協(xié)同機制互聯(lián)、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量與社會調(diào)解力量互動的社會協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)。充分發(fā)揮社會組織作用，創(chuàng)造參與條件，拓寬參與渠道，健全參與機制，使社會組織成為黨和政府推進社會管理和建設(shè)的重要助手。作為基層社會治理的拓展延伸和有力抓手，要加強社會組織與黨政部門之間，群團組織之間各類資源的協(xié)調(diào)整合，建立機制，為社會組織開展服務(wù)管理活動提供 資源支持；健全服務(wù)平臺，積極依托社會組織面向基層、貼近民生、服務(wù)大眾的資 源和優(yōu)勢，以網(wǎng)絡(luò)化治理、社會化服務(wù)為方向，推動社會組織承擔(dān)起了解社情民 意、服務(wù)社區(qū)群眾、化解矛盾糾紛等職能，把社會治理關(guān)口前移，把社會治理觸角 延伸到社會最底端，把服務(wù)工作做到群眾身邊；強化精細管理，引入競爭機制，開展社會項目評估，進一步促進社會組織提高公共資源利用效率、提升項目運作能力。三是提高社會組織的自主性和獨立性。加快推進社會組織的去行政化步伐，要理順政府與社會組織之間的關(guān)系。按照政社分工、管辦分離的要求，分類推進行業(yè)協(xié)會商會在機構(gòu)設(shè)置、人員安排、財務(wù)管理等方面與行政機關(guān)脫鉤，推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。

（二）加強對社會組織的培育和扶持

十八屆三中全會明確指出“激發(fā)社會組織活力”，“推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”，重點做好以下五方面：一是做好頂層設(shè)計。各級黨委、政府應(yīng)把社會組織建設(shè)與管理作為創(chuàng)新社會治理機制的重要舉措，納入整體工作部署和議事日程。同時，各級黨委要發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，以加強和改進社會治理方式，要引導(dǎo)和發(fā)揮社會組織的作用。二是實施政策引導(dǎo)。加快政府職能轉(zhuǎn)移，由市場和社會組織承接政府轉(zhuǎn)移出來的職能，制定指導(dǎo)意見；進一步完善財稅支持政策，建立政府向社會組織購買公共服務(wù)制度，鼓勵金融機構(gòu)為符合條件的社會組織提供信貸服務(wù)。三是加強分類管理，避免“一刀切”方式管理和指導(dǎo)。重點支持發(fā)展志愿公益服務(wù)組織，公平對待社會力量提供醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、群眾健身、社區(qū)服務(wù)等公共服務(wù)。重點扶持發(fā)展惠及民生的公益類社會組織、符合市場經(jīng)濟需要的行業(yè)協(xié)會，以及適應(yīng)社區(qū)和新農(nóng)村建設(shè)要求的城鄉(xiāng)基層社會組織，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、社區(qū)服務(wù)類社會組織，積極培育教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護等公益慈善類社會組織，發(fā)揮輔助弱勢群體、建設(shè)生態(tài)文明、維護公平正義、傳播公益理念等積極作用。四是提升服務(wù)功能。加快推進行業(yè)協(xié)會商會類社會組織改革，發(fā)揮服務(wù)企業(yè)、規(guī)范行業(yè)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、助推經(jīng)濟發(fā)展的作用。推動學(xué)會、研究會等科技類社會組織改革，依靠廣大知識分子、推進理論創(chuàng)新、繁榮科學(xué)文化事業(yè)，提供人力智力支持。五是完善資金來源。我國社會組織資金來源渠道單一、自創(chuàng)收入比例過低直接影響到社會組織的發(fā)展。要借鑒國外經(jīng)驗，大力倡導(dǎo)和鼓勵社會及個人捐贈，探索捐贈稅收優(yōu)惠政策，擴大自創(chuàng)收入，為社會組織發(fā)展服務(wù)。

（三）加強社會組織自身黨的建設(shè)

黨的十七大提出“以改革創(chuàng)新精神全面推進黨的建設(shè)新的偉大工程的戰(zhàn)略任務(wù)”，強調(diào)要“加強社會組織的基層黨組織建設(shè)”。黨的十八大對創(chuàng)新基層黨建工作提出了明確要求，并指出要“全面推進各領(lǐng)域基層黨建工作”，“加大非公有制經(jīng)濟組織、社會組織黨建工作力度”，“加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)”。

加強和改進社會組織黨建工作，要按照中央《關(guān)于加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見》要求，堅持服務(wù)改革、服務(wù)發(fā)展、服務(wù)民生、服務(wù)群眾、服務(wù)黨員，把社會組織黨建工作納入黨的基層組織建設(shè)總體規(guī)劃，做好以下幾方面的創(chuàng)新：一是工作理念創(chuàng)新。找準(zhǔn)黨建工作與社會組織發(fā)展的結(jié)合點，將工作定位在溝通政企關(guān)系、協(xié)調(diào)勞資關(guān)系、密切黨群關(guān)系上；將工作重點放在為員工做好事、辦實事、解難事上；把工作重心放在為黨員提供教育、管理和服務(wù)上，使之成為黨員的力量源泉、活動之家、服務(wù)中心，切實發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。二是工作制度創(chuàng)新。通過探索社會組織的形成過程、運行規(guī)律以及社會功能，構(gòu)建黨建工作的長效機制，提出適應(yīng)基層黨建的規(guī)范化和科學(xué)化制度要求，為社會組織黨建工作營造良好的制度環(huán)境。三是管理模式創(chuàng)新。緊緊依托行業(yè)協(xié)會或在樞紐型社會組織中建立黨組織，結(jié)合社會組織特征，探索建立條塊結(jié)合、優(yōu)勢互補的組織管理網(wǎng)絡(luò)。按照條塊結(jié)合、組織覆蓋與工作覆蓋結(jié)合的思路，強化單位管理、屬地管理、行業(yè)管理、社區(qū)管理等模式，進一步提高社會組織的黨組織覆蓋面、影響力和滲透力。四是工作方法創(chuàng)新。從基層黨組織實際出發(fā)，圍繞中心任務(wù)，采取靈活多樣的形式開展活動，激發(fā)黨員的積極性和創(chuàng)造性。尊重社會組織黨員主體地位，了解黨員實際需求，加強社會組織黨員活動陣地建設(shè)，切實增強社會組織中黨員對黨組織的認同感和歸屬感，擴大在社會組織成員中的影響力。

（四）依法管理監(jiān)督社會組織

十八屆三中全會《決定》強調(diào)，“改進社會治理方式，要堅持系統(tǒng)治理、堅持依法治理、堅持綜合治理、堅持源頭治理。”“堅持依法治理，治理方式就是要從管控規(guī)制向法制保障轉(zhuǎn)變。目前我國社會組織法制建設(shè)明顯滯后于實際發(fā)展，法律體系不完善。因此，一是強化依法治理理念。依法治理是現(xiàn)代社會治理的基本方式，一切治理都要于法有據(jù)。善于運用法治思維和法治方式治理社會，推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。二是加快完善法律體系。目前規(guī)范社會組織的主要為《社會團體管理條例》、《基金會管理條例》等行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件等，立法層次較低。建議盡快制定專門的《社會組織管理條例》，針對社會組織的登記成立、管理體制、監(jiān)管方式、稅收優(yōu)惠及財 務(wù)收支等用法律法規(guī)形式進行規(guī)范明確，在條件成熟時，制定《社會組織法》以適 應(yīng)社會組織建設(shè)的新形勢。同時，進一步完善社會組織的各項規(guī)章制度，如監(jiān)管制度、財務(wù)審計等制度規(guī)定，形成完整合理的社會組織法律體系，為其發(fā)展提供法律保障。三是嚴(yán)格監(jiān)督管理。加強社會組織的管理，完善法人治理、負責(zé)人管理、資金管理、信息公開、年度檢查等制度，實行分類管理、區(qū)別對待、堵疏結(jié)合，嚴(yán)厲查處社會組織違法違規(guī)行為，嚴(yán)厲打擊和取締非法社會組織。

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，我國社會組織已逐步成為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要推動力量和黨的基層組織建設(shè)的重要工作領(lǐng)域。事實上，“十二五規(guī)劃”就明確提出了改進社會組織管理，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織管理體制，這已經(jīng)為社會組織發(fā)揮作用提供了制度環(huán)境。就社會組織而言，因為全面深化改革目標(biāo)的提出，因為社會階段與主要矛盾的變化，因為政府職能轉(zhuǎn)變與轉(zhuǎn)移及相關(guān)制度環(huán)境的不斷優(yōu)化，正在迎來歷史上少有的發(fā)展契機，進入增速發(fā)展新階段，預(yù)示著社會組織將承擔(dān)更多社會責(zé)任和歷史使命。

參考文獻

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