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    農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)查與思考

    2015-10-21 17:25:06劉輝陳艷周長艷
    中國集體經(jīng)濟(jì) 2015年28期
    關(guān)鍵詞:流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)農(nóng)村土地

    劉輝 陳艷 周長艷

    摘要:農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是發(fā)展適度規(guī)模農(nóng)業(yè),促進(jìn)農(nóng)民增收,保障國家糧食安全的關(guān)鍵。文章基于湖南大湘西地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)查,通過實(shí)地考察,發(fā)現(xiàn)大湘西地區(qū)主要表現(xiàn)在:地方政策不完善、農(nóng)戶權(quán)益保障不充分以及農(nóng)戶土地收入不穩(wěn)定的現(xiàn)象。為改變這一現(xiàn)狀,實(shí)現(xiàn)大湘西地區(qū)土地流轉(zhuǎn)又好又快地發(fā)展。因此,采用定性和定量相結(jié)合的方法進(jìn)行研究,通過大量數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),進(jìn)行多角度分析,得出了啟示性的結(jié)論,進(jìn)而提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

    關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地;經(jīng)營權(quán);流轉(zhuǎn)

    一、引言

    黨的十八大會(huì)議召開以來,大力加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),著力促進(jìn)農(nóng)民增收,堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,做到在承認(rèn)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上,鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn),同時(shí)積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?;?、專業(yè)化、和現(xiàn)代化經(jīng)營。丘陵山區(qū)作為糧食生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品的重要產(chǎn)地,面積達(dá)到663.6萬平方公里,占國土總面積的69.1%,對(duì)保障我國糧食安全至關(guān)重要。但中國“人多地少”、“農(nóng)戶分化”和“城鎮(zhèn)化”相對(duì)滯后的國情,決定著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展將是 “小農(nóng)”和新型主體長期共存,以“小農(nóng)”代耕、租賃為主要形式的土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營在“細(xì)碎化”更明顯的丘陵山區(qū)將普遍存在和延續(xù)。這為大湘西地區(qū)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展開拓了良好的渠道。

    大湘西地區(qū)包括湘西自治州、張家界市、懷化市、邵陽市和永州市的江華瑤族自治縣、江永縣在內(nèi)的共39個(gè)縣市區(qū)的廣大地區(qū),面積7.08萬平方公里,占省總面積的33 %,人口1345萬人,約占全省的20%,大湘西地區(qū)以張家界市、湘西州、懷化市等三市州為主體。近年來,大湘西地區(qū)認(rèn)真貫徹省委、省政府的大大湘西開發(fā)戰(zhàn)略,努力克服自然、基礎(chǔ)條件不足,經(jīng)濟(jì)得到加速發(fā)展,但與湖南省平均水平和優(yōu)勢區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展比,其發(fā)展水平有待進(jìn)一步提高,但并不阻擋大湘西地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。目前已有大量的關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)方面的研究,但由于大部分研究都是對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)或平原丘陵地形的土地進(jìn)行研究,而對(duì)稍落后的山地地區(qū)的研究頗少,缺乏獨(dú)特性。因而本文選擇以湖南大湘西為研究地,來考察農(nóng)村地區(qū)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的開展情況。此次調(diào)查采用抽樣調(diào)查和訪談的方式,選取湖南大湘西地區(qū)的保靖縣、永順縣、龍山縣、桑植縣、慈利縣、溆浦縣、邵陽縣、江永縣和江華瑤族自治縣進(jìn)行調(diào)查,共發(fā)放調(diào)查問卷280份,收回有效問卷256份,有效問卷回收率為91.4%。

    二、湖南大湘西地區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

    (一)被調(diào)查農(nóng)民的基本特征

    從表1可知,從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成年男性占比44.53%,女性占比55.47%,男性勞動(dòng)力明顯偏少。在年齡分布上,被調(diào)查農(nóng)民的年齡集中在60歲以上,占比43.75%, 35~60歲的占比28.13%,16~22歲的僅占調(diào)查總?cè)藬?shù)的3.91%,從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者 “老齡化”較為突出。結(jié)合農(nóng)村勞動(dòng)人口年齡,再從家庭總?cè)藬?shù)來看,主要集中在五口人數(shù)之間,說明農(nóng)村每戶家庭人口較多,折射出農(nóng)村非勞動(dòng)人口比重大。

    呈現(xiàn)的特點(diǎn)如下:從性別來看,從并且存在農(nóng)村文化水平分層差異明顯,其中擁有初中文化程度的人口占整個(gè)比重的57.82%,而未接受過教育或小學(xué)文化水平的占整體17.97%。另外,大湘西以非純農(nóng)戶為主,是純農(nóng)戶的4.5倍。這是由于農(nóng)村地區(qū)單純地依靠糧食作物生存的農(nóng)戶十分稀少,而主要是依靠外出打工或自己經(jīng)營生意等方式,來補(bǔ)充生活來源。基于上述數(shù)據(jù)分析可見,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的開展仍然存在很大的空間。

    (二)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式多元化

    影響土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展的主要因素是家庭非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地資源狀況以及社會(huì)和經(jīng)濟(jì)特征(張丁等,2007)。數(shù)據(jù)顯示如下特征(見表2):第一,從家庭土地使用情況來看,集中在拋荒、租讓他人和自己耕種,分別拋荒占據(jù)整體的33.98%,而與農(nóng)村合作社僅占8.20%,而大部分呈現(xiàn)拋荒狀態(tài),是由于農(nóng)民外出打工,無法聯(lián)系,致使土地流轉(zhuǎn)進(jìn)度不明顯。第二,隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)活動(dòng)地廣泛開展,農(nóng)民對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)的認(rèn)可程度明顯增強(qiáng),雖然在調(diào)查總?cè)藬?shù)中,維持現(xiàn)狀超出愿意轉(zhuǎn)入高達(dá)81人次,但可看出農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的認(rèn)可度還是持樂觀態(tài)度。

    (三)農(nóng)民了解農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的途徑

    如圖1所示,在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的宣傳主體,主要是依靠政府和村委會(huì),分別為76和63人,然而依靠報(bào)紙、電視等途徑來了解相關(guān)政策占整體的1/5,完全自發(fā)的僅為21人。綜合分析,得出大湘西地區(qū)農(nóng)民參與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式主動(dòng)性低,主要是依靠政府等相關(guān)組織的牽引,這也說明農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后續(xù)開展仍需要政府的大力支持和引導(dǎo)。

    三、湖南大湘西地區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

    (一)地方政策不完善,執(zhí)行力度不強(qiáng)

    結(jié)合圖2可知,農(nóng)村極為缺乏政府作為主導(dǎo)力量來引導(dǎo)農(nóng)民去認(rèn)知土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策和參與流轉(zhuǎn)的運(yùn)行機(jī)制。農(nóng)戶在實(shí)施土地流轉(zhuǎn)權(quán)益方式上,主要依靠財(cái)產(chǎn)權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)益的方式,而借助國家政策來解決土地流轉(zhuǎn)相關(guān)問題,僅占整體的6%,大部分主要依靠農(nóng)民自身權(quán)益來解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛。由于大湘西大部分農(nóng)村,地處偏遠(yuǎn)落后的小山村,交通不便,以及政府在政策方面的宣傳力度不強(qiáng),同時(shí)大部分農(nóng)村中老年人受傳統(tǒng)小農(nóng)思想的束縛,加上少部分農(nóng)村地方勢力濃厚等原因,很難吸引客戶對(duì)農(nóng)村閑置土地,進(jìn)行大面積的承包,更不能使土地流轉(zhuǎn)政策效用得到發(fā)揮。

    (二)農(nóng)民土地權(quán)益易侵犯、保障不充分

    土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化程度較低、鄉(xiāng)土性十分明顯、流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范的問題突出,不僅存在口頭約定形式,特別是法律意識(shí)淡薄(亓宗寶等,2008)。根據(jù)表3得出如下特征:其一是農(nóng)民在土地經(jīng)營方式中,選擇簽訂合同的方式比重僅高出口頭協(xié)議的5.86%,但由于口頭協(xié)議比重大,加上流轉(zhuǎn)期限也存在較高的流動(dòng)性,折射出大湘西農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)淡薄,一旦發(fā)生糾紛,往往受損失的是農(nóng)民。其二是農(nóng)戶在處理糾紛時(shí),以雙方協(xié)調(diào)處理方式為主,占據(jù)整個(gè)比重的41.02%,而選擇政府或村委會(huì)協(xié)調(diào)的則占據(jù)33.98%。這暗示政府在保障農(nóng)民權(quán)益方面,仍需有所改善。其三是農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)開展中,關(guān)注地主要是流轉(zhuǎn)中的收益、便利性以及法律保障等因素。從現(xiàn)實(shí)角度考慮,盡管采用政府的強(qiáng)制性保護(hù)措施,起到一定積極作用,但事實(shí)上,現(xiàn)有的農(nóng)村土地保護(hù)政策并沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo),政府的農(nóng)地保護(hù)行動(dòng)出現(xiàn)了政策失靈,信用機(jī)制不完善等問題。所以,這也導(dǎo)致大部分農(nóng)民不愿意將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的原因之一,健全土地明細(xì)法律保障機(jī)制刻不容緩。

    (三)農(nóng)民的收入低、不穩(wěn)定

    農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要矛盾表現(xiàn)在,現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明確、流轉(zhuǎn)方式規(guī)定不明確和流轉(zhuǎn)登記制度不科學(xué)(楊光,2011)。大湘西大部分農(nóng)村受人文和地理環(huán)境等綜合因素的影響,農(nóng)民整體素質(zhì)不高,存在部分地區(qū)土地結(jié)構(gòu)調(diào)整與社會(huì)新形勢發(fā)展要求相脫節(jié)的現(xiàn)象。結(jié)合表4來看,農(nóng)民家庭收入主要依靠外出打工和土地耕種的方式,來維持生計(jì),其次是受農(nóng)村市場的影響,一些村民對(duì)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)下的土地以及政策保障缺乏信任,不愿流轉(zhuǎn)土地,導(dǎo)致有些土地集中難,給土地規(guī)模經(jīng)營造成一定的障礙。主要表現(xiàn)在高比例的“缺勞動(dòng)力、種地不賺錢”等因素上。

    一方面由于存在大部分農(nóng)村落后生產(chǎn)方式和社會(huì)先進(jìn)生產(chǎn)力的矛盾,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不充分以及土地生產(chǎn)需要巨大的勞動(dòng)強(qiáng)度等因素,致使農(nóng)民對(duì)種地失去了激情;另一方面受農(nóng)民先天的意識(shí)分散性和利益短淺性影響,在土地收入面前顯示無比的脆弱性。通過數(shù)據(jù)顯示,在土地流轉(zhuǎn)過程中,一旦發(fā)生意外情況時(shí),選擇變更經(jīng)營權(quán)的占據(jù)62.89%,這表明農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的持續(xù)開展的波動(dòng)性大。在眾多因素的影響下,最終導(dǎo)致農(nóng)民土地收入低。

    四、促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

    (一)加大政策扶持力度,改善農(nóng)地流轉(zhuǎn)環(huán)境

    土地一直以來都是作為對(duì)農(nóng)民生存最重要的保障,是農(nóng)民的“命根子”,但是在本質(zhì)上來說,土地僅僅是一項(xiàng)完全意義上的財(cái)產(chǎn)和生產(chǎn)資料,卻賦予其本不應(yīng)由其承擔(dān)的責(zé)任(張征宇,2013)。為了大湘西土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在廣大農(nóng)村營造一個(gè)積極良好的政策和經(jīng)濟(jì)環(huán)境,我們則要做到:一是加大財(cái)政投入力度。二是給予信貸支持,在流轉(zhuǎn)過程中,提供適當(dāng)?shù)馁J款資金作為扶持。三是優(yōu)化外地客戶來農(nóng)村承包經(jīng)營土地的扶持寬松優(yōu)惠政策,提高自我保障能力。此外,應(yīng)建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)基金,在政府的指導(dǎo)和幫助下來擴(kuò)大農(nóng)戶自身的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍、加大對(duì)流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的監(jiān)督力度,積極發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介組織, 培育農(nóng)業(yè)經(jīng)紀(jì)人,促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展。

    (二)推進(jìn)法律保障體制,發(fā)展土地制度

    為土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行,給農(nóng)民提供相應(yīng)法律保障是必不可少的??傮w上要保證農(nóng)地確權(quán)頒證、因地制宜培育土地規(guī)模經(jīng)營主體以及完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)(劉志文,2011)。第一是建立健全土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利的法律法規(guī)。第二,界定地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受托雙方資格,明確各自權(quán)益和義務(wù),切實(shí)保障農(nóng)民利益。第三,完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的登記制度,針對(duì)農(nóng)村土地建立起以土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地耕作權(quán)為體系的土地物權(quán)登記和管理制度。同時(shí)進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)戶的承包關(guān)系,完善土地延包細(xì)則,適當(dāng)時(shí)在原協(xié)議的基礎(chǔ)上延長承包期,獲得更長的使用權(quán)。在法律的保障下,土地流轉(zhuǎn)形式越走越好。

    (三)提升農(nóng)民素質(zhì),促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

    建設(shè)良好的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境,需要政府、地方企業(yè)和農(nóng)民共同合作。逐步提高農(nóng)民的整體素養(yǎng),更新教育觀念, 改變農(nóng)民現(xiàn)有的溫飽思想, 強(qiáng)化人口的素質(zhì)意識(shí),定時(shí)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn),學(xué)習(xí)適用的技術(shù)。做到因地制宜地調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),面向市場,依靠科技,發(fā)揮比較優(yōu)勢,推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。同時(shí)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模,提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率,擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品市場需求,同時(shí)增加農(nóng)民的非農(nóng)收入,開展多種形式的增收方式,這將有利于創(chuàng)造一個(gè)積極的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境,提高農(nóng)民整體收入。使得一定程度上緩解了農(nóng)村人口外流,也保證了農(nóng)村足充足勞動(dòng)力供給,有利于促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)地持續(xù)推廣。

    參考文獻(xiàn):

    [1]張丁,萬雷.農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的影響因素分析——基于2004年的15省(區(qū))調(diào)查[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2007(02).

    [2]亓宗寶,史建民.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛實(shí)證研究——從9宗訴訟案例談起[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2008(01).

    [3]楊光.我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度缺陷與完善對(duì)策[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究,2011(10).

    [4]張征宇.土地承包經(jīng)營權(quán)信托制度研究[D].吉林大學(xué),2013(12).

    [5]劉志文.建立和完善農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)民利益保護(hù)機(jī)制[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2011(12).

    *項(xiàng)目基金:國家社科基金“農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)的契約與治理研究”(編號(hào):14BJY113);湖南省教育廳“糧食主產(chǎn)區(qū)小型農(nóng)田水利建設(shè)治理模式創(chuàng)新研究”(編號(hào):12K067);大學(xué)生創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)計(jì)劃項(xiàng)目“湖南省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體培育與發(fā)展研究”(編號(hào):XCX14106);大學(xué)生科技創(chuàng)新基金項(xiàng)目(SRF)。

    (作者單位:湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院。陳艷為本文通訊作者)

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