新食安法框架下進出口食品安全管理改革的路徑探索

徐海濤　韋偉

新《食品安全法》（以下稱新食安法）已經(jīng)公布并將在今年10月1日起實施，該法第六章“食品進出口”由之前的8個條款增加為11條款，內(nèi)容變化較大。今后進出口食品安全管理工作均應圍繞這些規(guī)定開展，在當前國家加大力度促進社會各個層面改革創(chuàng)新的大背景下，如何確保進出口食品安全管理改革于法有據(jù)、有序推進，筆者想借此機會結合工作實踐談一些認識和體會。

一、依法開展改革探索的基本思路

2015年是全面深化改革的關鍵之年，是全面推進依法治國的開局之年。支樹平局長在全國質檢工作會議上指出，“允許基層單位敢闖敢冒、先行先試”，“用基層探索的經(jīng)驗教訓促進頂層設計修正完善，為全面深化質檢改革積累經(jīng)驗、作出貢獻”。 近年來，在出口食品方面，通過加強從源頭到最終產(chǎn)品的全過程管理，使得我國出口食品安全穩(wěn)步提升；但隨著形勢的發(fā)展，一些傳統(tǒng)工作做法還跟不上國家對外貿(mào)穩(wěn)增長和推進貿(mào)易便利化的要求。在進口方面，通過實施準入制度、加強口岸檢查，保證了進口食品安全；但在進口貿(mào)易飛速增長的情況下，如何確保做法符合國際慣例、如何使得工作更能服務外交外貿(mào)大局已成為新時期的重要使命。從新食安法第九十九條來看，對出口食品的管理做了最大簡化，出口食品的檢驗監(jiān)管模式必應有重大變化和調整。而法中單獨對進口食品做出規(guī)定的就有8條，可見在進口食品管理方面的工作還任重道遠。那么，如何主動適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，全力推進監(jiān)管制度改革創(chuàng)新？傳統(tǒng)的出口食品檢驗檢疫模式需要怎么改變，改哪些環(huán)節(jié)？如何對進出口企業(yè)做到有效監(jiān)管？如何提升把關效能，落實貿(mào)易便利化措施？改革與法律法規(guī)、規(guī)章又有哪些沖突等等問題，就需要在新食安法框架下逐一梳理、研究、解決。改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，要在不斷解決問題中深化。為此，根據(jù)總局頂層部署，在新食安法修訂框架逐步明朗直至發(fā)布的階段，山東檢驗檢疫局堅持問題導向，不斷尋找改革的熱點、難點、重點，提出“放、管、轉、建”的改革思路和“集成管理、流程再造、刪繁就簡、于法周延”的改革方法，指導進出口食品管理改革工作。

（一）以集成管理為指導。所謂集成，就是通過要素的整合達到1+l>2的效果。改革過程中，我們提出了深化目標集成、信息集成、組織集成、過程集成的要義、內(nèi)涵和本質的要求，既將其作為工具又作為方法，在改革中找到系統(tǒng)集成的路徑，最大限度釋放改革紅利。盡管當前檢驗檢疫體制機制、監(jiān)管模式等存在諸多問題，業(yè)務改革的突破還有制度和法律障礙，但在現(xiàn)行法律制度框架下，應當在管理理念和管理方法上進行大膽探索和創(chuàng)新，向管理創(chuàng)新要“紅利”。因此，我們在業(yè)務改革的設計中，無論指導思想的定位、基本原則的把握，還是主要任務的部署，都充分體現(xiàn)了集成管理理念。

（二）以流程再造為核心。所謂流程再造，就是把以工作職能為中心轉變?yōu)橐怨ぷ髁鞒虨橹行?，將原來因為職能劃分原因隔斷的工作流程，通過部門之間、系統(tǒng)內(nèi)外的協(xié)調配合，以整個業(yè)務流程為主線進行整合再造，刪除形式化的不增值的環(huán)節(jié)，合并功能重疊的過程，解決協(xié)調不透、接口不暢、規(guī)定重復的問題，提升效率、完善服務。比如檢驗放行方面，在“一個窗口”平臺下，協(xié)調關檢之間、檢驗檢疫內(nèi)部等各個流程，探索實施快速驗放模式，優(yōu)化流程、精簡環(huán)節(jié)、壓縮時限，并加強和改進事中、事后監(jiān)管。

（三）以刪繁就簡為重點。當前，食品安全管理的個別方面還存在條目林立、程序繁瑣的情況，服務對象一些負面反映也較多。我們既要繼承傳統(tǒng)、兼收并蓄，珍惜檢驗檢疫工作體系的精髓，又要堅持底線思維，打破工作慣例和思維定勢，做到優(yōu)化、完善、發(fā)展。通過改革將檢驗檢疫資源從普遍的無差別監(jiān)管中解放出來，實現(xiàn)對重點領域、關鍵環(huán)節(jié)、敏感商品的精細化、有效性、科學性管理，實現(xiàn)監(jiān)管效能和貿(mào)易便利的提升。比如，要嚴格進口管理、要構建國際共治格局、要簡化審批流程等。

（四）以于法周延為原則。習近平總書記提出“于法周延、于事簡便”，老話題里有新內(nèi)涵。簡而言之就是一切管理改革創(chuàng)新活動都應在法制的框架下進行，包括了實體周延、程序周延、本意周延和判例周延等多個方面。如果說刪繁就簡和流程再造解決“放”和“管”的問題，于法周延則解決“轉”和“建”的問題。其中，我們著重解決了兩方面的關系，一是突破與法律法規(guī)的關系。要“先立后破”，改革創(chuàng)新不是依法行政的例外，改革不能突破法律紅線。二是改革與制度固化的關系。要及時將改革成果固化，通過規(guī)范管理體系文件、推動和保障改革推進和工作質量。

二、業(yè)務模式改革創(chuàng)新的具體做法

在進出口食品安全管理改革創(chuàng)新方面，山東檢驗檢疫局相繼出臺了《推進業(yè)務體制改革實施意見》《進出口食品安全管理改革指導意見》《進口食品安全管理體系構建實施意見》等指導性文件，面向全省系統(tǒng)提出了進出口食品安全管理改革的總體要求和工作目標，細化部署了9項基礎工作和2項具體工作。

（一）九項基礎工作。

一是轉變檢驗檢疫監(jiān)管理念，著力建立政府主導、檢驗檢疫監(jiān)管、企業(yè)誠信、行業(yè)自律、第三方認證采信等多方參與的進出口食品安全管理和工作方式。二是突出風險管理核心地位，探索建立涵蓋各類進出口食品、市場主體、第三方機構等檢驗檢疫監(jiān)管對象的風險評估工作機制，把握問題導向，形成常態(tài)化工作制度，促進工作程序化。三是強化安全監(jiān)控總抓手作用，加強監(jiān)控計劃的落實，著力提升監(jiān)控計劃的執(zhí)行能力，全面實施出口食品安全風險監(jiān)控工作計劃，逐步推進進口食品安全風險監(jiān)控計劃。四是強化食品安全多元共治、齊抓共管，突出地方政府主體地位，落實企業(yè)主體責任，加快行業(yè)誠信體系建設。五是發(fā)揮出口食品農(nóng)產(chǎn)品質量安全示范區(qū)平臺效應，充分利用技術優(yōu)勢和引領、指導作用，按照上下聯(lián)動、橫向聯(lián)合的方式，推動地方政府在示范區(qū)工作中的領導和協(xié)調作用。六是發(fā)揮電子監(jiān)管把關效能，提高進出口食品安全管理的信息化、智能化，著力實現(xiàn)執(zhí)法業(yè)務的規(guī)范統(tǒng)一。七是完善質量安全問題調查處置機制，在鞏固“內(nèi)查外排、內(nèi)外并舉、標本兼治”的質量安全調查處理改進工作機制基礎上，進一步拓展調查渠道，創(chuàng)新工作方式。八是加強檢驗檢測能力建設和技術支撐，組建食品安全檢測專家隊伍，加大技術儲備，推進進出口食品檢驗檢測數(shù)據(jù)的共享和有效利用。九是以質量提升引領行業(yè)發(fā)展，提高企業(yè)發(fā)展的質量和效益，全力打造具有核心競爭力的出口新優(yōu)勢。

（二）兩項具體工作。

一是在出口方面，結合形勢發(fā)展要求，改進工作方式，再造工作流程，將過程監(jiān)管式和結果式監(jiān)管兩種方式相結合，形成“監(jiān)管為主、檢驗驗證”的出口食品安全監(jiān)管模式。采取的措施包括：全面推行無紙化報檢，引入“合格假定”理念，推行“即報即放”的快速核放模式。實施“管放分離”監(jiān)管模式，刪減不必要的程序性流程和記錄，實施“一企一案、一廠一策”，實現(xiàn)由“個人包干式監(jiān)管”向“管放分離”模式的轉變。簡化企業(yè)備案程序，推動地方政府履責，對來自國家級示范區(qū)內(nèi)的企業(yè)，在申報材料審核合格后直接給予備案；對初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)采取的“一體分廠制”制度，探索建立初級農(nóng)產(chǎn)品的新型監(jiān)管模式；改革出口食品安全監(jiān)管制度，建立基于風險分析的出口食品安全監(jiān)督抽檢制度。二是在進口方面，找準突破口，按照“責任明晰、覆蓋全程、基于風險、預防為主、有源可溯、多方協(xié)作”原則，完善進口食品“入境前準入、入境時查驗和入境后監(jiān)管”的全過程管理，構建合法、科學、規(guī)范的進口食品安全管理體系。采取的措施包括：嚴格監(jiān)督入境前市場主體責任的落實，探索對境外食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、國內(nèi)進口商的有效管理方式，督導企業(yè)落實責任?？茖W開展入境時口岸檢驗檢疫監(jiān)管，出臺措施推進口岸檢驗檢疫配套設施建設，全面實施集中查驗，實施基于風險的預先申報、預先檢驗、分級查驗制度，探索實施進口食品安全風險監(jiān)控計劃。鞏固完善入境后追溯監(jiān)管鏈條，監(jiān)督進口商做好追溯管理，扎實構建檢地聯(lián)動工作機制，合理利用第三方資源等。

三、取得的階段性成效和下步努力方向

（一）取得的階段性成效。一是簡化了檢驗流程。

傳統(tǒng)的出口食品放行大概涉及10余個環(huán)節(jié)，經(jīng)改革后流程和時限已大為縮短。轄區(qū)聊城局將出口禽肉檢驗放行紙質單據(jù)流轉環(huán)節(jié)由13個減少至3個，電子單據(jù)流轉環(huán)節(jié)由10個減少至6個，單批平均放行時間從3.8天減少到0.68天。二是服務了企業(yè)便利。山東聊城鳳祥集團反映，實施模式改革后，其每批貨物平均庫存周期縮短了7天，提高了物流效率，盤活了資金，每噸產(chǎn)品減少成本50元，這一優(yōu)勢也為企業(yè)贏得更多客戶訂單。三是落實了主體責任。對產(chǎn)品質量控制水平高、自檢自控能力強、誠信守法的企業(yè)在備案準入、進出口放行方面給予最大便利。想要滿足快速驗放的條件，前提就是企業(yè)質量主體責任是否落實；想要獲取示范區(qū)“即來即備”的優(yōu)惠政策，前提就是地方政府創(chuàng)建的示范區(qū)是否達標。四是提升了工作能力。將一線檢驗檢疫資源從普遍的無差別監(jiān)管中解放出來，實現(xiàn)了對重點領域、關鍵環(huán)節(jié)、敏感商品的精細化、有效性、科學性管理。一線人員將工作重心轉向風險管理研究、轉向體系監(jiān)管有效性研究、轉向應對技術性貿(mào)易措施研究上來，懂法律、懂業(yè)務、懂政策的復合型食品安全監(jiān)管人才隊伍逐步形成。

（二）下步努力方向。在學好、用好新食安法及其實施條例前提下，著重做好以下三方面工作：一是繼續(xù)加大改革力度。根據(jù)質檢總局對進出口食品安全工作的部署，主動適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，全力推進監(jiān)管制度改革創(chuàng)新，積極實施國際共治戰(zhàn)略；進一步簡化流程，提高檢驗檢疫監(jiān)管效率；落實國務院加強進口的部署，推行進口食品集中查驗，提高查驗效率，提高檢出率；對進口食品試點快速核放，提高通關速度；落實市場主體責任，推動地方政府履責，營造社會監(jiān)督氛圍，構建國際共治格局。二是深入總結改革成果。為確保一線改革成果得到體現(xiàn)，繼續(xù)對一線的經(jīng)驗做法進行總結，尤其是在進口食品管理方面爭取形成一批可推廣、可復制的管理方法，固化為管理制度，為總局改革創(chuàng)新提供素材。三是加強理論研究提升改革質量。重點是加強安全與服務、改革與穩(wěn)定、創(chuàng)新與法治、應急與常態(tài)等涉及改革創(chuàng)新的關系研究，為中國特色質檢理論體系研究貢獻力量。（作者單位：1.山東出入境檢驗檢疫局食品處； 2.聊城出入境檢驗檢疫局）

基金項目：國家質檢總局科技項目《現(xiàn)代進出口食品安全管理和工作方式的研究》（項目編號2014IK132）資助項目。