湖南省湘西州扶貧開發(fā)若干問題及啟示

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境條件和自身結(jié)構(gòu)正發(fā)生深刻變化，農(nóng)村扶貧開發(fā)工作出現(xiàn)了一些新挑戰(zhàn)和新機(jī)遇。湖南省湘西州作為武陵山片區(qū)扶貧攻堅的中心地帶，貧困規(guī)模大、貧困范圍廣、貧困程度深、返貧現(xiàn)象突出，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

一、基本情況

湖南省湘西土家族苗族自治州轄龍山、永順、保靖、花垣、鳳凰、瀘溪、古丈7縣和吉首1市，是典型的“老、少、邊、山、庫、窮”地區(qū)，是國家西部大開發(fā)、武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅先行先試地區(qū)，也是湖南省湘西地區(qū)開發(fā)重點地區(qū)和扶貧攻堅主戰(zhàn)場。

從貧困縣來看，按照“631指數(shù)法”測定，鳳凰縣、保靖縣、永順縣均是國家級貧困縣。2014年“三縣”農(nóng)村居民人均純收入為5733元、5482元、4361元，普遍低于湘西州平均水平。

從貧困鎮(zhèn)來看，永茂鎮(zhèn)隸屬于永順縣，2014年全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口7538人，農(nóng)民人均純收入僅為1457元，人均耕地面積只有0.4畝，是一個典型的多民族雜居的貧困落后小山鎮(zhèn)。

從貧困村情況來看，除菖蒲塘村之外，另外七村全位于武陵山片區(qū)的重點貧困帶。以吉樂村為例，全村共有7個自然寨，180戶823人。其中，低保戶有22戶65人，占總?cè)丝诘?%；60歲以上老年人126人，占總?cè)丝诘?5%；35歲以上未結(jié)婚中青年人92人，占總?cè)丝诘?1%；貧困人口識別達(dá)96戶382人，占總?cè)丝诒壤哌_(dá)46%。

二、湘西州農(nóng)村扶貧開發(fā)的三種模式

區(qū)別于一般意義上對農(nóng)村扶貧開發(fā)模式的劃分，按照市場機(jī)制的作用程度不同，將目前湘西的農(nóng)村扶貧開發(fā)模式細(xì)分為三種，分別是“弱市場+強(qiáng)政府型”、“中性市場+中性政府型”和“強(qiáng)市場+弱政府型”。

（一）吉樂村模式：“弱市場+強(qiáng)政府型”

“兩不愁，三保障”的扶貧目標(biāo)導(dǎo)向下，吉樂村大力實施整村扶貧開發(fā)工程。2011年至今，全村共完成危房改造138棟，其中無房戶新建43棟，原址重建34棟，C級改造23戶，其中三組實行整體搬遷39戶。工程用地總面積1.4萬平方米，總建筑面積2800平方米，其中每戶占地面積80平方米，住房建筑面積58平方米。

吉樂村的扶貧模式特色鮮明：除少量農(nóng)戶自籌資金外，絕大多數(shù)扶貧開發(fā)資金由各級政府支出。無論是搬遷工程、飲水工程、農(nóng)網(wǎng)入戶改造還是機(jī)耕道路工程，政府都是主要責(zé)任方和參與主體。特別是在資金的使用、控制和計劃方面，政府擁有完全的決策權(quán)力，參與扶貧的市場力量較弱。

（二）拔茅村模式：“中性市場+中性政府型”

拔茅村的扶貧模式集中體現(xiàn)在對移民的集中安置方面。安置工程于2013年9月開工建設(shè)，2014年8月基本竣工，統(tǒng)一規(guī)劃三種安置戶型，分別為91平米、125平米和150平米，建筑總面積15600平米，共安置移民對象99戶、441人。同時，配有建設(shè)主道1條、支道5條、中心廣場、休閑健身廣場、土家文化走廊、安置點辦公室以及小區(qū)超市等生活設(shè)施。

在拔茅村的扶貧模式中，政府并沒有過度主導(dǎo)，無論是在移民地點選擇、規(guī)劃項目建設(shè)、扶貧產(chǎn)業(yè)確定，還是在扶貧資金利用、扶貧目標(biāo)設(shè)定方面，農(nóng)民和社會力量的作用都得到了有效發(fā)揮。特別是安置點模式的選擇方面，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的參與性、創(chuàng)新性和本土性得到了較大程度的體現(xiàn)，開放式的扶貧機(jī)制正在形成。

（三）永茂鎮(zhèn)模式：“強(qiáng)市場+弱政府型”

永茂鎮(zhèn)的扶貧工作圍繞“遷得起、留得住、能致富、不返貧”的目標(biāo)，按照“搬遷自愿、政府引導(dǎo)”的原則，采用“五自五幫”的方法，平穩(wěn)有序地實施異地搬遷扶貧計劃。截至2014年底，全鎮(zhèn)共完成集中搬遷安置點4個，集中安置341戶，共1707人?？傮w而言，過去永茂鎮(zhèn)的異地搬遷扶貧計劃取得了重要的成效。一是生存環(huán)境明顯改善，房屋更加整齊美觀、人畜飲水更加便利、電力設(shè)施更加齊全，并徹底改變了信息閉塞、上學(xué)困難和致富無路的落后狀況。二是城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，集鎮(zhèn)面積從2003年的1.01平方公里擴(kuò)展到了2014年的1.96平方公里，集鎮(zhèn)人口由原先的2000多人發(fā)展到5000多人。三是政府投入明顯降低，大大減少了不必要的資金投入成本。四是群眾收入明顯增加，生活條件大幅改善。五是土地資源明顯節(jié)約，從根本上解決了因分散建房而造成的無序浪費土地現(xiàn)象。

從永茂鎮(zhèn)的模式來看，市場發(fā)揮了決定性作用，主要表現(xiàn)在“搬遷自愿、地點自選、住房自建、大小自主、出路自找”等五大方面。通過上述做法，有效降低了農(nóng)民進(jìn)入市場的門檻，同時能夠使農(nóng)民參與到社會分工體系中，并從根本上提高了整個社會的福利水平。對于政府而言，主要職能則集中在對扶貧開發(fā)工作的幫助、協(xié)調(diào)、溝通方面，直接的行政干預(yù)手段較少使用。

三、存在的突出問題

（一）“守夜人”不“守夜”

典型如“吉樂村模式”，由政府部門主導(dǎo)的、自上而下式的單邊扶貧模式弊端正在逐步顯現(xiàn)。一方面，容易造成市場信號扭曲。地方政府是各項扶貧實施方案的制定者，但對于既有財政資金的分配卻多停留在計劃經(jīng)濟(jì)的慣性思維，理解精準(zhǔn)扶貧時也往往簡單等同于資助式扶貧。在此目標(biāo)導(dǎo)向之下，部分官員為了能夠在短時期內(nèi)獲取政治資本，有強(qiáng)烈動機(jī)將有限資源分配到能迅速見效的項目和產(chǎn)業(yè)上，而忽視對真正民生項目的訴求，進(jìn)而造成社會福利效率的損失。另一方面，容易形成參與主體的逆向激勵機(jī)制。特別是在扶貧項目的選擇方面，吉樂村模式更傾向于對短期表面實際效益的追求，而忽略長期實際價值的構(gòu)建，甚至造成“你扶你的貧，我打我的工”的尷尬局面。

（二）固有經(jīng)驗“路徑依賴”

典型如拔茅村，受基礎(chǔ)條件、資源稟賦和體制機(jī)制等因素制約，導(dǎo)致目前多項扶貧工作仍受限于舊有的扶貧經(jīng)驗，故不可避免出現(xiàn)了資源配置失效和工作效率低下的狀況。一是扶貧資金來源的“多龍治水”。考慮到部門之間利益的平衡，當(dāng)前投入拔茅村的扶貧資金由發(fā)改、財政和交通等部門共同管理，但是，囿于在制度管理、程序原則以及資金使用方向等方面的差異，達(dá)到“資金流暢，溝通順暢”的困難較大。二是扶貧信息嚴(yán)重不對稱。目前湘西州層面配備的專職扶貧干部明顯不足（州發(fā)改委以工代賑處僅有2名專職干部），加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級不設(shè)扶貧專干，導(dǎo)致部分決策主體對于扶貧村人口結(jié)構(gòu)、耕地面積、產(chǎn)業(yè)布局、貧困誘因以及幫扶項目沒有準(zhǔn)確了解，經(jīng)常帶有盲目性地參與扶貧工作。三是政策設(shè)計存在缺位。多數(shù)扶貧村存在著個體脫貧與整體推進(jìn)之間的矛盾。特別是在保靖縣的且湖村和卡湖村，當(dāng)?shù)卣m然已經(jīng)初步完成了修公路至中心村的目標(biāo)，但是有關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持和農(nóng)民個體脫貧方面的政策設(shè)計卻存在著明顯的滯后，精準(zhǔn)扶貧也多數(shù)停留在口頭上，缺乏一整套切實可行的方案。

（三）“扶貧”與“減貧”的矛盾

進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著國家層面扶貧開發(fā)力度的加大，進(jìn)入湘西州的扶貧惠民資金也呈逐年上升的態(tài)勢。在此背景下，政府和農(nóng)民有關(guān)扶貧和減貧的心態(tài)發(fā)生了顯著的變化。政府層面，一方面想通過經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展來甩掉原有的貧困帽，但另一方面，卻想持續(xù)享受國家級貧困縣帶來的優(yōu)惠政策（轉(zhuǎn)移支付和稅收政策等）和扶貧資金。兩者權(quán)衡，看似表面不光彩的“國家級貧困縣”，儼然已經(jīng)成為各級政府所追求的香餑餑。農(nóng)民層面，普惠式的扶貧政策無法有效識別貧困戶和非貧困戶之間的區(qū)別，甚至出現(xiàn)“一頂貧困帽戴到底”的現(xiàn)象。

（四）政策機(jī)制“漏出”

一方面，表現(xiàn)在指導(dǎo)政策的不順暢。雖然目前湘西州已經(jīng)系統(tǒng)提出了“三個瞄準(zhǔn)”、“三件大事”、“三大試點”、“三個結(jié)合”和“三個機(jī)制”的扶貧政策框架體系，但是，由于宣傳不到位等多種因素影響，導(dǎo)致一些扶貧干部對于上級扶貧政策信息理解不準(zhǔn)確，進(jìn)而導(dǎo)致在實際工作中出現(xiàn)偏差，甚至使得政策實施效果大打折扣。另一方面，表現(xiàn)在進(jìn)退機(jī)制的不健全。特別是對于那些重新返貧的農(nóng)民，目前沒有建立起完善的再吸納機(jī)制，而對于那些通過自身努力以及幫扶措施得以脫貧的農(nóng)民，則沒有及時建立起退出與反饋機(jī)制。本質(zhì)上來說，進(jìn)、退機(jī)制的雙重受限，是扶貧工作動態(tài)管理機(jī)制的缺失。

四、政策建議

（一）著力實施扶貧開發(fā)“組合拳”

其一，加快形成“政府引導(dǎo)、市場參與、自力更生”的扶貧模式。核心是要讓政府在扶貧開發(fā)過程中盡快由主導(dǎo)走向引導(dǎo)，讓政府將重心轉(zhuǎn)向扶貧社會環(huán)境建設(shè)和扶貧開發(fā)平臺構(gòu)建。同時，鼓勵以市場手段和市場理念參與扶貧開發(fā)，特別是要強(qiáng)化公開公平的市場意識，讓市場在關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮決定性作用。對于農(nóng)民而言，在為其減貧摘帽的同時，還需將重點放在激活農(nóng)村生產(chǎn)要素方面，創(chuàng)造多種條件，積極引導(dǎo)支持農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，探索農(nóng)民財產(chǎn)性收入穩(wěn)定增長機(jī)制，最終目標(biāo)是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

其二，進(jìn)一步發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶貧的支撐作用。產(chǎn)業(yè)強(qiáng)則經(jīng)濟(jì)強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)興則經(jīng)濟(jì)興。目前，應(yīng)該著力強(qiáng)化政策保障，精心編制產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)劃，增強(qiáng)重要產(chǎn)業(yè)項目對扶貧開發(fā)的推動作用。重點是要發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)的帶動效應(yīng)，集中力量、花大力氣培育一批比較優(yōu)勢項目，努力做到“戶戶有項目、家家有產(chǎn)業(yè)”。此外，在條件成熟的地方，可以推廣“農(nóng)民+基地+公司”的運作模式，形成農(nóng)村產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展新鏈條。

（二）加快打造扶貧開發(fā)“2.0”模式

其一，準(zhǔn)確界定“精準(zhǔn)扶貧”的“精準(zhǔn)”。從大方面上來講，這是下一步在地方推進(jìn)扶貧工作的基礎(chǔ)。“精準(zhǔn)”至少應(yīng)該包括兩個轉(zhuǎn)變：一是由“精準(zhǔn)到人”向“精準(zhǔn)到區(qū)域”轉(zhuǎn)變，不同縣市資源稟賦不同、政策優(yōu)勢各異，“精準(zhǔn)到區(qū)域”在實際扶貧工作中更具可操作性，建議以縣為單位，從識別精準(zhǔn)、成因精準(zhǔn)和類別精準(zhǔn)的角度切入，形成切實可行的實施方案，待模式成熟后，予以推廣；二是由“因人而異”轉(zhuǎn)向“因戶而異”，從過去經(jīng)驗來看，“因人而異”精準(zhǔn)扶貧過程中，存在著較為明顯的負(fù)外部性，建議以戶為單位，按照國家有關(guān)幫扶的總體要求，規(guī)劃到戶、責(zé)任到戶。

其二，亟需重視成功模式的推廣應(yīng)用。對于湘西州而言，目前最為成功的是永茂鎮(zhèn)異地扶貧搬遷模式。在充分肯定區(qū)域差異的前提下，建議進(jìn)一步提煉現(xiàn)有成功扶貧模式的經(jīng)驗，使其更精準(zhǔn)、更有效、更可操作，但不能搞一刀切，應(yīng)因地制宜地推進(jìn)成功模式走向縱深，盡快形成“扶貧開發(fā)模式庫”。

（三）構(gòu)建新時期扶貧開發(fā)新典范

其一，積極探索智力扶貧新途徑。當(dāng)前，對于多數(shù)貧困地區(qū)而言，“扶智”需求比“扶志”需求更為迫切。具體說來，可以從兩大維度來考慮：一是提高農(nóng)業(yè)信息化和科技化水平，目標(biāo)是要縮小貧困地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的信息差距和科技鴻溝，重點是發(fā)揮科技機(jī)構(gòu)和典型農(nóng)用企業(yè)的關(guān)鍵作用，通過資金幫扶、技術(shù)應(yīng)用、信息溝通以及渠道搭建等方式，激發(fā)農(nóng)民自我“造血”的潛力；二是繼續(xù)深入推進(jìn)教育扶貧，重點是要加快改造并升級現(xiàn)有農(nóng)村基礎(chǔ)教育設(shè)施，提升貧困地區(qū)教育水平，一條行之有效的措施就是對教育資源配置進(jìn)行再優(yōu)化，以向貧困地區(qū)的政策性傾斜來促進(jìn)社會的公平正義。

其二，加快構(gòu)建一體化體制機(jī)制。核心是創(chuàng)新現(xiàn)有扶貧機(jī)制，實行精細(xì)化扶持、精細(xì)化配置和精細(xì)化管理。重點需要從考核機(jī)制、幫扶機(jī)制、資金管理機(jī)制、金融服務(wù)機(jī)制以及社會參與機(jī)制等方面入手，盡快形成具有地方特色、生動活潑的扶貧開發(fā)新格局。

（金瑞庭，國家發(fā)展改革委外經(jīng)所助理研究員）