基層央行財(cái)務(wù)審計(jì)轉(zhuǎn)型實(shí)踐及思考

顧英東

[摘 要] 基層人民銀行內(nèi)審部門以審計(jì)轉(zhuǎn)型的理念重構(gòu)財(cái)務(wù)審計(jì)過程，將預(yù)算管理審計(jì)與績(jī)效審計(jì)有機(jī)結(jié)合，為傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)賦予管理效益審計(jì)的新內(nèi)涵，對(duì)內(nèi)部審計(jì)建設(shè)性作用的發(fā)揮和轉(zhuǎn)型目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。當(dāng)前基層人民銀行財(cái)務(wù)審計(jì)應(yīng)有的作用并沒有得到充分體現(xiàn)，在工作理念、人員素質(zhì)、審計(jì)環(huán)境等方面存在一些矛盾和問題，影響了內(nèi)部審計(jì)建設(shè)性作用的充分發(fā)揮。為進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)務(wù)審計(jì)轉(zhuǎn)型，應(yīng)注重經(jīng)驗(yàn)做法的總結(jié)和普及，貫徹績(jī)效理念；進(jìn)行審計(jì)視角的研究性學(xué)習(xí)，提高專業(yè)勝任能力；加大宣傳和溝通力度，創(chuàng)造良好環(huán)境。

[關(guān)鍵詞] 基層央行；財(cái)務(wù)審計(jì)；轉(zhuǎn)型

[中圖分類號(hào)] F239.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

財(cái)務(wù)資金是人民銀行履行各項(xiàng)職責(zé)的物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)財(cái)務(wù)資金的審計(jì)一直是內(nèi)審部門重要的工作內(nèi)容。探討如何以審計(jì)轉(zhuǎn)型的理念重構(gòu)財(cái)務(wù)資金審計(jì)，完善財(cái)務(wù)審計(jì)的目標(biāo)和方法體系，對(duì)充分發(fā)揮內(nèi)審建設(shè)性作用，促進(jìn)轉(zhuǎn)型目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，具有重要的實(shí)踐意義。

一、當(dāng)前財(cái)務(wù)審計(jì)轉(zhuǎn)型實(shí)踐的主要特點(diǎn)

人民銀行內(nèi)審轉(zhuǎn)型，要由傳統(tǒng)的合規(guī)性審計(jì)向內(nèi)部控制審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)和績(jī)效審計(jì)模式轉(zhuǎn)變。為貫徹審計(jì)轉(zhuǎn)型中風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向、關(guān)注績(jī)效、服務(wù)治理和增加價(jià)值的理念，內(nèi)審部門探索將績(jī)效審計(jì)與預(yù)算管理審計(jì)有機(jī)結(jié)合，為傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)賦予管理效益審計(jì)的新內(nèi)涵。當(dāng)前基層央行財(cái)務(wù)審計(jì)實(shí)踐主要體現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

（一）預(yù)算管理審計(jì)與績(jī)效審計(jì)有機(jī)結(jié)合，將真實(shí)合規(guī)性基礎(chǔ)上的績(jī)效作為審計(jì)目標(biāo)

審計(jì)目標(biāo)是審計(jì)工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，目標(biāo)設(shè)定的正確與否，決定了審計(jì)項(xiàng)目的最終效果。在傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)中，對(duì)財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合規(guī)性進(jìn)行確認(rèn)是其首要目標(biāo)，從合規(guī)性審計(jì)向現(xiàn)代績(jī)效審計(jì)和管理審計(jì)轉(zhuǎn)型，并不意味著要放棄以上目標(biāo)，相反的，由于人民銀行實(shí)行的是部門預(yù)算管理體制，預(yù)算資金的使用要符合法律法規(guī)和規(guī)章制度的強(qiáng)制性要求，只有依據(jù)法律法規(guī)、規(guī)章制度對(duì)被審計(jì)單位財(cái)務(wù)收支數(shù)據(jù)進(jìn)行分析判斷，對(duì)不真實(shí)、不符合制度規(guī)定的做出調(diào)整，才能如實(shí)反映預(yù)算資金使用的實(shí)際情況，建立在這一基礎(chǔ)上的績(jī)效審計(jì)和評(píng)價(jià)才有意義。因此，財(cái)務(wù)審計(jì)轉(zhuǎn)型過程中，必須將合規(guī)性目標(biāo)與績(jī)效性目標(biāo)有機(jī)結(jié)合。以真實(shí)性和合規(guī)性為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性為標(biāo)準(zhǔn)，“五性”目標(biāo)是人民銀行財(cái)務(wù)審計(jì)的整體目標(biāo)。

（二）以資金運(yùn)動(dòng)整個(gè)過程為審計(jì)內(nèi)容，將視角擴(kuò)展到預(yù)算編制和分配領(lǐng)域

以真實(shí)性、合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性為審計(jì)目標(biāo)，開展財(cái)務(wù)審計(jì)的第一步，就是要根據(jù)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的直接列支、硬性調(diào)賬、用其他來源資金彌補(bǔ)等因素對(duì)被審計(jì)單位財(cái)務(wù)支出決算數(shù)字進(jìn)行調(diào)整，以反映預(yù)算資金使用的實(shí)際情況。另外，要注意改變傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)只從微觀上關(guān)注資金使用具體情況的做法，將審計(jì)視角擴(kuò)展到預(yù)算編制和分配領(lǐng)域，通過對(duì)預(yù)算資金運(yùn)動(dòng)整個(gè)過程的評(píng)價(jià)，從宏觀上提出使預(yù)算編制和分配更加科學(xué)合理的建議，探討如何從源頭上解決預(yù)算執(zhí)行中的問題，提高資金使用效益。

（三）以業(yè)務(wù)管理和操作流程為檢查重點(diǎn)，注重審計(jì)調(diào)查方法的運(yùn)用

與國(guó)家審計(jì)和社會(huì)審計(jì)不同，內(nèi)部審計(jì)的目標(biāo)旨在增加價(jià)值和改善組織的運(yùn)營(yíng)，內(nèi)部績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)是為組織改進(jìn)績(jī)效服務(wù)，績(jī)效評(píng)價(jià)是手段不是目的，評(píng)價(jià)是為了提出建議。因此，要改變傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)只關(guān)注結(jié)果的做法，把業(yè)務(wù)管理和操作流程作為檢查重點(diǎn)，關(guān)注如何以合理的過程導(dǎo)向高效的結(jié)果，如何以加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的措施實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)資金的有效利用。為了突破在時(shí)過境遷的情況下收集過程證據(jù)的瓶頸，需要廣泛采取審計(jì)調(diào)查的方法，從被審計(jì)單位業(yè)務(wù)操作和管理人員那里收集第一手資料。

（四）以績(jī)效評(píng)價(jià)為落腳點(diǎn)，開展多種角度的分析比較

為指出經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性方面存在的問題，提出改進(jìn)建議，需要運(yùn)用調(diào)查取得的原始數(shù)據(jù)，結(jié)合業(yè)務(wù)流程檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，開展大量的分析、比較工作。一是開展趨勢(shì)分析，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)水平情況，分析被審計(jì)單位費(fèi)用支出變化趨勢(shì)，探索造成當(dāng)前財(cái)務(wù)資金緊張局面的原因。二是開展橫向比較，對(duì)比本省范圍內(nèi)其他中心支行，對(duì)人均支出、人均固定資產(chǎn)占用情況等進(jìn)行比較，在實(shí)際運(yùn)用中結(jié)合本地本行實(shí)際情況進(jìn)行分析。三是開展縱向比較，選擇會(huì)議招待費(fèi)、水電取暖費(fèi)、車輛運(yùn)行成本等被審計(jì)單位自身比較容易控制的支出項(xiàng)目，根據(jù)歷史數(shù)據(jù)開展縱向比較分析，評(píng)價(jià)被審計(jì)單位采取的加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、加強(qiáng)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的各項(xiàng)措施的實(shí)際效果，探尋需要改進(jìn)的方面。通過多角度的分析，對(duì)影響財(cái)務(wù)資金使用績(jī)效的因素從感性認(rèn)識(shí)上升到理性認(rèn)識(shí)的高度.從而為提出有針對(duì)性的建議奠定基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前財(cái)務(wù)審計(jì)轉(zhuǎn)型的主要制約因素

以預(yù)算管理和績(jī)效審計(jì)相結(jié)合的方式開展財(cái)務(wù)審計(jì)，在真實(shí)反映預(yù)算資金使用情況的基礎(chǔ)上，圍繞提高資金使用效益的措施進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性評(píng)價(jià)，從制度和管理層面提出整改意見和建議，取得了一定效果。然而，當(dāng)前基層人民銀行財(cái)務(wù)審計(jì)應(yīng)有的作用并沒有得到充分體現(xiàn)，在工作理念、人員素質(zhì)、審計(jì)環(huán)境等方面存在一些矛盾和問題，影響了內(nèi)部審計(jì)建設(shè)性作用的充分發(fā)揮。

（一）審計(jì)理念有待進(jìn)一步提升

在當(dāng)前審計(jì)實(shí)踐中，部分內(nèi)審人員在一定程度上還是不能擺脫對(duì)照制度查問題的慣性，工作目標(biāo)仍定位于發(fā)現(xiàn)問題的多少。在現(xiàn)場(chǎng)檢查中，審計(jì)分析還停留在較低層次的財(cái)務(wù)分析上，將績(jī)效評(píng)價(jià)等同于簡(jiǎn)單的指標(biāo)計(jì)算和打分排序，不能從宏觀層次看待現(xiàn)象或問題的本質(zhì)，不能從幫助組織改善管理的角度提出意見和建議。在審計(jì)報(bào)告中，為了強(qiáng)調(diào)是在搞績(jī)效審計(jì)而不是傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)，前半部分大篇幅地描述被審計(jì)單位開展工作所取得的成績(jī)、成果，后半部分又簡(jiǎn)單羅列審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，評(píng)價(jià)、問題和建議相互割裂相互脫節(jié)。這一系列問題的存在，從根本上說，都是因?yàn)閷?duì)審計(jì)轉(zhuǎn)型和績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)還有失偏頗，還沒有把握審計(jì)轉(zhuǎn)型“從微觀內(nèi)容入手，著眼宏觀全局”，從制度和管理層面進(jìn)行分析和提出建議的要求。

（二）審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)與轉(zhuǎn)型要求之間存在矛盾endprint

與傳統(tǒng)財(cái)務(wù)收支合規(guī)性審計(jì)相比，以預(yù)算管理和績(jī)效審計(jì)相結(jié)合的方式開展財(cái)務(wù)審計(jì)，其內(nèi)涵要豐富得多，外延要擴(kuò)大得多，要求審計(jì)人員運(yùn)用多學(xué)科的知識(shí)，采用多樣化的審計(jì)方法，對(duì)綜合素質(zhì)要求更高。而目前人民銀行尤其是基層地市的實(shí)際工作中，由于編制和經(jīng)費(fèi)的限制，整體力量嚴(yán)重不足，高素質(zhì)員工大多被安排到維持業(yè)務(wù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)必不可少的崗位，而工作質(zhì)量相對(duì)彈性較大的內(nèi)審部門，則成了收留老弱病人員的所謂“閑職”，形成了內(nèi)審部門在冊(cè)人數(shù)不少而實(shí)際項(xiàng)目開展中可用人員不多的局面。即使是能夠參加審計(jì)項(xiàng)目的人員，在理解和掌握風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向、績(jī)效理念、統(tǒng)計(jì)分析方法、計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)手段等方面也存在著一定困難，這種困境導(dǎo)致的結(jié)果是：審計(jì)方案要求的是管理審計(jì)、績(jī)效審計(jì)，實(shí)際執(zhí)行中很大一部分還是做成了合規(guī)性審計(jì)，嚴(yán)重影響了審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量和效果。

（三）被審計(jì)單位配合程度不高

轉(zhuǎn)型后的財(cái)務(wù)審計(jì)，不僅關(guān)注資金使用的結(jié)果，更多地是要關(guān)注業(yè)務(wù)流程和內(nèi)部管理領(lǐng)域，尤其是財(cái)務(wù)資金使用及工資福利政策執(zhí)行會(huì)涉及到每一位職工的切身利益，在這種情況下，被審計(jì)單位往往認(rèn)為內(nèi)審人員介入過多，存在一定程度上的抵觸情緒。在開展審計(jì)評(píng)價(jià)的過程中，被審計(jì)單位的具體情況千差萬別，衡量其經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，內(nèi)審人員在實(shí)際操作中的把握還比較模糊，得出的分析評(píng)價(jià)結(jié)果必然存在一定風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)提出的整改意見盡管是從改進(jìn)被審計(jì)單位內(nèi)部管理的角度出發(fā)，在沒有規(guī)章制度強(qiáng)制性規(guī)定的情況下，如何讓被審計(jì)單位接受也存在一定困難。被審計(jì)單位可能存在的不支持和不配合，阻礙了財(cái)務(wù)審計(jì)轉(zhuǎn)型的推進(jìn)和深入。

三、進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)務(wù)審計(jì)轉(zhuǎn)型的建議

（一）注重經(jīng)驗(yàn)做法的總結(jié)和普及，貫徹績(jī)效理念

績(jī)效審計(jì)是一種審計(jì)類型，更重要的是一種審計(jì)理念。如何將績(jī)效審計(jì)理念與實(shí)際業(yè)務(wù)工作相結(jié)合，是財(cái)務(wù)審計(jì)轉(zhuǎn)型成功的起點(diǎn)和關(guān)鍵。在審計(jì)轉(zhuǎn)型過程中，要不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，逐步形成具有借鑒和參考意義的操作指南和案例匯編，爭(zhēng)取能夠回答轉(zhuǎn)型后的財(cái)務(wù)審計(jì)，要“審什么”和“如何審”的問題，使預(yù)算管理和績(jī)效審計(jì)相結(jié)合的理念和方法逐步深入人心。

（二）進(jìn)行審計(jì)視角的研究性學(xué)習(xí)，提高專業(yè)勝任能力

一方面要加大培訓(xùn)力度，做好知識(shí)儲(chǔ)備。另一方面，更重要的是要注重審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)的學(xué)習(xí)，使審計(jì)組成員之間的交流成為一種習(xí)慣。爭(zhēng)取每天抽出下班前一小時(shí)召開總結(jié)會(huì)，由審計(jì)組成員根據(jù)分工總結(jié)當(dāng)天工作，包括調(diào)閱的資料、采取的方法、發(fā)現(xiàn)的問題和遇到的困難等，其他人員討論點(diǎn)評(píng)，在相互交流啟發(fā)思路的基礎(chǔ)上，對(duì)可能偏離轉(zhuǎn)型理念的做法不斷修正，避免審來審去最后又回到合規(guī)性審計(jì)的誤區(qū)。通過研究性的學(xué)習(xí)和探討，進(jìn)一步拓寬審計(jì)人員的視野，在實(shí)踐中逐步掌握收集審計(jì)證據(jù)和展開分析評(píng)價(jià)的方法，為項(xiàng)目的順利開展打下基礎(chǔ)。

（三）加大宣傳和溝通力度，創(chuàng)造良好環(huán)境

首先，內(nèi)審人員要轉(zhuǎn)變思想觀念，由以揭示問題為主的監(jiān)督型思維向以提高資金使用效益為主的服務(wù)型思維轉(zhuǎn)變、由單純追求發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量向促進(jìn)整改、建立健全制度體系轉(zhuǎn)變。其次，內(nèi)審部門自身要提高工作水平，在進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)和提出意見建議的過程中盡量做到事實(shí)描述清楚、數(shù)據(jù)計(jì)算準(zhǔn)確，分析深刻到位，建議切實(shí)可行，用自身高質(zhì)量的工作成果使被審計(jì)單位對(duì)財(cái)務(wù)審計(jì)從被動(dòng)接受到主動(dòng)需要。最后，要注重審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施過程中與被審計(jì)單位的溝通。要使財(cái)務(wù)審計(jì)項(xiàng)目開展的過程，成為被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員、審計(jì)組成員之間相互學(xué)習(xí)、相互提高的過程，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的建設(shè)性作用。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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[責(zé)任編輯：王鳳娟]endprint