衡水市新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民市民化的法治思考

趙玉環(huán)

摘要：新型城鎮(zhèn)化是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各項配套的法律制度來支撐和保障，歸根到底就是要充分發(fā)揮法治在城鎮(zhèn)化中的作用與功能。衡水作為華北平原的一個農(nóng)業(yè)大市，面臨新型城鎮(zhèn)化的艱巨任務(wù)。多年來，衡水市城鎮(zhèn)化率一直低于河北省平均水平，究其原因當(dāng)然是多方面的，但是完善法治建設(shè)、充分發(fā)揮法治在新型城鎮(zhèn)化中的作用與功能、切實運用法治思維和法治方式助推農(nóng)民市民化進程，對于衡水市新型城鎮(zhèn)化將會產(chǎn)生積極、重大而深遠的影響。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民市民化；衡水城鎮(zhèn)化

中圖分類號：F238 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-29IX（2015）08-0022-02

新型城鎮(zhèn)化的種子必須在法治的土壤中才能健康地生根、發(fā)芽，長成參天大樹，離開法治這個前提和保障，新型城鎮(zhèn)化乃至農(nóng)民市民化，必然會偏離既定的目標(biāo)。如何在新型城鎮(zhèn)化進程中推進法治建設(shè)，如何通過法治引導(dǎo)保障新型城鎮(zhèn)化的順利發(fā)展、助推農(nóng)民市民化等等，無疑具有很強的理論研究價值和重要的實踐意義。2013年河北省城鎮(zhèn)化率為48.12%，而衡水市城鎮(zhèn)化率達到42.92%，低于河北省平均水平。多年來衡水市城鎮(zhèn)化率一直低于河北省平均水平，究其原因當(dāng)然是多方面的，但是完善法治建設(shè)，充分發(fā)揮法治在新型城鎮(zhèn)化中的作用與功能，切實運用法治思維和法治方式助推農(nóng)民市民化進程，對于衡水市新型城鎮(zhèn)化將會產(chǎn)生積極、重大而深遠的影響。

一、衡水市新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民市民化的實踐與展望

衡水市作為河北省綜合配套改革試點市，在深化農(nóng)村綜合改革上先行一步，衡水市在2014年提出，在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，加快健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，完善縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和保障平臺，引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)，推進多種形式的規(guī)模經(jīng)營。積極培育3000畝以上規(guī)?；?jīng)營典型，發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，支持工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，進一步提高土地流轉(zhuǎn)比例。建立縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，促進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)公開規(guī)范交易流轉(zhuǎn)。在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。

農(nóng)村土地確權(quán)是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提和保障。從2013年10月開始，衡水市選取了11個基礎(chǔ)較好的村開展了土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作，目前已基本完成試點村的土地確權(quán)登記，力爭3年內(nèi)全面完成農(nóng)村土地分類確權(quán)登記頒證。 在戶籍制度和社會保障制度改革方面衡水市也有新進展，2013年進城農(nóng)民落戶政策已經(jīng)放寬。比如，在桃城區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)有合法穩(wěn)定住所（含租住一年以上的）且收入來源穩(wěn)定的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可在當(dāng)?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨凇?014年衡水市加快戶籍制度配套改革，將把進城落戶農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。建立農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)實名制動態(tài)管理制度，鼓勵農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，允許靈活就業(yè)農(nóng)民工參加當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民基本醫(yī)療保險，將農(nóng)民工及其隨遷家屬納入社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生體系，免費提供健康教育、婦幼保健等公共衛(wèi)生服務(wù)。社會保障水平繼續(xù)穩(wěn)步提高。2013年，衡水市新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險年人均財政補助標(biāo)準(zhǔn)由240元提高到280元；新建農(nóng)村互助幸福院635所，為85歲以上老人發(fā)放高齡補貼l 500萬元；開工建設(shè)保障性住房11281套。衡水市政府提出，2014年健全城鄉(xiāng)均等公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，完善扶持創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，統(tǒng)籌做好高校畢業(yè)生、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力、城鎮(zhèn)困難人員、退役軍人等重點人員就業(yè)，推動實現(xiàn)更高質(zhì)量就業(yè)；提高城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療補助標(biāo)準(zhǔn)年人均提高到320元，新農(nóng)合籌資標(biāo)準(zhǔn)提高到390元。擴大社會救助范圍，提高社會救助標(biāo)準(zhǔn)，城市低保標(biāo)準(zhǔn)由每月347元提高到450元，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)由每年2120元提高到2500元，五保集中供養(yǎng)能力達到65%以上；開工建設(shè)保障性住房19808套，竣工7500套?？傊?，今年衡水市政府提出把推進城鎮(zhèn)化作為重大戰(zhàn)略任務(wù)，努力走出一條以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化、具有衡水特色的新型城鎮(zhèn)化道路，順應(yīng)社會發(fā)展客觀規(guī)律和農(nóng)民意愿，把有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為首要任務(wù)，推動農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中。

二、衡水市新型城鎮(zhèn)化進程中助推農(nóng)民市民化的法治思考

近年來，在農(nóng)民市民化的實踐推進過程中，衡水市不僅重視農(nóng)民市民化的具體問題的解決，而且重視從體制機制進行改革革新，尤其在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、戶籍制度改革、社會保障制度完善等方面進行了有益探索，取得了明顯的成就。

然而，農(nóng)民市民化相關(guān)制度的“障礙”還在一定程度上存在，農(nóng)民進得了城但留不下的問題仍比較突出，農(nóng)民市民化尚未從根本上擺脫城鄉(xiāng)分割體制的束縛，這需要制度的進一步完善。如何在法治政府的大背景下，合理有序地在法治框架內(nèi)進行探索，成為下一步推進農(nóng)民市民化的重要內(nèi)容。

（一）進一步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、戶籍管理和社會保障等相關(guān)法律制度

衡水市在探索土地綜合治理過程中逐步實施的土地確權(quán)頒證工作，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。然而，目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量與比例依然很低。實際上，由于缺乏完善成熟的農(nóng)村土地退出的市場化機制，大部分農(nóng)民不愿、不能、不敢退出承包地，而且較低的土地補償費用無法支撐農(nóng)村人口順利進入城市安家、落戶與就業(yè)，這導(dǎo)致農(nóng)民市民化推進過程比較緩慢。因此，如何促進農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)，成為下一步農(nóng)民市民化的關(guān)鍵所在。農(nóng)村土地改革，應(yīng)當(dāng)按照有利于明確和保護土地物權(quán)的思路，保護農(nóng)民對土地的各項權(quán)益，弱化土地保障功能；應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)范圍，實現(xiàn)宅基地有償退出機制；應(yīng)當(dāng)深化土地征用制度改革，加快農(nóng)村集體建設(shè)用地改革，深化集體資產(chǎn)股份制改革，探索農(nóng)民可以帶著股份進城，使農(nóng)民即使離開農(nóng)村后，能獲得穩(wěn)定豐厚的土地收益。只有這樣，才能使進城農(nóng)民解除其離開農(nóng)村的后顧之憂，成為其主動進城的強大推力。

衡水市就進城農(nóng)民的落戶政策已經(jīng)放寬，而且進城農(nóng)民將享受與城鎮(zhèn)居民基本相當(dāng)?shù)纳鐣Ｕ戏?wù)。但是當(dāng)前農(nóng)民進城的意愿不很強烈，主要原因除了其在農(nóng)村土地收益問題尚未如愿，就是進城后就業(yè)問題。因此，政府應(yīng)盡快出臺一些就業(yè)指導(dǎo)方面的制度規(guī)則等等，通過各種形式采取多種措施對進城農(nóng)民進行職業(yè)技能崗位培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)，完善進城農(nóng)民公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，完善進城農(nóng)民扶持創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，為進城農(nóng)民提供更多實實在在、唾手可得、收入可觀的創(chuàng)業(yè)機會、就業(yè)崗位。這樣將會極大提高農(nóng)民進城的積極性，成為拉動農(nóng)民市民化的巨大動力。

（二）加大執(zhí)法司法保障力度，提高為進城農(nóng)民提供法律服務(wù)的水平

伴隨我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，今后相當(dāng)長一段時間內(nèi)圍繞土地資源利用與保障的矛盾將會更加突出。中國社會科學(xué)院發(fā)布的2013年《社會藍皮書》為此指出，近年來，每年因征地拆遷引發(fā)的群體性事件占所有糾紛的50%左右。因此，我們必須從法治角度高度關(guān)注新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛、農(nóng)民土地資源權(quán)益保障等問題。執(zhí)法機關(guān)要依法做好農(nóng)村集體土地確權(quán)工作，從所有權(quán)和用益物權(quán)兩方面保障農(nóng)民物權(quán)和征收權(quán)益。建立科學(xué)合理的征地和拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，在堅持同地同價原則上合理確定補償標(biāo)準(zhǔn)。探索建立土地級差收益反哺機制，將土地收益中的資金以一定比例向被征地農(nóng)民社會保障領(lǐng)域傾斜。司法機關(guān)依法妥善審理農(nóng)村群眾關(guān)心、社會關(guān)注的農(nóng)村土地征地拆遷等民生案件，依法維護人民群眾在教育、就業(yè)、醫(yī)療和社會保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的合法權(quán)益。建立健全征地拆遷、農(nóng)地流轉(zhuǎn)等領(lǐng)域法律引導(dǎo)救濟機制，建立公檢法和信訪機關(guān)信息交流共享機制，進一步拓寬進城農(nóng)民群眾法律訴求渠道，確保進城農(nóng)民順利進城安家、平安生活。

（三）加快城鎮(zhèn)法治文化建設(shè)步伐，加速進城農(nóng)民融入城市的心理進程

進城農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，不僅僅是身份和職業(yè)的轉(zhuǎn)變，以及居住空間的地域轉(zhuǎn)移，也是一系列角色意識、思想觀念、行為取向的變遷。但是，目前很多進城農(nóng)民在思想觀念、行為取向上依然保留著濃厚的小農(nóng)意識，組織紀(jì)律觀念、法律規(guī)則意識等與城市市民的差距依然較大。移民社會學(xué)理論認(rèn)為，大部分移民可能需要經(jīng)歷5個階段，才能達到真正融入社會的目的：（1）蜜月期；（2）文化震蕩期；（3）初階段適應(yīng)期；（4）孤立或沮喪期；（5）文化融入和接受期。這一理論是基于一般性的移民過程而言的，對大規(guī)模進城的農(nóng)民群體來說，要完成市民化的過程，還需要滿足三方面的基本條件：一是物質(zhì)條件。指在城市生活的物質(zhì)基礎(chǔ)和一定的保障。二是制度條件，指農(nóng)民與土地的聯(lián)結(jié)足夠弱化和城市接納制度的形成。i是心理條件，指能夠順利度過城市適應(yīng)期，形成城市認(rèn)同感和歸屬感。這個過程將是非常漫長復(fù)雜的，需要城鎮(zhèn)化各項制度的精心安排和周密實施。如果想讓進城農(nóng)民真正在城鎮(zhèn)扎下根、安下心來，除了為前兩個“硬件”創(chuàng)造各種條件做好各項工作（前文已經(jīng)有所涉及，不再贅述），另外還必須搞好進城農(nóng)民的“軟件”建設(shè)，做好他們的心理疏導(dǎo)和心理輔導(dǎo)，解決他們的工作生活問題糾紛，防止他們走上違法犯罪的道路。為此，衡水市在新型城鎮(zhèn)化進程中，為真正實現(xiàn)農(nóng)民市民化，還要不斷加強城鎮(zhèn)法治文化建設(shè)。一是對進城農(nóng)民進行職業(yè)技能、崗位培訓(xùn)的同時加強法制教育。二是開展豐富多樣、富有成效的城市法治文化的普法宣傳教育。要以參與的、互動的、立體的普法宣傳教育方式代替過去指令式、灌輸式、居高臨下式、群眾運動式的普法方式；要提高普法宣傳的針對性、趣味性、差異性和人性化，力圖通過自然的交流和感染來影響受眾的思維方式和行為方式，使法治精神潤物細(xì)無聲地融入迸城農(nóng)民的思想和生活之中。三是加強針對性的移民心理疏導(dǎo)和法治心理輔導(dǎo)。首先通過社區(qū)基層對進城農(nóng)民進行入戶普查登記調(diào)查，再通過高校法律專業(yè)、心理學(xué)專業(yè)的教師、大學(xué)生等專家、志愿者來進行移民心理疏導(dǎo)和法治心理輔導(dǎo)，使進城農(nóng)民平安順利完成心理跨越，養(yǎng)成良好的城市法治文化素養(yǎng)。