就近城鎮(zhèn)化：中部地區(qū)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇

左雯

（河南省社會科學(xué)院城市與環(huán)境研究所，河南鄭州455002）

就近城鎮(zhèn)化：中部地區(qū)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇

左雯

（河南省社會科學(xué)院城市與環(huán)境研究所，河南鄭州455002）

我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，出現(xiàn)了異地城鎮(zhèn)化、就地城鎮(zhèn)化、就近城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，三者并不矛盾。中部地區(qū)應(yīng)選擇以縣級城鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)為重點(diǎn)的就近城鎮(zhèn)化道路，這不僅有利于大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展和降低城鎮(zhèn)化成本，還能夠解決“大城市病”、“留守現(xiàn)象”等問題，也符合農(nóng)民工的意愿。中部地區(qū)可以從產(chǎn)業(yè)支撐、提升城市功能、推進(jìn)產(chǎn)城融合、加快改革創(chuàng)新等方面加快推進(jìn)就近城鎮(zhèn)化。

中部地區(qū)；就近城鎮(zhèn)化；人口

長期以來，我國的城鎮(zhèn)化重點(diǎn)在城市建設(shè)速度上，出現(xiàn)了“偽城鎮(zhèn)化”、“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，忽視了縣級城市在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的支撐作用。歷史經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐證明，中部地區(qū)的城鎮(zhèn)化道路既要吸收東部地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，避免人口向大城市集聚的“異地城鎮(zhèn)化”帶來的“大城市病”、留守群體等種種問題，又要考慮中部地區(qū)的特點(diǎn)，走一條適合中部地區(qū)的城鎮(zhèn)化道路。李克強(qiáng)總理在2014年政府報告中提出了“三個一億人”，其中之一是“引導(dǎo)約一億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”，這為中部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了思路。

一、我國城鎮(zhèn)化的演化路徑與發(fā)展模式

改革開放以來，特別是新世紀(jì)以來，在不斷探索和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入了快速發(fā)展階段，出現(xiàn)了異地城鎮(zhèn)化、就近城鎮(zhèn)化、就地城鎮(zhèn)化等多種發(fā)展模式，并呈現(xiàn)不同的適用范圍和發(fā)展路徑。

（一）異地城鎮(zhèn)化、就近城鎮(zhèn)化、就地城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵辨析

異地城鎮(zhèn)化是改革開放的產(chǎn)物，是由于社會發(fā)展水平、地域經(jīng)濟(jì)差異等原因?qū)е碌娜丝诹鲃?，是城?zhèn)的“拉力”和農(nóng)村的“推力”相互作用的結(jié)果。［1］改革開放初期，隨著東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)勞動密集型產(chǎn)業(yè)人口需求的不斷增長，由于中西部地區(qū)農(nóng)村勞動力過剩以及中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)薄弱、輻射能力小、人口吸納能力不足，城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)路徑主要以異地城鎮(zhèn)化為主。

就地城鎮(zhèn)化是朱宇在研究我國東南沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化時最早提出的，指鄉(xiāng)村人口未通過大規(guī)模向城市遷移而實(shí)現(xiàn)向城鎮(zhèn)或準(zhǔn)城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變的現(xiàn)象，是一種既不同于一般的農(nóng)民向城市大規(guī)模的集中和轉(zhuǎn)移，也不同于戰(zhàn)后發(fā)達(dá)國家大城市向小城鎮(zhèn)疏散的都市化現(xiàn)象。［2］隨后，有的學(xué)者從空間視角對就地城鎮(zhèn)化進(jìn)行了界定，辜勝阻將就地城鎮(zhèn)化的空間范圍劃定在縣域范圍，認(rèn)為農(nóng)業(yè)人口實(shí)現(xiàn)向縣域城鎮(zhèn)集中和就地轉(zhuǎn)移為非農(nóng)業(yè)人口。［3］楊世松、張鼎如等認(rèn)為“就地”是其原有居住地，包括自然村、行政村、合村并成的新社區(qū)，農(nóng)民通過完善基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)功能，改變生活方式和改善生活條件，享受到同城市人一樣的生活。［4］［5］有的學(xué)者從內(nèi)涵視角對就地城鎮(zhèn)化展開了分析，胡小武、張建云等認(rèn)為就地城鎮(zhèn)化要具備產(chǎn)業(yè)支撐、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)接近城市水平、農(nóng)民生活方式改善等要素。［6］［7］

就近城鎮(zhèn)化是伴隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化演化而來的產(chǎn)物，是與就地城鎮(zhèn)化相互聯(lián)系又相互區(qū)別的發(fā)展模式。從城鎮(zhèn)化所表現(xiàn)的內(nèi)涵來看，兩者并不一致，“就近城鎮(zhèn)化”是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不經(jīng)過長距離的遷移，在其住所周邊的縣城和中心鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)就近轉(zhuǎn)移，同時實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變，平等地享受城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)?！熬偷爻擎?zhèn)化”是指農(nóng)村人口在原有居住地域，通過產(chǎn)業(yè)升級、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)完善，改善生活環(huán)境，過上接近城市水平的生活。從兩者的地域界定的內(nèi)涵來看，兩者在發(fā)展和實(shí)現(xiàn)路徑上存在較大的差異，就近城鎮(zhèn)化更突出就近轉(zhuǎn)移，而就地城鎮(zhèn)化更加突出就地改造。

（二）異地城鎮(zhèn)化、就近城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化的選擇

對于我國城鎮(zhèn)化的模式選擇，學(xué)界出現(xiàn)了不同的聲音。石憶邵等主張異地城鎮(zhèn)化，認(rèn)為隨著我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐漸深入，異地城鎮(zhèn)化既能實(shí)現(xiàn)職業(yè)的轉(zhuǎn)移，又能實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)和生活空間的變化，能夠彌補(bǔ)就地城鎮(zhèn)化缺陷，將成為新時期中國城鎮(zhèn)化的主旋律。［8］焦曉云等主張就地城鎮(zhèn)化，認(rèn)為城鎮(zhèn)化的本質(zhì)其實(shí)就是個人“選擇”問題，人們會基于收益和成本的比較，選擇就地城鎮(zhèn)化。所謂就地城鎮(zhèn)化是指通過發(fā)展農(nóng)村社區(qū)等形式促進(jìn)農(nóng)村人口就地集聚的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，能夠解決異地城鎮(zhèn)化帶來的“大城市病”、農(nóng)村留守、空心村等問題。［9］周永康等主張異地城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化并重的模式，認(rèn)為兩種城鎮(zhèn)化模式并非完全對立，而是相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)的，新時期應(yīng)采取異地城鎮(zhèn)化與就地城鎮(zhèn)化并重的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化新突破。［10］縱觀我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式選擇，學(xué)術(shù)界關(guān)于就近城鎮(zhèn)化問題的論述相對較少，研究多集中于我國東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)上，具體到中部地區(qū)的相關(guān)研鳳毛麟角，在產(chǎn)業(yè)和人口雙轉(zhuǎn)移的形勢下，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的外部環(huán)境發(fā)生了巨大的改變，如何探索出一條適合中西部地區(qū)的就近城鎮(zhèn)化道路顯得尤為重要。本文即是這方面探索的一個嘗試，以期為我國城鎮(zhèn)化建設(shè)提供參考。

二、中部地區(qū)選擇就近城鎮(zhèn)化道路的必然性

中部地區(qū)由于其自身的特點(diǎn)，既不適合走東部沿海地區(qū)的異地城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，也不適合走傳統(tǒng)的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，而宜選擇就近城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，這樣既能緩解異地城鎮(zhèn)化帶來的種種社會問題，又能避免就地城鎮(zhèn)化缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的缺陷。

（一）就近城鎮(zhèn)化有利于大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展

第一，就近城鎮(zhèn)化能夠緩解“大城市病”。一方面，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，大城市的集聚效益更為突出，吸引大量的人口和資源進(jìn)入，各種要素聚集產(chǎn)生的需求能促進(jìn)分工深化，有利于節(jié)約成本和提高效率，而小城市的集聚效應(yīng)與大城市相比明顯較弱，吸納承載人口能力有限；另一方面，伴隨大城市快速發(fā)展而來的是“大城市病”。我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展印證了這一規(guī)律，大城市以極快的速度不斷擴(kuò)張，人才、資金、公共服務(wù)等優(yōu)勢資源不斷向大城市集中，出現(xiàn)了人口過千萬的超大城市，按照《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，武漢、鄭州等城市屬于城區(qū)常住人口過500萬的特大城市，“大城市病”帶來的交通擁堵、污染加重、社會矛盾凸顯等一系列社會問題日益嚴(yán)峻。

在此情況下，培育壯大縣級城鎮(zhèn)有著重要的意義。城鎮(zhèn)化發(fā)展周期和“城市病”發(fā)展周期緊密相連，與城鎮(zhèn)化一般呈“S”型上升不同，“城市病”發(fā)展呈現(xiàn)倒“U”型特點(diǎn)，在城鎮(zhèn)化率達(dá)到“30%～50%”時“城市病”開始顯現(xiàn)，達(dá)到50%～70%時“城市病”進(jìn)入爆發(fā)階段。2013年，中部地區(qū)城鎮(zhèn)化率達(dá)到48.5%，進(jìn)入50%～70%城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和“城市病”集中爆發(fā)階段。因此，以縣級為主體的就近城鎮(zhèn)化是中部地區(qū)城鎮(zhèn)化的必然選擇，這一方面能保持中部地區(qū)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的趨勢，另一方面可以減少大城市吸納承載人口壓力，延緩“城市病”爆發(fā)。

第二，中部地區(qū)縣級城鎮(zhèn)規(guī)模和布局適合走就近城鎮(zhèn)化的道路。中部地區(qū)縣級城鎮(zhèn)分布較為均勻，面積和人口密度適中，到縣中心交通距離在20～50公里，適合形成以縣城為核心，輻射帶動周邊地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心和服務(wù)中心。從表1可以看出，中部地區(qū)的河南、湖北、湖南、安徽、山西5省常住人口在50萬以上的縣（市）所占比重分別為78.7%、56.3%、59.1%、67.7%、4.0%，其中除山西外均達(dá)到50%以上。而50萬人口規(guī)模的城市未來城區(qū)人口規(guī)?？梢赃_(dá)到20萬，這樣的人口規(guī)模才能支撐供暖、供氣等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和超市、學(xué)校、醫(yī)院等生活生產(chǎn)服務(wù)服務(wù)設(shè)施的完善，才能帶來規(guī)?；氖袌?，產(chǎn)生人力資本和信息等溢出效應(yīng)，使土地節(jié)約集約利用、綜合成本降低。

表1　2013年中部地區(qū)部分省份縣（市）城鎮(zhèn)人口規(guī)模與數(shù)量（個）

第三，就近城鎮(zhèn)化有利于實(shí)現(xiàn)大中小城市均衡發(fā)展。目前中部地區(qū)大城市主城區(qū)人口壓力較大，與綜合承載力之間的矛盾日益加劇，而縣級城市集聚人口能力不足，小城鎮(zhèn)數(shù)量多但服務(wù)能力不強(qiáng)，整個城鎮(zhèn)體系不協(xié)調(diào)。因此，發(fā)展縣級城市和小城鎮(zhèn)是優(yōu)化城鎮(zhèn)體系的關(guān)鍵，中部地區(qū)走以發(fā)展縣級城鎮(zhèn)為重點(diǎn)的就近城鎮(zhèn)化道路是與小城市發(fā)展論一致的，都是要培育壯大縣級城市和中心鎮(zhèn)，提高綜合承載力，吸納大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，實(shí)現(xiàn)大中小城市均衡發(fā)展。

（二）縣域經(jīng)濟(jì)能為就近城鎮(zhèn)化提供產(chǎn)業(yè)支撐

第一，中部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)良好的基礎(chǔ)為就近城鎮(zhèn)化提供了保障?？h域經(jīng)濟(jì)在中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)著重要地位。以河南省為例，2014年河南縣域經(jīng)濟(jì)占全省GDP總量的70%左右，解決了全省70%的就業(yè)，貢獻(xiàn)了全省35%的財政收入。近年來，隨著產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)梯度轉(zhuǎn)移的加快，中部地區(qū)的縣城（市）憑借政策、區(qū)位、勞動力等優(yōu)勢成為主要承接地，縣域經(jīng)濟(jì)在速度和質(zhì)量上都有較大的提高。2015年全國縣域經(jīng)濟(jì)與縣域基本競爭力百強(qiáng)縣排名中，中部地區(qū)有12個縣（市）進(jìn)入，湖南省4個，江西省3個，河南省、湖北省各2個，安徽省1個，其中長沙縣連續(xù)2年躋身全國十強(qiáng)縣；而2006年僅有湖南的長沙縣、河南的鞏義市和偃師市3個縣入圍全國百強(qiáng)縣。隨著中部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)整體實(shí)力不斷增強(qiáng)，縣級城市對城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入不斷增加，其與大城市生活水平的差距也在逐漸減少，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供了良好的生活保障。

第二，產(chǎn)業(yè)和人口“雙回流”為中部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化提供了產(chǎn)業(yè)支撐。改革開放以來，我國區(qū)域戰(zhàn)略布局經(jīng)歷了非均衡發(fā)展（重點(diǎn)發(fā)展沿海地區(qū)）、均衡發(fā)展（西部大開發(fā)、中部崛起、東北振興）、協(xié)調(diào)發(fā)展的階段，我國的城鎮(zhèn)化歷程也與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，隨著東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)、從農(nóng)業(yè)流入非農(nóng)業(yè)部門、從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，形成了具有中國特色的人口長距離的“異地城鎮(zhèn)化”。段成榮、楊舸等分析得出1982年我國流動人口流向東部地區(qū)占全國比重為38.4%，2000年達(dá)到57%，2005年達(dá)到64.6%，［11］2010年后出現(xiàn)了農(nóng)民工“回流潮”。以安徽省為例，從表2可以看出，2010年后安徽省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流向外省的比例呈現(xiàn)減少態(tài)勢，下降10個百分點(diǎn)左右，而轉(zhuǎn)移到本縣和本市其他縣區(qū)的農(nóng)業(yè)人口明顯增長，出現(xiàn)了農(nóng)民工在縣級城鎮(zhèn)就近轉(zhuǎn)移的“就近城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。河南省的數(shù)據(jù)也印證了這一點(diǎn)，2014年河南省農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)總量達(dá)到2742萬人，省內(nèi)就業(yè)比重達(dá)到58%，新增農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)中80.5%實(shí)現(xiàn)省內(nèi)就近轉(zhuǎn)移。

表2　2007—2013年安徽省外出半年以上人口外出流向構(gòu)成（%）

中部省份之所以出現(xiàn)“就近城鎮(zhèn)化”，主要是因?yàn)?，隨著國際國內(nèi)新一輪產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，縣級城市承接了大量的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，能夠吸納大量的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力就近就業(yè)。城鎮(zhèn)化需要產(chǎn)業(yè)支撐，只有產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造就業(yè)，才能吸引大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集聚到城市，中部地區(qū)縣級城市良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)條件為“農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化”提供了基礎(chǔ)和前提。

（三）就近城鎮(zhèn)化有益于降低城市生活成本

新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，而大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“進(jìn)得來”卻“留不下”，其主要原因在于高昂的進(jìn)城成本。近年來，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的轉(zhuǎn)移模式向舉家轉(zhuǎn)移、融入轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)變，能夠在城市居住和子女接受城市教育是農(nóng)民最為關(guān)心的問題，特別是新生代農(nóng)民工成為轉(zhuǎn)移主體，他們更希望能夠留在城市、融入城市，然而高昂的城市生活成本阻礙了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。人力資源和社會保障部勞動科學(xué)研究所課題組2012年在北京、四川、廣東、陜西、湖北和浙江調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，“沒有住房”是農(nóng)民工在城市生活遇到的最大困難。59.93%的農(nóng)民工愿意在城鎮(zhèn)買房，其目的是改善生活和子女上學(xué)；40.07%的農(nóng)民工不愿意在城鎮(zhèn)買房，其主要原因是房價太高。根據(jù)該調(diào)查，“買不起房”和“城市生活成本太高”是農(nóng)民工不愿意在城市定居的主要原因。2014年12月，鄭州市商品住宅銷售均價達(dá)到8016元/平方米，武漢新建商品房價格也突破8000元，其他中部地區(qū)省會城市房價也在7000元/平方米左右，大城市高房價將農(nóng)民工排斥在住房市場外，隨著資本價格的不斷上漲，買不起房的農(nóng)民工群體買房更加困難。大城市高昂的生活成本使農(nóng)民工始終處在城市邊緣，大部分成為城市貧民，加劇了城市二元結(jié)構(gòu)，“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象難以改善。

與“異地城鎮(zhèn)化”相比，就近城鎮(zhèn)化的成本相對較低。以河南省為例，通過對河南省20個縣（市）的調(diào)研顯示，2014年縣（市）的商品房價格大約在2000～3000之間，熟練工人的工資水平大約在2500元左右，農(nóng)民工基本能實(shí)現(xiàn)在城市擁有住房。穩(wěn)定的住房使農(nóng)民工真正能夠扎根城市，更好地享受城市公共服務(wù)，特別是醫(yī)療和子女教育，真正融入城市。就近城鎮(zhèn)化有利于緩解城市二元結(jié)構(gòu)帶來的城市貧民現(xiàn)象，由“半城鎮(zhèn)化”實(shí)現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化。

（四）就近城鎮(zhèn)化有助于解決農(nóng)村社會問題

異地城鎮(zhèn)化帶來了大量的社會問題。一是留守群體問題。首先，留守兒童無法享受正常親子家庭給予的關(guān)愛。由于缺乏父母感情上的呵護(hù)和思想上的正確引導(dǎo)，部分留守兒童成長面臨著意外傷害增加、學(xué)業(yè)較差、品行失調(diào)和心里異常等風(fēng)險。其次，留守老人的養(yǎng)老問題。由于子女長期外出打工，留守老人不僅在生活和精神上難以得到子女照料，還要負(fù)擔(dān)起照料孫輩、生產(chǎn)勞動等責(zé)任，生活負(fù)擔(dān)加重。而目前我國社會保障體系不健全，農(nóng)村養(yǎng)老還是以家庭養(yǎng)老為主，農(nóng)村老人的經(jīng)濟(jì)來源主要依靠自身勞作和子女供養(yǎng)，而子女外出使養(yǎng)老的載體與對象發(fā)生分離，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式受到?jīng)_擊，一旦老人勞動能力下降，養(yǎng)老和孫輩撫養(yǎng)都將面臨巨大挑戰(zhàn)。這些問題不僅影響農(nóng)村家庭的發(fā)展，還影響社會的和諧和穩(wěn)定。二是空心村問題，空心村導(dǎo)致大量土地閑置，土地撂荒風(fēng)險加劇。

農(nóng)村社會問題的復(fù)雜性不是簡單的政策措施能夠解決的，需要重塑農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會活力。就近城鎮(zhèn)化不是繼續(xù)侵蝕農(nóng)村的土地、勞動力等資源，而是建立一種新的城鄉(xiāng)秩序，使城市發(fā)揮城市的功能，農(nóng)村發(fā)揮農(nóng)村的功能。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提升和交通條件的改善，通過電動車、汽車等交通方式使縣級城鎮(zhèn)的輻射半徑達(dá)到20～50公里，可以產(chǎn)生兩種就近城鎮(zhèn)化模式。一種是過渡性的就近城鎮(zhèn)化，即在經(jīng)濟(jì)起步階段，農(nóng)民在城鎮(zhèn)沒有固定住所，可以白天在城鎮(zhèn)工作，晚上回農(nóng)村居住，這樣既可以增加收入，又可以照顧老人和子女，還可以兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。另一種是真正意義上的就近城鎮(zhèn)化，即農(nóng)民在完成資本積累后，在城鎮(zhèn)擁有穩(wěn)定住所，子女在城鎮(zhèn)接受教育，真正融入城市成為市民，由于離家較近，可以兼顧照料老人和維系農(nóng)村社會關(guān)系。

綜上所述，中部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口眾多，早期多“候鳥式”遷移到發(fā)達(dá)地區(qū)，但是由于成本壓力、戶籍等原因很難真正融入當(dāng)?shù)爻鞘?，?shí)現(xiàn)真正的市民化。隨著中部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，產(chǎn)業(yè)支撐能力不斷增強(qiáng)，就業(yè)崗位不斷增加，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不斷完善，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口回流意愿明顯，就近城鎮(zhèn)化成為中部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的現(xiàn)實(shí)選擇。

三、中部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化的路徑選擇

中部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化面臨著以下困難：一是中部地區(qū)城鎮(zhèn)化總體水平偏低，除湖北省外城鎮(zhèn)化率均低于全國平均水平，城鎮(zhèn)化壓力較大；二是縣級城市和中心鎮(zhèn)承載力有限，我國長期以大中城市為重點(diǎn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，忽視縣級城市和中心鎮(zhèn)建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)長期投入不足，歷史欠賬較多，城鎮(zhèn)綜合承載力有限，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口吸引力不足；三是相關(guān)配套改革滯后，出現(xiàn)“大城市進(jìn)不去、小城鎮(zhèn)不愿來”的局面，在戶籍制度對中小城鎮(zhèn)放開后，許多農(nóng)民并不愿意加入小城鎮(zhèn)的戶籍，主要是由于就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等相關(guān)配套改革滯后；四是資金壓力較大，在現(xiàn)有的財稅體制下，縣級財政基本財力不足，難以承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本。破解這些難題需要以人為本、因地制宜推動就近城鎮(zhèn)化。

（一）提高產(chǎn)業(yè)支撐能力，促進(jìn)農(nóng)民就近穩(wěn)定就業(yè)

就近城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在家附近實(shí)現(xiàn)就業(yè)，這就需要產(chǎn)業(yè)支撐，避免出現(xiàn)圈地式城鎮(zhèn)化和人為“造城”。產(chǎn)業(yè)是就近城鎮(zhèn)化的前提，只有實(shí)現(xiàn)就業(yè)才有可能談及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題。一是縣級城市和中心鎮(zhèn)要做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，依托本地優(yōu)勢資源，在新一輪產(chǎn)業(yè)變革中搶抓機(jī)遇，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。同時要注意錯位發(fā)展，不能一窩蜂上同一類項(xiàng)目，避免由政府行政力量主導(dǎo)而導(dǎo)致新一輪產(chǎn)能過剩。在十三五規(guī)劃中許多縣（市）都規(guī)劃發(fā)展電子信息產(chǎn)業(yè)、新能源汽車產(chǎn)業(yè)等，如果不加以引導(dǎo)，很可能再次出現(xiàn)多晶硅這樣由產(chǎn)能不足到產(chǎn)能過剩到大多數(shù)企業(yè)倒閉的現(xiàn)象。二是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合理有序流動。通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，降低大城市和中心城市人口的過度集中，促進(jìn)人口向縣級城市和小城鎮(zhèn)分流。中部省會城市和各省經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的區(qū)域重點(diǎn)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，將勞動密集型、資源依賴型企業(yè)向周邊縣（市）及欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，在此過程中，吸引和留下一部分高層次人才和具有發(fā)展?jié)摿Φ霓r(nóng)民工，而相對層次較低的農(nóng)民工將隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移向周邊縣（市）和欠發(fā)達(dá)區(qū)域轉(zhuǎn)移。同時欠發(fā)達(dá)縣（市）積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，重點(diǎn)發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)和資源深加工等產(chǎn)業(yè)，吸引相應(yīng)人才進(jìn)入、外出打工人員回流和當(dāng)?shù)貏趧恿偷剞D(zhuǎn)移，加快就近城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（二）完善和提升縣城服務(wù)功能，提高城鎮(zhèn)綜合承載力

把縣城和中心鎮(zhèn)作為就近城鎮(zhèn)化的主要載體，主要是由于中部地區(qū)縣城有較好的發(fā)展基礎(chǔ)，是承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、吸納人口的最優(yōu)節(jié)點(diǎn)。為此，要集中力量提升縣城服務(wù)功能。一是合理劃定城市發(fā)展邊界，重視城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和資源集約節(jié)約利用，防止縣城“攤大餅”式擴(kuò)張。二是加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快完善中心城區(qū)道路網(wǎng)絡(luò)，提高路網(wǎng)密度，布局建設(shè)停車場；全面提升城鎮(zhèn)燃?xì)饨ㄔO(shè)、運(yùn)營、管理及調(diào)峰、應(yīng)急、儲備能力，加快建立多樣化的城市供熱體系；加快海綿城市建設(shè)，以雨污分流改造、排水防澇設(shè)施建設(shè)、積水點(diǎn)改造為重點(diǎn)，推進(jìn)城鎮(zhèn)排水防澇設(shè)施建設(shè)；加快實(shí)施地下綜合管廊試點(diǎn)工程和老舊管網(wǎng)改造，加強(qiáng)地下管線綜合管理；以城市管網(wǎng)和供水廠建設(shè)改造為重點(diǎn)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)供水設(shè)施建設(shè)。三是推進(jìn)公共服務(wù)均等化。根據(jù)流動人口的需求和自身情況，落實(shí)好放寬落戶政策，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育、勞動報酬、住房租購、醫(yī)療等公共服務(wù)的均等化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

（三）推進(jìn)產(chǎn)城融合，提升中小城市和小城鎮(zhèn)人口容納能力

產(chǎn)城融合發(fā)展的理念就是要產(chǎn)業(yè)和城市互動發(fā)展，產(chǎn)業(yè)集聚和發(fā)展的規(guī)模決定城鎮(zhèn)化的進(jìn)程和城鎮(zhèn)的規(guī)模，城市功能的完善、品位的提高會為承接轉(zhuǎn)移、發(fā)展產(chǎn)業(yè)提供條件，只有產(chǎn)城融合發(fā)展，才能形成企業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)。一是要推進(jìn)發(fā)展載體建設(shè)，按照生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的原則，科學(xué)規(guī)劃空間發(fā)展布局，統(tǒng)籌規(guī)劃包括產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、人口集聚區(qū)、綜合服務(wù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)等在內(nèi)的功能分區(qū)，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)和人口集聚相互促進(jìn)、融合發(fā)展。二是加快推進(jìn)城鎮(zhèn)居住空間均衡發(fā)展，采用分散和集中的居住用地布局策略，進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施及配套，促進(jìn)城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)各類基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、共建共享，合理布局教育、醫(yī)療、文化、旅游、體育等公共服務(wù)設(shè)施，配套建設(shè)住居、商業(yè)、娛樂、休閑等設(shè)施，提升宜居宜業(yè)水平。三是引導(dǎo)企業(yè)集中布局、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)，有效吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

（四）加快改革創(chuàng)新，破除制約就近城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制障礙

進(jìn)一步深化改革，加快體制機(jī)制創(chuàng)新，打破阻礙就近城鎮(zhèn)化的利益機(jī)制。一是落實(shí)差別化落戶政策，全面放開縣級城鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)落戶限制，重點(diǎn)解決暫不具備落戶條件或者不愿落戶城鎮(zhèn)人口的就業(yè)、教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)保障問題。二是加快建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分?jǐn)倷C(jī)制，明確政府、企業(yè)、個人三方的責(zé)任范圍，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡快融入城市，個人融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)。三是加快投融資體制改革，積極穩(wěn)妥地加速完善和推廣公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作模式，多渠道解決融資難問題。四是完善農(nóng)村土地制度改革，加快完成農(nóng)民土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記頒證，探索宅基地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的機(jī)制。加快調(diào)整現(xiàn)有征用土地收入分配格局，使土地增值部分能夠用于分擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本，反哺失地農(nóng)民。

［1］黃亞平，陳瞻，謝來榮.新型城鎮(zhèn)化背景下異地城鎮(zhèn)化的特征及趨勢［J］城市發(fā)展研究，2011，（8）：11-16.

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（責(zé)任編輯：許桃芳）

Nearby Urbanization:Strategic Selection of Urbanization in China's Central Region

ZUO Wen
（Institution of Urban and Environmental Research，Henan Academy of Social Sciences，Zhengzhou Henan 450002，China）

There are three different developing ways during the process of urbanization in China.They are remote urbanization，situ urbanization，and nearby urbanization.They are not contradictory.In middle region，we should choose nearby urbanization which based on county towns and central towns.It not only can coordinate the development of large and medium cities and reduce the cost of urbanization，but also solve problems such as big city disease and left behind phenomenon，which are in line with the wishes of migrant workers.We can accelerate the promotion of nearby urbanization in middle region by supporting industry，improve the city function，and accelerating reform and innovation.

middle region；nearby urbanization；population

F120.3

A

1672－626X（2015）06-0019-06

10.3969/j.issn.1672-626x.2015.06.003

2015-10-15

左雯（1983-），女，山東巨野人，河南省社會科學(xué)院城市與環(huán)境研究所助理研究員，主要從事城市經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究。