境外公務(wù)員養(yǎng)老制度

雙木

公務(wù)員養(yǎng)老金制度的修訂與改革其實(shí)是世界各國(guó)共同面對(duì)的難題。公務(wù)員養(yǎng)老金制度運(yùn)作得好，有助于促進(jìn)公務(wù)員勤政廉潔、增進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍活力，并保障全社會(huì)養(yǎng)老金體制的公平和效率。如果運(yùn)作得不好，則可能造成財(cái)政體系的負(fù)擔(dān)、阻礙勞動(dòng)力在公共部門(mén)和私人部門(mén)間流動(dòng)，并降低整個(gè)社會(huì)養(yǎng)老金機(jī)制的效率。這一制度在國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)有200余年的發(fā)展歷史，參考美國(guó)等國(guó)的公務(wù)員社會(huì)保障制度，或許對(duì)我國(guó)相關(guān)制度的改革有積極的借鑒意義。

對(duì)公務(wù)員給予養(yǎng)老優(yōu)待

從世界范圍來(lái)看，公務(wù)員在養(yǎng)老保障等待遇方面優(yōu)于其他社會(huì)成員，是一個(gè)普遍原則。比如在美國(guó)，全社會(huì)養(yǎng)老金替代率為40%左右，而其公務(wù)員退休金最高者替代率可達(dá)到80%。大部分國(guó)外公務(wù)員在退休后拿到的養(yǎng)老金的替代率水平大致在65%～80%之間，符合特殊情況者甚至可以達(dá)到100%。就保障項(xiàng)目來(lái)看，不少?lài)?guó)家都對(duì)公務(wù)員結(jié)婚、生育、進(jìn)修甚至供養(yǎng)親屬等都提供了補(bǔ)貼，如《瑞士聯(lián)邦公務(wù)員法》即規(guī)定，對(duì)于配偶年齡在55歲～61歲之間的公務(wù)員，給予相當(dāng)于其退休金30%的額外補(bǔ)助。

對(duì)于公務(wù)員社會(huì)保障待遇適度從優(yōu)，是從公務(wù)員職業(yè)實(shí)際情況考慮的必然后果。一方面，公務(wù)員的績(jī)效表現(xiàn)為整個(gè)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，很難簡(jiǎn)單量化，具有很強(qiáng)的外部性。另一方面，公務(wù)員日常的工資通常不高。將退休金作為鼓勵(lì)其廉潔工作至退休的激勵(lì)手段，可以提升其整個(gè)職業(yè)生涯的收入水平。因此，一些國(guó)外公務(wù)員在職工資較低，退休金則明顯高于同年齡其他勞動(dòng)者。比如在日本，警察參加工作前五年工資比同期工人低很多，而退休后則可以過(guò)上較為體面的生活。放眼世界，各國(guó)都選擇給予公務(wù)員較高的養(yǎng)老金、退休金。

整體上講，公務(wù)員收入的優(yōu)勢(shì)在退休后體現(xiàn)更明顯。比如，在德國(guó)，《明星》周刊調(diào)查了100種公務(wù)員職業(yè)，收入最高的社保基金主席每月能領(lǐng)取11011歐元。2011年，德國(guó)居民月平均收入水平在2500歐元左右。通常來(lái)說(shuō)，公務(wù)員退休后，其退休金可以達(dá)到最后一個(gè)月工資的72%。而上述社保基金主席退休后，每月可以拿到7500歐元左右的退休金。而普通參與國(guó)家法定養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)員工，達(dá)到退休年齡以后領(lǐng)取的社保養(yǎng)老金，僅相當(dāng)于其退休前收入水平的48%左右。

同時(shí)，養(yǎng)老金還可以作為防貪反腐的正面激勵(lì)力量。各國(guó)通常規(guī)定，如果公務(wù)員在廉潔方面存在瑕疵，很可能“卷鋪蓋走人”，與高額的退休金無(wú)緣。以新加坡為例，《公務(wù)員紀(jì)律條例》規(guī)定，公務(wù)員接受公眾人士的禮物和款待，價(jià)值超過(guò)50新幣（相當(dāng)于250元人民幣）必須交公，否則就以貪污受賄罪論處，面臨五年至七年的牢獄之災(zāi)，還要將入職以來(lái)積累下來(lái)的全部公積金和養(yǎng)老金上繳國(guó)庫(kù)。在香港傳統(tǒng)的長(zhǎng)俸制下，只要公務(wù)員能夠稱(chēng)職、清廉地工作，那么退休時(shí)就可以一次性領(lǐng)取數(shù)額不菲的退休金，而且以后每月繼續(xù)領(lǐng)取相當(dāng)于退休前工資60%至80%的退休金。

與此同時(shí)，境外公務(wù)員和其他職員一樣，養(yǎng)老金和職業(yè)年金都得到了較為合理的“打理”，以防存入的養(yǎng)老金遭遇“縮水”風(fēng)險(xiǎn)。在美國(guó)，最為著名的公務(wù)員養(yǎng)老金基金是加州退休公務(wù)員基金（CALPERS）。這支基金是根據(jù)加利福尼亞州的專(zhuān)項(xiàng)立法于1931年建立、次年開(kāi)始運(yùn)作的，目的是為州政府雇員積累和提供退休養(yǎng)老金。它是一個(gè)以職業(yè)（州、市、縣政府雇員以及學(xué)校的非教師雇員）為加入特征的年金計(jì)劃，是區(qū)別于社會(huì)保障的、屬于第二支柱的養(yǎng)老計(jì)劃。

1939年加州通過(guò)立法，使所有公共機(jī)構(gòu)和公立學(xué)校的職員加入退休保障系統(tǒng)。起初基金只能進(jìn)行證券投資，1953年開(kāi)始被允許投資房地產(chǎn)。1962年，基金會(huì)開(kāi)始管理公務(wù)員的健康津貼，并為成員提供健康醫(yī)療金資助?；鹩?3位成員組成的管理委員會(huì)管理，目前共有100多萬(wàn)成員和近60萬(wàn)受益人。基金根據(jù)成員的年齡、工作年數(shù)和補(bǔ)償金上限為成員提供津貼，并為殘疾人和死者提供撫恤補(bǔ)貼。

截至2011年年底，加州退休公務(wù)員基金共管理著2250億美元的資產(chǎn)，其中的63%，即1409億美元投向了主要用于股票投資的增長(zhǎng)型基金，包括48%投向公募基金和14%投向私募基金。其余包括固定收益基金、房地產(chǎn)等在內(nèi)的投資則占到37%。得益于近三年美國(guó)股市的回升，2009年和2010年的收益率仍達(dá)到12%。在基金絕對(duì)值方面，1985年底加州退休公務(wù)員基金的資產(chǎn)規(guī)模僅為327億美元，但隨著歷年的投資運(yùn)作和企業(yè)及個(gè)人養(yǎng)老金的不斷充實(shí)，2011年年底的資產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)高達(dá)2250億美元——為加州公務(wù)員的退休金和其他福利儲(chǔ)備了充足的保障。

分立制與統(tǒng)一制的融合

無(wú)論采取何種機(jī)制，公務(wù)員的養(yǎng)老金一般都采取待遇確定的原則，以保障退休待遇的穩(wěn)定性，避免個(gè)人承擔(dān)養(yǎng)老基金縮水風(fēng)險(xiǎn)和長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)。在世界范圍內(nèi)，公務(wù)員與私人部門(mén)雇員養(yǎng)老金體系的關(guān)系可以分為三種：第一種是完全分立制。公務(wù)員有專(zhuān)門(mén)的養(yǎng)老金體系，不參加私人部門(mén)雇員的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；第二種是完全統(tǒng)一，公務(wù)員與私人部門(mén)雇員采取完全相同的養(yǎng)老金體系；第三種是分立和統(tǒng)一的逐步整合，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)上兩者完全一致，在職業(yè)年金上則采取分立體制。

根據(jù)世界銀行的報(bào)告，在接受調(diào)查的158個(gè)國(guó)家中，有84個(gè)國(guó)家對(duì)公務(wù)員實(shí)行分立的養(yǎng)老金制度，占53.16%。從地區(qū)來(lái)看，分立的公務(wù)員養(yǎng)老金制度在南亞和非洲較為普遍，拉丁美洲和東歐地區(qū)以全民統(tǒng)一的制度占主導(dǎo)地位，北美和歐洲地區(qū)更多地在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上統(tǒng)一、在職業(yè)年金上分立的混合體制。在美國(guó)，私人企業(yè)的職業(yè)年金納入401K體系，依靠基金機(jī)構(gòu)投資做大做強(qiáng)“第二支柱”；公務(wù)員的職業(yè)年金體系則采取穩(wěn)定待遇的原則，各州還紛紛建立公立基金機(jī)構(gòu)進(jìn)行打理，以對(duì)抗通脹風(fēng)險(xiǎn)和縮水風(fēng)險(xiǎn)（如前文提及的加州公務(wù)員退休基金）。

對(duì)公務(wù)員實(shí)行獨(dú)立養(yǎng)老金制度的國(guó)家，絕大多數(shù)不要求個(gè)人繳費(fèi)，而以財(cái)政作為主要的籌資來(lái)源。采取此類(lèi)制度的國(guó)家，比較典型的有法國(guó)、德國(guó)、巴西、希臘、愛(ài)爾蘭和波蘭等等。但是，這類(lèi)國(guó)家也在面臨著財(cái)政負(fù)擔(dān)日益沉重的問(wèn)題。從歷史上看，這些國(guó)家公務(wù)員養(yǎng)老金制度的建立普遍早于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，公務(wù)員的養(yǎng)老金待遇往往高于私人部門(mén)。一方面，由于居高不下的養(yǎng)老金待遇和人口長(zhǎng)壽的壓力，這種獨(dú)立的制度給財(cái)政帶來(lái)日益增大的壓力；另一方面，這種制度也存在阻礙人才流動(dòng)的弊端，進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的人們往往考慮到離職后沒(méi)有養(yǎng)老金的問(wèn)題，而不愿或不敢離開(kāi)。

值得一提的是，采取部分統(tǒng)一、部分分立的混合養(yǎng)老金制度的國(guó)家，在20世紀(jì)八九十年代大多經(jīng)歷了一場(chǎng)養(yǎng)老金并軌改革。例如，日本在20世紀(jì)80年代進(jìn)行的改革中，將過(guò)去覆蓋公共部門(mén)的共濟(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和覆蓋私營(yíng)部門(mén)的厚生養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌，形成全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)民年金，使公共和私營(yíng)部門(mén)的養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)都呈現(xiàn)三層次結(jié)構(gòu)，即“國(guó)民年金+收入關(guān)聯(lián)年金+職業(yè)年金”。

但是，改革之后的公務(wù)員優(yōu)待仍然比較明顯。具體來(lái)講，在日本，農(nóng)民、個(gè)體戶等自營(yíng)業(yè)主只加入國(guó)民年金，每月繳納定額養(yǎng)老保險(xiǎn)。加入厚生年金的企業(yè)員工與加入共濟(jì)年金的公務(wù)員，則每月按照固定的比例從工資中扣取養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，工作單位與個(gè)人折半負(fù)擔(dān)。2012年4月13日，日本政府內(nèi)閣會(huì)議通過(guò)了一項(xiàng)法案，將厚生年金與共濟(jì)年金一元化。根據(jù)該法案，日本將分階段提高共濟(jì)年金的保險(xiǎn)繳納比例。在2018年，公務(wù)員與企業(yè)員工實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金相同比例繳費(fèi)，私立學(xué)校教職員在2027年實(shí)現(xiàn)。

在香港，公務(wù)員養(yǎng)老制曾體現(xiàn)為典型的“雙軌制”。2000年之前入職的公務(wù)員，可以領(lǐng)取專(zhuān)門(mén)退休金，之后入職的則使用強(qiáng)積金制度。不過(guò)，在實(shí)施強(qiáng)積金改革后，公務(wù)員的養(yǎng)老金仍然不完全與普通雇員一致。一般公務(wù)員的月供比例維持在5%，而雇主、即政府的月供比例則按照公務(wù)員的工齡從5%至25%不等，比一般商業(yè)機(jī)構(gòu)的強(qiáng)積金計(jì)劃還是“實(shí)惠”得多。公務(wù)員服務(wù)政府30年或以上的，就可以享受政府月供25%的供款率。按一個(gè)員工25歲入職、60歲退休，他退休時(shí)可獲得的退休金將相當(dāng)于最后月薪的80倍之多。

回顧我國(guó)的公務(wù)員養(yǎng)老體制，可以看到由于公務(wù)員缺少養(yǎng)老保障的“個(gè)人賬戶”，一旦未到退休年齡就從公務(wù)員隊(duì)伍“出走”，其養(yǎng)老權(quán)益無(wú)法合理量化。有鑒于此，或許可以借鑒國(guó)外的有益做法，在確保公務(wù)員養(yǎng)老保障待遇不降低的情況下，適度明確個(gè)人責(zé)任，通過(guò)建立與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度相協(xié)調(diào)的賬戶模式，為離職公務(wù)員在職期間養(yǎng)老金進(jìn)行“公平估值”。最終，通過(guò)合理優(yōu)待的方式，實(shí)現(xiàn)雙軌制向一元制的轉(zhuǎn)化，確保公務(wù)員的士氣得以提振，整體社會(huì)的公平與效率得以保障。

編輯：薛華 icexue0321@163.com