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    宋碧琪倡設(shè)立法五年規(guī)劃

    2015-10-15 20:19:07
    澳門月刊 2015年10期
    關(guān)鍵詞:計劃規(guī)劃時間

    宋碧琪表示,從過去一個會期整體情況可以看到,立法規(guī)劃得不到有效落實、法案無序進場等問題仍然十分突出,認為澳門的法制滯後,是日積月累形成的問題,需要長遠規(guī)劃解決。為此,他們建議行政當(dāng)局設(shè)立立法的中長遠期規(guī)劃,做到“年度有計劃、五年有規(guī)劃、長遠有綱要”,並將立法工作成效與績效管理制度相結(jié)合。宋碧琪並透露,由九名議員共同連署提案的“租賃法”已提案,待獲行政長官書面同意後,料下個會期伊始就可獲立法會安排審議。以下是宋碧琪議員講話全文:

    一、“租務(wù)法案”擬就

    已入立法會

    如果大家記得,上一個會期總結(jié)時,我們曾經(jīng)表示將針對目前本澳租賃市場長期存在的一些問題,希望行使基本法賦予議員的提案權(quán),透過向立法會提交法案,從法律層面解決。在過去的一段時間,圍繞這一工作,我們組織了相關(guān)的研討、調(diào)查、諮詢等,其中包括與澳門房地產(chǎn)聯(lián)合商會組織研討會,邀請本澳學(xué)者進行相關(guān)的問卷調(diào)查,與資深法律專業(yè)人士進行深入的探討以及充分聽取各方面的意見和建議,在等等充分的準(zhǔn)備基礎(chǔ)上,目前已擬成草案文本,由唐曉晴、歐安利、吳國昌、高天賜、何潤生、鄭安庭、陳明金、關(guān)翠杏以及本人共同連署提案。

    首先,在這邊,我都向大家簡單介紹一下該法案的情況,法案初步的名稱為“修改《民法典租賃法律制度》”,修改的範(fàn)圍主要在《民法典》裡有關(guān)租賃方面的規(guī)定,希望完善租賃制度,使其符合社會發(fā)展的需要,更有效解決都市房地產(chǎn)租賃糾紛,令居民安居樂業(yè)。草案文本主要有四個方面的內(nèi)容,包括:引入仲裁機制,希望有效解決租賃爭議;設(shè)立租金調(diào)整法定機制,以確保租金調(diào)整的合理性;強化租賃合同訂立方式,以改善住宿亂象;增加對商用及從事自由職業(yè)之不動產(chǎn)租賃的承租人保障。

    根據(jù)《基本法》規(guī)定,議員提出涉及政府政策的法案,需得到行政長官的書面同意。法案文本已在兩個月前(今年6月15日)遞交立法會,現(xiàn)正等候行政長官的書面同意。

    二、法案提交無序

    立法規(guī)劃無果

    過去一個會期,政府共向立法會提交了14項法案,涉及勞動權(quán)益保障、動物保護、高等教育、打擊家暴等方面,但計劃內(nèi)的法案只有3項。另外,完成立法的也共有14項,其中有5項屬於上一會期的提案??傮w來說,政府提交法案時間滯後、時快時慢、頭少尾多(注:會期開始前少、會期尾聲多)等一些老問題仍然未有明顯改善,立法規(guī)劃得不到有效落實,法案無序進場,這種情況下,立法會則要麼處於“等米下鍋”的半開工狀態(tài),要麼處於超負荷運轉(zhuǎn)的趕工狀態(tài),特別是一到會期尾聲,大量法案紛紛趕“末班車”,令立法會及社會難以充足及有序去思考和討論。

    特區(qū)政府於2011年的施政報告中首次提出訂定立法計劃,無論是過去一個會期,或者回顧這幾年立法規(guī)劃的落實情況,效果差強人意,2011年列於立法計劃的總共有15項,2012年減少為13項,去年減少到只有7項,今年也只有6項,每年立法計劃的法案數(shù)量越來越少,但當(dāng)中不少法案仍然未能按規(guī)劃完成,如列於2011年度立法計劃的《都市建築法律制度》;2012年度立法計劃的《規(guī)範(fàn)旅行業(yè)務(wù)及技術(shù)主管、導(dǎo)遊及接送員職業(yè)的法規(guī)》、修訂《教育暨青年局教學(xué)人員通則》、《防火安全規(guī)章》;2014年度的《非強制性中央公積金制度》,至今仍未提交。

    三、法案質(zhì)量欠奉

    諮詢不到位 拖延立法進程

    另外,政府立法技術(shù)質(zhì)量仍有待加強,如剛獲立法會細則性討論通過的《物業(yè)管理業(yè)務(wù)的清潔及保安僱員的最低工資》法案,對於同是物管及清潔,卻將自僱的商廈、工廈排除在外,雖然當(dāng)局解釋立法取向問題,但卻有違法律講求嚴謹性及公平原則,難以令人信服。同時,該法案明年1月1日生效,在只有不到半年的時間,相關(guān)的配套法律,如“分層物業(yè)共同部分管理制度”、“物業(yè)管理法律制度”等卻還未進入立法程式,令人擔(dān)憂屆時能否配合得到。

    還有的就是部分法案在未有充分諮詢下就推出,到了立法會還要再諮詢,影響立法進度。例如,上個月提交立法會的《修改第5/2011號法律〈預(yù)防及控制吸煙制度〉》法案,在社會未有充分共識及本澳博彩業(yè)面臨特殊的情況下推出,引來社會好多不同的意見,雖然整體的立法取向無問題,可以獲得一般性通過,但到小組會討論,因要充分吸納民意及平衡各方面的意見,負責(zé)審議的常設(shè)委員會又要進行長時間的公開諮詢、討論,拖延立法進程。

    四、立法修法消極不作為

    民生問題難解

    我們注意到,現(xiàn)時不少情況,特別是一些民生問題出現(xiàn)而政府不能有效解決時,常常是一方面推諉稱法律問題,但另一方面對於相關(guān)的立法或是修法,又是消極對待,長時間拖延,居民百般催促,立法就動一下不動一下,修法就改一些不改一些,致問題陷入無解之中。

    其中最明顯的例子,就是樓宇滲漏水問題,社會已有共識,當(dāng)中包括入屋難等問題難解,歸根究底是法律及司法制度滯後,當(dāng)局亦承認需修法解決。對此,不少意見認為可透過修改《民法典》分層所有權(quán)制度,引入公權(quán)力直接介入處理滲漏水入屋難問題,又或以行政手段處理不肯履責(zé)的業(yè)主。社會已經(jīng)給出了具體意見,但當(dāng)局的修法工作卻是一拖再拖,未能急市民之所急,樓宇滲漏無法解決個案越積越多,加劇民怨。

    又例如,修車、廢車場缺乏監(jiān)管,衍生出環(huán)境衛(wèi)生及安全問題,有礙城市景觀,但當(dāng)局草擬了十多年的《機動車輛修車工場的運作和發(fā)出準(zhǔn)照規(guī)章》,始終不能出臺,回覆議員的質(zhì)詢時總是稱,需要進行多次立法分析、研究工作。社會不明白,十年時間,政府做了些什麼?有關(guān)的立法難度在哪裡?為何長時間處於反復(fù)的研究、諮詢中?

    另外,涉及“非法旅館”的《禁止提供非法住宿》法案,種種現(xiàn)象及結(jié)果顯示,現(xiàn)時行政處罰難以有效打擊“非法旅館”的經(jīng)營者,社會強烈要求修法加強罰則打擊違法者,特別是考慮刑事化。但法務(wù)部門在未進行公眾諮詢前,就公開假定刑事化未必奏效。反觀香港,因認定非法旅館涉及防火和人命問題,將其定位為重大事件,採取行政罰款與刑事化並存的策略,在比較大的法律阻嚇力下,效果比較明顯。既然鄰埠已經(jīng)有較好的經(jīng)驗示範(fàn),當(dāng)局應(yīng)該結(jié)合本澳的情況進行論證、公開諮詢,而不是採取一種懈怠迴避的態(tài)度,又提不出其他有效的解決辦法。

    澳門法律滯後是不爭的事實,但遺憾的是,年年講,年年如是,特別是隨著本澳社會的快速發(fā)展,面對新的發(fā)展情況,政府有關(guān)的立法修法工作始終跟不上,長期這樣持續(xù)下去,問題只會積累的越來越多,令立法修法的工作量堆積如山,成為阻礙澳門特區(qū)繼續(xù)向前發(fā)展的絆腳石。

    五、完善立法規(guī)劃掛鈎績效管理

    澳門的法制滯後,是日積月累形成的問題,需要長遠規(guī)劃解決,做好立法規(guī)劃。而政府目前所謂的年度立法規(guī)劃,似乎只是純粹編制一個法案計劃表,未有相應(yīng)設(shè)立嚴謹?shù)膱?zhí)行落實機制和問責(zé)制度,難以談得上真正的規(guī)劃。

    今年,特首的施政報告表示要在過去工作的基礎(chǔ)上,統(tǒng)籌制定“建設(shè)世界旅遊休閒中心五年規(guī)劃”,並要求未來各範(fàn)疇的年度施政計劃必須以五年規(guī)劃為目標(biāo),規(guī)劃執(zhí)行的成效將與績效管理制度結(jié)合。

    對於本澳的立法工作,我等建議,當(dāng)局是否可在進一步優(yōu)化現(xiàn)有每年立法計劃的基礎(chǔ)上,加設(shè)五年規(guī)劃,力求做到“年度有計劃、五年有規(guī)劃、長遠有綱要”,並將立法工作成效與績效管理制度相結(jié)合。在具體的執(zhí)行中,法律改革及國際法事務(wù)局應(yīng)該充分切實發(fā)揮統(tǒng)籌作用,設(shè)立嚴格的執(zhí)行機制,完善立法程式,把每年立法任務(wù)具體化,提高立法品質(zhì),改進立法技術(shù),從制度上程式上消除部門立法的弊端。當(dāng)出現(xiàn)需要變更或者調(diào)整立法規(guī)劃時,無論是新增立案,還是減少、延遲,都應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)行立法規(guī)劃的論證和審批程式,並設(shè)立與績效管理掛鉤的處罰機制,對於未能執(zhí)行到位的應(yīng)該有相應(yīng)的問責(zé)。

    另一方面,就立法規(guī)劃的制訂,政府應(yīng)該加強和立法會的溝通,考慮是否可以共同協(xié)商制定立法規(guī)劃。過去以往,政府對哪些法律的輕重緩急、如何進行修改完善等,鮮少事先徵詢立法會的意見和建議。對此,前立法會主席曹其真就曾建議,希望政府同立法會共同制定合理可行的立法規(guī)劃,以此有效避免過往政府單方面制定立法規(guī)劃給立法會的立法工作所造成的被動,並能結(jié)合立法會瞭解和熟悉社會民意,以及審議法案方面的技術(shù)專長,使整個立法程序從早期的準(zhǔn)備、草擬以至法案的提出、審議至最終公佈整個流程和諧順暢。可惜的是,政府一直未能接納相關(guān)建議。

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