特別行政區(qū)制度對國家管理體制變遷的啟示和影響

王堃

[摘 要]特別行政區(qū)制度與國家管理體制之間存在著互動。特別行政區(qū)制度是我國國家管理體制中的一個特殊制度，對我國國家管理體制的變遷有相當(dāng)?shù)膯⑹竞陀绊?。它不僅為央地關(guān)系法制化發(fā)展提供了制度樣本，而且為民族區(qū)域自治和普通行政區(qū)所借鑒。

[關(guān)鍵詞]特別行政區(qū)制度;國家管理體制;借鑒

[中圖分類號]D9 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）03 — 0045 — 02

特別行政區(qū)制度與國家管理體制之間存在著互動。特別行政區(qū)制度是我國國家管理體制中的一個特殊制度，它不僅受制于我國內(nèi)地的普遍國情，也受制于港澳地區(qū)的區(qū)域形勢和歷史背景。這種有融合更有差異的制度發(fā)展環(huán)境，形成了香港、澳門不同于西方，也不同于中國內(nèi)地的政治實(shí)踐。這就客觀上形成了國家管理體制發(fā)展轉(zhuǎn)型的條件，為國家管理體制提供了最為生動的素材。具體來講，包括如下幾個方面：

一、提供央地關(guān)系法制化發(fā)展的制度樣本

我國國家結(jié)構(gòu)形式是單一制的。在這個背景之下，中央與地方在政治活動的過程中，往往困囿于上下級關(guān)系，難以形成有效互動。一方面，在政策上服從上級的習(xí)慣，使得地方在央地關(guān)系的制度開拓上，保守有余而進(jìn)取不足;另一方面，地方利益又客觀存在，在那些制度以外的實(shí)際操作過程中，權(quán)變有余而守規(guī)不足。

這種情況的產(chǎn)生，使得中央與地方關(guān)系過分依托地方領(lǐng)導(dǎo)人的能力、魄力，甚至地方領(lǐng)導(dǎo)人與中央領(lǐng)導(dǎo)之間的個人關(guān)系。中央與地方之間的法律關(guān)系，則始終只能在這樣一種缺乏制度約束的環(huán)境下緩慢發(fā)展。在這個語境下，中央一直強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮中央與地方“兩個積極性”。特別是十八大以來，中央強(qiáng)調(diào)簡政放權(quán)，將大量行政審批事項(xiàng)下放到省級政府，但由于以往的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，對于哪些權(quán)力應(yīng)該下放，哪些應(yīng)該收緊，還是缺乏足夠的規(guī)則。

特別行政區(qū)則不存在這些問題，作為國家的一種特別區(qū)域，它不足以改變我國單一制為基礎(chǔ)的國家結(jié)構(gòu)形式，但能夠以一個較具獨(dú)立性的主體的身份，形成與中央政府的有效互動、博弈。特別行政區(qū)似乎更有底氣“不聽招呼”，也就更有可能在這個過程中表達(dá)地方的真實(shí)想法。中央在碰到香港、澳門的反對意見時，更有可能將這些意見視為中央政策的另一個反饋，舉一反三地處理好與普通行政區(qū)之間的關(guān)系。

二、民族區(qū)域自治對特別行政區(qū)的借鑒

民族區(qū)域自治是我國在少數(shù)民族聚居區(qū)推行的少數(shù)民族自治政策，是指在國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在這類自治地方設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。這一制度是國家解決民族問題的基本政策，是國家的一項(xiàng)基本政治制度。這一制度與特別行政區(qū)制度之間存在著一定的借鑒基礎(chǔ)，具體而言包括：二者同為自治的實(shí)現(xiàn)方式;二者具有相同的政治基礎(chǔ)，即單一制國家的政治體制;二者具有類似的社會基礎(chǔ)，即都在一定程度上存在國家認(rèn)同缺失的問題。因此民族區(qū)域自治在多個方面存在借鑒特別行政區(qū)的相關(guān)治理模式的可能。

概言之，有如下兩方面可借鑒之處：

一是利益輸送模式的借鑒。以往的民族區(qū)域自治的利益輸送，主要采取的是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的模式。比方說，2007年西藏的地方財(cái)政支出中，有93%到94%由中央提供，西藏自己能創(chuàng)造的只有6%到7%。依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式來進(jìn)行利益輸送，有助于增強(qiáng)中央政府對自治區(qū)政府的管理，但并不一定有利于促進(jìn)民眾的發(fā)展。具體來講，以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行利益輸送，歸根結(jié)底是一種由上到下的強(qiáng)制性的政策手段，其所帶來的影響并未經(jīng)過市場檢驗(yàn)，也沒有經(jīng)過市場調(diào)配。其中不可避免地存在不科學(xué)、不合理之處，而且難以調(diào)動民族自治地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。而港澳地區(qū)與內(nèi)地的利益輸送過程，則更多地引入市場因素，比方說，在2003年，中央政府先后與香港特區(qū)、澳門特區(qū)分別簽訂了《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》和《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》，這就提供了一種制度化的、市場化的利益輸送模式，它不僅有助于兩地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且有利于調(diào)動兩地的積極性。

二是制度創(chuàng)新模式的借鑒。除開一些特殊的民族政策，我國自治地方的運(yùn)行方式，與普通行政區(qū)并無根本的區(qū)別。這實(shí)際上不利于實(shí)現(xiàn)自治區(qū)設(shè)立之處所欲達(dá)到的目的。要完善自治區(qū)的創(chuàng)新模式，就難以從普通行政區(qū)中尋求借鑒，而有必要吸取港澳地區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)，充分吸收港澳地區(qū)治理的科學(xué)、合理之處，在維護(hù)國家統(tǒng)一、領(lǐng)土完整的前提之下，進(jìn)一步解放思想，進(jìn)行制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)一定程度的有效的民族區(qū)域自治，以求同存異地精神謀求少數(shù)民族地區(qū)人民的民族認(rèn)同、國家認(rèn)同。

三、普通行政區(qū)對特別行政區(qū)的借鑒

改革開放以來，內(nèi)地的政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為注重吸收港澳的經(jīng)驗(yàn)。然而，以往關(guān)于香港、澳門的借鑒，多集中于經(jīng)濟(jì)體制方面，而對于港澳的政治、行政體制的借鑒則有所欠缺。近些年來，隨著改革開放的進(jìn)一步深入，行政體制改革問題逐漸凸顯，普通行政區(qū)對特別行政區(qū)的借鑒顯得尤為重要，特別是廣東省，就設(shè)置了新的特區(qū)，進(jìn)行先行先試，探索粵港澳發(fā)展的新模式。我們認(rèn)為，雖然港澳奉行資本主義制度，與我國內(nèi)地的基本經(jīng)濟(jì)體制有所不同，但由于其行政體制發(fā)展較早，已經(jīng)形成了較為完善的制度體系，完全有可能成為我國未來行政體制改革的重要鏡鑒，具體來講，包含如下方面內(nèi)容：

（一）反腐制度的借鑒

香港也曾是一個腐敗盛行的地區(qū)，但在1974年廉政公署成立之后，該地區(qū)迅速躋身世界最清廉的地區(qū)之列。廉政公署是香港特別行政區(qū)政府的獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以肅貪倡廉為目標(biāo)，采取防止、教育及調(diào)查三管齊下的方式執(zhí)行。廉政公署的體制有效地遏制了貪污腐敗現(xiàn)象，應(yīng)成為我國內(nèi)地在未來體制改革過程中吸取、借鑒的樣板。

2012年9月8日，我國廣東省珠海市橫琴新區(qū)，設(shè)立了全國第一個整合懲防腐敗相關(guān)職能的機(jī)構(gòu)——珠海市橫琴新區(qū)廉政辦公室（下稱“橫琴廉政辦”），該辦公室將統(tǒng)籌紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、審計(jì)等部門職能聯(lián)合防治腐敗，為全省反腐倡廉體制機(jī)制的創(chuàng)新探索經(jīng)驗(yàn)〔1〕這一機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要參考樣本也就是香港的廉政公署。

另如，2004年，深圳就曾模仿香港的做法，設(shè)立建筑工務(wù)署，在該署建立之前，政府哪個部門要投資建設(shè)工程，都是設(shè)立一個臨時機(jī)構(gòu)來管理項(xiàng)目。由自己投資、自己建設(shè)、自己管理、自己使用，邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊工程”和超計(jì)劃、超概算、超預(yù)算的“三超工程”多不勝數(shù)，工程腐敗也在所難免。深圳市于2004年成立建筑工務(wù)署，把過去若干個政府部門分散管理的工程，變?yōu)橛晒?wù)署集中統(tǒng)一管理。工務(wù)署為財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位，全署人員的工資福利與工程無關(guān)?！?〕

（二）行政管理的借鑒

港澳地區(qū)在長期的發(fā)展過程中，積累了很多行政管理方面的經(jīng)驗(yàn)，在我國正在進(jìn)行行政體制改革的背景之下，需要從多個方面進(jìn)行行政管理制度的借鑒。其中，較為緊迫的包括如下幾個方面：

一是要借鑒港澳的市場監(jiān)管制度。香港是一個高度依賴貿(mào)易的自由市場，在長期的發(fā)展過程中，香港建立起了一整套嚴(yán)密的市場監(jiān)管體系。這一體系是值得借鑒的。比方說，2012年8月16日，時任中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋就曾指出，“香港與內(nèi)地雖屬不同法系，法律的要求和運(yùn)行有明顯差異，但目前內(nèi)地和香港都實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制，兩地法律中大部分是為了保障市場經(jīng)濟(jì)規(guī)范運(yùn)行而設(shè)立的，具有較大共通性，特別是在營商法律制度，行政管理領(lǐng)域，社會治理領(lǐng)域如商事登記制度、投資管理體制，食品安全監(jiān)管、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定等方面，我們可以比較系統(tǒng)地借鑒?！薄?〕而在南方一些省份的市場管理體制改革過程中，我們確實(shí)能夠非常清晰地看到香港制度的影子。

二是要借鑒港澳的行政管理制度。港澳有一個精簡、強(qiáng)干的管理隊(duì)伍，以香港為例，香港政府下設(shè)3個司、12個決策局、60多個政府部門和機(jī)構(gòu)，能對本市進(jìn)行有效管理。香港政府部門冗員少、權(quán)責(zé)清晰、效率較高，起到了很好的管制效果。反觀我國內(nèi)地，政府層級過多，機(jī)構(gòu)繁冗，很容易出現(xiàn)相互推諉塞責(zé)的現(xiàn)象。一些地方便借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，提出行政管理改革方案。比方說，廣東省就于2011年決定選擇部分地級以上市城區(qū)開展城市基層管理扁平化改革試點(diǎn)，減少管理層級，或撤銷街道，實(shí)行“市-區(qū)-社區(qū)”“二級政府、三級管理”新體制;或撤銷區(qū)，實(shí)行“市-街道-社區(qū)”“一級政府、三級管理”新體制?！?〕在這些改革過程中，無不透射出對香港、澳門行政管理經(jīng)驗(yàn)的借鑒。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕橫琴廉政辦，仿若廉政公署內(nèi)地版〔N〕.南方日報(bào)，2012-09-13.

〔2〕走近深圳建筑工務(wù)署N〕.人民日報(bào)，2005-09-06.

〔3〕汪洋：廣東可借鑒香港建社會信用和市場監(jiān)管體系〔EB/OL〕.中國新聞網(wǎng)，http：//www.chinanews.com/gn/2012/08-16/4113146.shtml，2012-08-16.

〔4〕廣東將在部分地級市推扁平化管理試點(diǎn)：或撤銷街道或撤銷區(qū)〔N〕.南方都市報(bào)，2011-09-15.

〔責(zé)任編輯：張平凡〕