實現(xiàn)審計全覆蓋的探索與嘗試

陳君

摘 要：十八大順利召開以來，審計工作外部環(huán)境正處于歷史上最好時期，但對審計監(jiān)督力度的要求越來越高。面對審計全覆蓋的巨大挑戰(zhàn)，地方審計機關應在注重基礎、合理規(guī)劃、強化實施等方面，多措并舉，積極地進行探索與嘗試，逐步實現(xiàn)有步驟、有深度、有重點、有成效的審計全覆蓋。

關鍵詞：審計；全覆蓋；探索；嘗試

中圖分類號：F812.2 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）21-0024-02

引言

在當前國家經濟社會發(fā)展進入關鍵時期、改革步入深水區(qū)、反腐敗成新常態(tài)、依法治國上升到新高度的情況下，如何正確理解和擴大審計覆蓋面，有助于審計機關更好地依法履行審計職責，加大審計力度，創(chuàng)新審計方式，提高審計效率，加強對穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等政策措施落實情況以及公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任履行情況的審計，促進國家治理現(xiàn)代化和國民經濟健康發(fā)展。

一、注重方式和途徑，夯實擴大審計全覆蓋的基礎工作

審計全覆蓋，不能片面的理解為數(shù)量上的擴大，而是按照劉家義審計長的要求，是有步驟、有深度、有重點、有成效地全覆蓋。要做到這一點，必須采取適當?shù)耐緩?，打好堅實的基礎。

（一）建立制度規(guī)范，保證審計項目的規(guī)范化實施

地方審計機關應根據(jù)本區(qū)域實際情況，積極推動本級黨委、政府制定本地區(qū)的《加強審計工作的實施意見》，強調審計的作用，明確審計的范圍和重點，強化審計成果的運用，為在審計管轄范圍內進一步擴大審計覆蓋面提供必要的較具體的規(guī)范。出臺的《實施意見》，應著重對本地區(qū)重點行業(yè)、重點部門、重要資金支出、民生資金支出等方面審計做出規(guī)定，明確監(jiān)督重點，規(guī)范財經秩序，促進制度完善，著力維護經濟安全；加大對公共財政、政府性基金等全口徑預算的審計力度；加強對政府性債務管控、政府投資的建設項目、國有企業(yè)保值增值的審計監(jiān)督；揭示各項政策執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題，分析深層次的體制機制因素，建立健全為黨委、政府決策建言獻策的機制。在《實施意見》的基礎上，配套出臺具體的操作辦法，保證審計項目的科學制定和規(guī)范實施。

（二）強化成果運用，努力擴大審計的范圍和影響

審計監(jiān)督的成效大小，取決于審計成果是否得到有效運用，也直接影響到審計監(jiān)督全覆蓋的實際作用，因而應加強審計成果運用方面的探索。一是制定加強審計整改工作的規(guī)定，對發(fā)現(xiàn)的被審計單位存在的問題建立及時向本級政府、本級人大報告的審計整改報告制度，并將對審計存在問題整改情況納入政務督查范圍；探索紀檢監(jiān)察、組織、督查等多部門協(xié)作聯(lián)動機制，形成監(jiān)督審計整改工作的合力，促進審計整改工作落到實處；對被審計單位存在問題因涉及第三方原因，如追收資金困難等整改難點事項的，應建立通過司法程序及時執(zhí)行的審計整改督查機制。二是強化審計成果運用，制定和完善審計問責機制，探索和建立重大問題向本級黨委、政府和上級審計機關同時報告的制度，推動審計結果在較大范圍內的公開制度，擴大審計監(jiān)督的影響，督促審計決定的執(zhí)行。

（三）借助多方力量，有效整合拓展審計的人力資源

審計全覆蓋，審計力量不足是一個重要的瓶頸，如何整合審計資源，最有效地實現(xiàn)審計目標，是各級審計機關必須解決的現(xiàn)實問題。根據(jù)審計目標，合理高效地利用社會審計和內部審計力量，是當前實現(xiàn)擴大審計覆蓋面和保證審計質量的最有效、最快捷途徑。有效整合各方面的審計人力資源，應以國家審計為主導，內部審計和社會審計為重要組成部分，形成既分工又協(xié)作的審計監(jiān)督大格局。一是加強內部審計工作，建立健全內部審計機構，對重點領域、重點行業(yè)、重要資金支出的單位應設立專門的內部審計機構，非重點領域不需專門成立內部審計機構的，應明確專職內部審計人員，在審計機關的指導下，加強對本部門業(yè)務內部控制制度和財務收支、重大事項等的日常監(jiān)督，維護經濟安全，促進廉政建設。二是有效利用社會審計力量，以購買社會服務的形式，采取市場化、契約化方式，向具有相應資質的社會組織和企事業(yè)單位購買審計中介服務，同時，審計機關應通過項目抽簽、封閉審計、相互交叉檢查、末位淘汰等方式加強對社會審計機構的考核、監(jiān)督，保證審計質量。三是創(chuàng)新方式，積極探索抽派內部審計和社會審計人員參與國家審計項目的形式，以增強審計力量，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，提高審計效率，并達到培養(yǎng)內部審計和社會審計力量的作用，提高審計質量。

（四）強化信息技術，大力促進審計項目提質增效

隨著經濟社會的發(fā)展和電子信息技術的深化運用，被審計單位的數(shù)據(jù)海量龐雜，單純依靠人力，手工進行數(shù)據(jù)收集、分析、判斷而進行審計越來越困難，這要求審計機關必須順應時代發(fā)展要求，充分利用好現(xiàn)代先進的信息技術。在審計實踐過程中修訂完善現(xiàn)有通用軟件，開發(fā)新的數(shù)據(jù)分析和模型，借助金審工程，實現(xiàn)審計手段和工具的現(xiàn)代化。強化區(qū)域內信息整合，加大審計資源信息共享，充分利用現(xiàn)代計算機聯(lián)網技術，將財政、地稅、社保等行業(yè)的數(shù)據(jù)與審計分析數(shù)據(jù)庫對接，構建大數(shù)據(jù)審計平臺，實現(xiàn)數(shù)字化審計方式，通過數(shù)據(jù)集中存儲和分析，有效地克服審計數(shù)據(jù)分散化、碎片化，提高審計效率和質量，大大縮短現(xiàn)場審計時間。

（五）重視隊伍建設，全面提升審計人員綜合素質

實現(xiàn)審計全覆蓋，不僅要求增加審計人員數(shù)量，更對審計人員的綜合素質提出了更高要求，加速審計人才隊伍建設、培育跨專業(yè)的復合型人才是各級地方審計機關必須著力解決的現(xiàn)實問題。審計機關應加強對現(xiàn)有審計人員的計算機應用、跨專業(yè)知識等培訓，打破專業(yè)限制，改變傳統(tǒng)的財政財務收支、財經法紀審計向以真實性為基礎，經濟效益審計和經濟責任審計并重的審計方向發(fā)展，培養(yǎng)復合型人才；加強業(yè)務人員的引進、培訓和技能考核工作，適當引進法律、計算機、工程審計、環(huán)境保護等方面的人才，保證實現(xiàn)特定領域的審計監(jiān)督。此外，還應建立激勵約束機制，充分調動現(xiàn)有審計人員的主觀能動性，盡快實現(xiàn)擴大審計覆蓋面的目標。

二、多措并舉，提高審計項目實施的針對性和效果性

（一）圍繞改革大局，科學有效制定審計項目規(guī)劃

審計目標是審計活動的指南和目的，決定了審計的價值取向和工作思路，審計機關應制定中長期審計規(guī)劃，確保劉家義審計長提出的三個目標的實現(xiàn)。以某區(qū)為例，該區(qū)區(qū)級部門、街鎮(zhèn)及重點國有企業(yè)共有104個，近三年完成了24個項目，占應審數(shù)的23%，應接受經濟責任審計的領導干部為82名，近三年完成了21個項目，占26%。區(qū)審計局將應審部門分為三大類：一類是承擔區(qū)委、區(qū)政府工作重心和本地重要經濟發(fā)展的部門，如九大工程實施單位、財政、國土等部門，二類是資金總量大但信息化程度較高的部門，如社會保險、醫(yī)療保險管理單位，三類是資金量和工作任務都較少的單位，如科協(xié)、科委等部門。根據(jù)類別的劃分制定5年審計規(guī)劃，將一類作為每年必審項目，二類作為兩年一審項目，三類保證在5年內全面審計一次。

（二）根據(jù)發(fā)展近態(tài)，及時合理確定重點審計領域

十八大順利召開后，審計工作外部環(huán)境正處于歷史上最好的時期。在這種背景下，地方審計機關應審時度勢，以順勢而為、有為有位、借力發(fā)揮、未雨綢繆、廉潔自律、形成合力的工作思路，以黨委、政府的改革發(fā)展大局和中心工作為著力點，確定審計重點領域。以某區(qū)為例，區(qū)審計局圍繞區(qū)政府中心工作，重點關注九大工程建設、民生改善、國企改革、農村征地拆遷及工程審計等領域以及落實中央八項規(guī)定、《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》執(zhí)行情況，持續(xù)開展“九大工程”建設跟蹤審計，實現(xiàn)對重點建設項目全過程動態(tài)監(jiān)督；圍繞經濟結構轉型升級，深化專項資金審計，開展民營經濟發(fā)展專項資金、微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持資金、總部經濟政策執(zhí)行情況等審計調查，向政府及相關部門提出建議，促進完善相關制度；牢固樹立“民本審計”理念，開展社區(qū)衛(wèi)生服務中心、“普惠制”幼兒園專項審計調查，為進一步深化基層醫(yī)療體制改革和學前教育改革發(fā)揮積極作用。

（三）充分調動資源，確保項目計劃完整深入實施

當前審計工作的壓力，突出表現(xiàn)為審計力量不足與審計任務繁重之間的矛盾，要解決此矛盾，必須善于發(fā)揮“外腦”作用，引入中介機構參與審計。以某區(qū)為例，區(qū)審計局對業(yè)務量較大的政府投資項目竣工決算領域進行了積極探索，出臺了《政府投資項目委托審計業(yè)務考核管理辦法》，加強對中介機構質量管理，逐步完善審計過程的管理制度并提出精細化管理的四項舉措：一是落實責任，明確審計項目主審、科長、分管及主要領導的職責，強化審計過程的服務和監(jiān)督；二是規(guī)范程序和報告披露內容，將工程項目審計方案和報告納入“審計四會”集體審議，審計報告增加審減金額及其產生原因的披露內容；三是強化對中介機構的考核，開展對中介機構審計項目的交叉復審和對中介機構的實地走訪，通過對中介機構的考核，完善考核獎懲，提高審計質量。

三、國有企業(yè)審計調查全覆蓋的成功案例

為深入貫徹十八大、十八屆三中全會關于完善國有資產管理體制、推動國有企業(yè)改革的精神，區(qū)審計局圍繞區(qū)委、區(qū)政府中心工作，為國有企業(yè)改革提供信息支持和決策參考，率先在本市開展了全區(qū)國有（控股）企業(yè)資產管理及運營情況專項審計調查。通過對全區(qū)68家國有企業(yè)的審計調查，揭示出國有企業(yè)體制機制、資產管理、項目管理等4個方面15個問題。針對審計調查結果，各相關單位積極落實整改。在全面清理盤活資產的基礎上，區(qū)全面深化改革領導小組、區(qū)國資委等機構著力完善區(qū)國有企業(yè)深化改革系列意見、辦法，并出臺了《關于進一步深化區(qū)屬國資國企改革的實施意見》。通過審計調查促進深化國有企業(yè)改革，改出新體制、新機制、新模式。

（一）立項契合形勢，圍繞中心工作

本次審計調查與十八大、十八屆三中全會關于國資國企改革的精神高度契合，圍繞國有企業(yè)改革摸清家底、發(fā)現(xiàn)問題、提出建議。另一方面，在近幾年的企業(yè)審計中發(fā)現(xiàn)全區(qū)國有企業(yè)在體制機制、資產管理、資金管理、人員管理等方面存在較大的漏洞，區(qū)委、區(qū)政府決心下大力氣全面厘清我區(qū)國有企業(yè)現(xiàn)狀，找準問題癥結所在，以便“刮骨療傷”。

（二）統(tǒng)一組織部署，科學配置資源

整個調查項目堅持“統(tǒng)一領導、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一目標、統(tǒng)一標準”的原則。一是區(qū)政府高度重視本次調查項目，成立了以區(qū)長為組長，相關區(qū)領導和部門主要領導組成的領導小組研究部署審計工作，區(qū)領導的重視和支持為審計工作的順利推進營造了良好的外部環(huán)境。同時，成立了由局長親自擔任審計組長的項目組，負責整個審計項目的人員調配和組織安排。二是借助社會審計，整合審計力量，形成審計合力。從年初公開招標入圍的財務審計中介機構中挑選出4家單位參與國企調查審計項目。按照“不交叉、不缺失”的原則成立了4個審計項目小組，每個審計項目小組結合參審人員的專業(yè)特長、計算機審計、分析復核能力合理分工，優(yōu)勢互補，有效地整合起中介機構審計力量，起到“1+1>2”的作用。三是制定了目標清晰、重點突出、操作性強的審計實施方案，各個審計項目組圍繞實施方案開展審計，確保所有工作不偏離主線。四是按照統(tǒng)一的標準采集數(shù)據(jù)、核實問題，將各種復雜情況按同一口徑進行后期匯總，形成總體概念和分析判斷，實現(xiàn)預期審計目標。

（三）創(chuàng)新審計方法，提高審計成效

一是本次調查項目改變過去以點帶面、以局部推斷總體的審計調查模式，審計范圍覆蓋全區(qū)所有國有（控股）企業(yè)，便于厘清全區(qū)國有企業(yè)間債權債務，全面徹底摸清國有資產、債權債務、人員底數(shù)等。二是突出審計重點，創(chuàng)新審計方式。對所有國有企業(yè)的資產，特別是房屋、土地等大宗資產均逐一進行現(xiàn)場核實、取證，見賬見物。并對房屋、土地資產的市場價值進行估算，對國有企業(yè)在職人員薪酬體系進行分析，以此為國有企業(yè)改革、企業(yè)資產處置、核算改制成本等提供決策參考。三是建立QQ工作聯(lián)系群和微信平臺，對審計項目組強化扁平化管理，保證每個審計人員隨時掌握審計組的最新工作要求，減少審計實踐中不必要的浪費和重復，提高工作效率和質量。

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