試論檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的現(xiàn)實(shí)需要及法理基礎(chǔ)

王瑾

摘 要：隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的民事違法行為不斷增多。如何保護(hù)社會(huì)公共利益已然成為新的焦點(diǎn)問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的探索也在逐步升級(jí)。本文試從概念入手，在明確民事公益訴訟真正內(nèi)涵的基礎(chǔ)上展開(kāi)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的現(xiàn)實(shí)需要和法理基礎(chǔ)的探討。

關(guān)鍵詞：民事公益訴訟；現(xiàn)實(shí)緊迫性；現(xiàn)實(shí)可行性；法理基礎(chǔ)

一、民事公益訴訟的興起

（一）民事公益訴訟的內(nèi)涵

民事公益訴訟，從字面可理解為通過(guò)民事訴訟程序進(jìn)行的公益訴訟。解讀公益訴訟首先必須釋明公共利益的含義，公共利益的主體是不確定的多數(shù)人，其受益對(duì)象相對(duì)不確定，筆者認(rèn)為公共利益是社會(huì)公眾生存發(fā)展所需要的、能被眾人所共同認(rèn)可和享有的價(jià)值體系。公共利益受損時(shí)，既損害了眾多不特定人的共同利益，又損害了構(gòu)成這些眾多不特定人的特定個(gè)體的利益。一般認(rèn)為，民事公益訴訟是特定的國(guó)家機(jī)關(guān) 、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人，根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，針對(duì)侵犯社會(huì)公共利益的民事違法行為向法院提起訴訟，由法院通過(guò)司法程序追究違法行為并藉此捍衛(wèi)公共利益的一種法律制度。修改后的民事訴訟法增加了公益訴訟條款，該法條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！睆姆l的表述可以看出，在我國(guó)公益訴訟的起訴主體是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，可以提起公益訴訟的案件類型是環(huán)境污染和侵害消費(fèi)者權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的案件。法條規(guī)定雖然只有寥寥幾句，但對(duì)于我國(guó)的公益訴訟研究卻有歷史性進(jìn)步意義，它結(jié)束了在國(guó)內(nèi)提起公益訴訟名不正、言不順的尷尬狀態(tài)，結(jié)束了法院想受理案件卻無(wú)法律支持的尷尬局面。

（二）民事公益訴訟的特點(diǎn)

民事公益訴訟相對(duì)傳統(tǒng)意義上的民事訴訟而言，具有以下五個(gè)方面的特點(diǎn)：

第一，訴訟目的不同。德國(guó)法學(xué)家耶林曾指出目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種實(shí)際的動(dòng)機(jī)。民事公益訴訟與普通民事訴訟價(jià)值追求的不同就在于是維護(hù)國(guó)家與社會(huì)的整體公共利益還是維護(hù)起訴人私人的利益。公益訴訟的結(jié)果雖然也存在間接維護(hù)個(gè)人權(quán)利的效果，但提起公益訴訟的目的與僅僅維護(hù)公民私權(quán)利的私益訴訟仍然不同。

第二，起訴主體范圍不同。傳統(tǒng)意義上的民事訴訟原告，必須是與糾紛有直接利害關(guān)系，而民事公益訴訟的原告無(wú)需與被訴民事違法行為有直接利害關(guān)系，原告主張的是社會(huì)公共利益。伴隨著人們知識(shí)水平的不斷提升，法律意識(shí)的逐漸增強(qiáng)，所關(guān)心的事物也從自身、眼前開(kāi)始向公眾、長(zhǎng)遠(yuǎn)轉(zhuǎn)變。因此，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，本著誠(chéng)實(shí)守信的原則，認(rèn)為民事行為損害了社會(huì)公共利益，就應(yīng)當(dāng)被賦予提起訴訟的資格。

第三，判決效力給予的對(duì)象不同。在普通民事訴訟中，判決的效力給予原告，即與被訴民事行為有直接利害關(guān)系的人。而在民事公益訴訟中，判決的效力應(yīng)當(dāng)給予與被訴標(biāo)的有關(guān)聯(lián)的大眾。

第四，具有預(yù)防的功能。民事公益訴訟改變傳統(tǒng)事后救濟(jì)的方式，可以防止侵害公共利益行為的不良后果范圍擴(kuò)大。意大利卡佩萊蒂教授曾說(shuō)現(xiàn)今司法領(lǐng)域有一個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題是在集團(tuán)侵害發(fā)生之前就侵害事實(shí)的發(fā)生，以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共利益的有效保護(hù)。而不是在侵害事實(shí)發(fā)生之后再對(duì)個(gè)人提供幫助。公益訴訟的提起不以實(shí)際發(fā)生損害為要件，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織發(fā)現(xiàn)有侵害公益的行為發(fā)生，均可依法提起訴訟，能有效防范損害結(jié)果的發(fā)生或擴(kuò)大。也就是說(shuō)民事公益訴訟既能對(duì)已經(jīng)發(fā)生的違法行為進(jìn)行有效制裁，也能對(duì)未實(shí)際發(fā)生的侵害行為進(jìn)行預(yù)防。綜上，民事公益訴訟這一防微杜漸的功能是普通民事訴訟無(wú)法相比的，是公益訴訟的閃光點(diǎn)，它不僅針對(duì)過(guò)去，還能面向未來(lái)。

第五，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理職能。民事公益訴訟拓寬了法院對(duì)社會(huì)生活的干預(yù)范圍，賦予民事訴訟制度更強(qiáng)的社會(huì)管理職能，民事訴訟從單純?yōu)樯鐣?huì)主體合法權(quán)利提供司法救濟(jì)，轉(zhuǎn)變到同時(shí)強(qiáng)調(diào)民事訴訟對(duì)維護(hù)法律秩序、強(qiáng)化社會(huì)管理的重要職能，借助民事訴訟加大國(guó)家對(duì)社會(huì)生活的干預(yù)力度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理。

民事公益訴訟作為一種保護(hù)公共利益的新型訴訟形式，在結(jié)構(gòu)形式上已突破了一對(duì)一的傳統(tǒng)民事訴訟模式，更為重要的是這一訴訟制度內(nèi)在地需要法院超越僅局限于訴訟當(dāng)事人的裁判視野和結(jié)構(gòu)，而要求法院要面向大眾、面向未來(lái)，甚至要求把法院裁判過(guò)程變成一種公眾參與和表達(dá)意見(jiàn)的政治性程序。人們對(duì)民事訴訟制度目的與功能的認(rèn)識(shí)也發(fā)生了轉(zhuǎn)變， 從單純?yōu)樯鐣?huì)主體合法權(quán)利提供司法救濟(jì)， 轉(zhuǎn)變到同時(shí)強(qiáng)調(diào)民事訴訟對(duì)維護(hù)法律秩序、強(qiáng)化社會(huì)管理的重要職能，借助民事訴訟加大國(guó)家對(duì)社會(huì)生活的干預(yù)力度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理。

二、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的現(xiàn)實(shí)需要

（一）現(xiàn)實(shí)緊迫性

如果說(shuō)我國(guó)十幾年來(lái)的司法改革所關(guān)注的核心是確立司法獨(dú)立和塑造法院權(quán)威，那么，在改革初顯成效之時(shí)，就必須反思我們究竟需要何種司法功能。近年來(lái)，民事公益請(qǐng)求不斷涌向法院，盡管多數(shù)案件在邁向司法之門時(shí)即以失敗告終，但民事公益請(qǐng)求風(fēng)起云涌的事實(shí)卻對(duì)我國(guó)的民事訴訟機(jī)制和學(xué)術(shù)研究形成了強(qiáng)烈沖擊，深刻表明在我國(guó)建立民事公益訴訟的現(xiàn)實(shí)需要。這種迫切需要表現(xiàn)在以下四方面：

第一，隨著生產(chǎn)與交換的社會(huì)化程度不斷提高，社會(huì)個(gè)體的交易地位更加弱化、環(huán)境污染等公害事件頻發(fā)、群體性小額多數(shù)損害糾紛增多。單個(gè)的受害者由于損失較小，基于訴訟成本、訴訟風(fēng)險(xiǎn)等因素，往往不愿提起訴訟。以消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)為例，很少有消費(fèi)者為幾元、幾十元而愿意花費(fèi)時(shí)間、精力以及訴訟費(fèi)用到法院打官司。消費(fèi)者的這種態(tài)度反過(guò)來(lái)又縱容了違法行為，也使誠(chéng)實(shí)守法者處于不公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，因此建立民事公益訴訟制度是節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境改善生態(tài)、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的迫切需要。

第二，目前致力于公益事業(yè)的社會(huì)組織不斷出現(xiàn)，它們有能力也有意愿與各種違法行為作斗爭(zhēng)，但囿于現(xiàn)行民事訴訟制度的局限，不能直接提起訴訟。隨著權(quán)利意識(shí)的提高，一些公民也愿意付出時(shí)間和精力起訴違法行為。但即便贏得官司，由于訴訟請(qǐng)求僅僅局限于自己的損失，溢出效應(yīng)相當(dāng)有限，起不到法律應(yīng)有的威懾作用。建立民事公益訴訟制度是規(guī)范司法實(shí)踐的迫切需要。

第三，目前對(duì)于國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保障主要是通過(guò)行政手段，但我國(guó)當(dāng)前的行政效率還有待提高，行政執(zhí)法資源不足以制止大量存在的公益違法行為，更為嚴(yán)重的是一些政府部門從狹隘的地方利益或部門利益出發(fā)，縱容環(huán)境污染等損害公共利益的行為，行政機(jī)關(guān)和違法行為人具有利益關(guān)系甚至合而為一，導(dǎo)致政府缺位和管理失靈的情況時(shí)有發(fā)生，建立公益訴訟制度是維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公眾利益、打破市場(chǎng)壟斷、行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖的迫切需要。

第四，法律規(guī)定的支持起訴制度和訴訟代表人制度能在一定條件下為個(gè)人民事權(quán)益因公共利益受侵而受損的多數(shù)不確定人提供民事救濟(jì)的方式和渠道，可視為民訴法為實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共利益的目的而設(shè)置的間接、具體手段。但是，由于這兩種制度自身規(guī)定的局限性，其在司法實(shí)踐中難以得到廣泛的適用。首先，支持起訴的前提是有人起訴，若有起訴資格的人不愿、不敢起訴，沒(méi)有了支持的對(duì)象，支持起訴便無(wú)從談起。其次，當(dāng)損害公共利益的民事違法行為發(fā)生時(shí)，機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位是“可以”支持起訴而非“應(yīng)當(dāng)”支持起訴，這種自愿選擇而非強(qiáng)制性的規(guī)定使得支持行為難以啟動(dòng)。訴訟代表人制度在實(shí)踐中也很少被使用，該制度堅(jiān)持訴訟的標(biāo)的必須是同一或同種利益，其實(shí)質(zhì)就是共同訴訟的特殊表現(xiàn)形式。支持起訴制度和代表人訴訟制度實(shí)施的客觀效果并不樂(lè)觀，在保護(hù)公共利益方面存在很大的局限性，法律的實(shí)然作用沒(méi)有發(fā)揮到與法律目的相一致的境界，導(dǎo)致出現(xiàn)保護(hù)公共利益的法律漏洞，建立民事公益訴訟制度是完善訴訟法律制度、健全糾紛解決機(jī)制的迫切需要。

公益訴訟當(dāng)前已成為一個(gè)符號(hào)、一種大眾性的話語(yǔ)機(jī)制，通過(guò)公益訴訟改變公共討論的主題，給予缺乏權(quán)利保護(hù)手段的人以關(guān)注和聲音，這與其他解決社會(huì)矛盾的方法相比民事公益訴訟顯示了它的獨(dú)特價(jià)值，體現(xiàn)了時(shí)代對(duì)平等的訴求。

（二）現(xiàn)實(shí)可行性

在我國(guó)，確立國(guó)家訴訟模式也是切實(shí)可行的?，F(xiàn)實(shí)中，實(shí)踐已走在了理論的前面。就世界立法與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)國(guó)情而言，采用國(guó)家訴訟的形式顯然是比較科學(xué)的。當(dāng)前，賦予檢察機(jī)關(guān)代表啟動(dòng)公益訴訟保護(hù)公共利益已日漸成為共識(shí)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失、反壟斷、環(huán)境污染以及特定的私人利益等案件，應(yīng)當(dāng)具有國(guó)家訴訟的資格。

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，可以彌補(bǔ)其他國(guó)家機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益方面的局限與不足，有利于國(guó)家權(quán)力之間的分工與平衡。有學(xué)者認(rèn)為，賦予檢察機(jī)關(guān)多重身份介入到民事訴訟中，必然會(huì)導(dǎo)致法院中立地位難保，還可能引發(fā)檢察機(jī)關(guān)的角色混亂和沖突。但是從另一個(gè)角度來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)維護(hù)法律與秩序的基本手段就是將它依法管轄和處理的事件交付訴訟，通過(guò)訴訟作出判決，這種監(jiān)督只是一種程序上的監(jiān)督，實(shí)體權(quán)該如何處置，還是由法院決定。檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督，反而會(huì)更好的維護(hù)和保障審判權(quán)威。民事訴訟當(dāng)事人所享有的并非無(wú)限制的處分權(quán)，如果行使權(quán)利會(huì)損害國(guó)家、社會(huì)和他人的合法權(quán)益，國(guó)家就必須站出來(lái)干預(yù)。相反，如果允許當(dāng)事人借維護(hù)私權(quán)之名，做損害公共利益之事，那才是國(guó)家的失職。

三、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的法理基礎(chǔ)

（一）監(jiān)督權(quán)與訴權(quán)相結(jié)合是檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)力基礎(chǔ)

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟法理基礎(chǔ)的學(xué)說(shuō)存在多種，筆者比較贊同公益說(shuō)和廣義監(jiān)督說(shuō)相結(jié)合作為我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的理論依據(jù)。此學(xué)說(shuō)認(rèn)為，西方各國(guó)檢察官的性質(zhì)主要是國(guó)家公訴人，以為國(guó)家和社會(huì)公共利益發(fā)動(dòng)刑事公訴和民事訴訟為主要職能，西方檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的職權(quán)都應(yīng)是來(lái)自于原本享有的公訴職能。而我國(guó)檢察機(jī)關(guān)并不同于西方檢察機(jī)關(guān)，提起公訴只是實(shí)現(xiàn)其法律監(jiān)督職能的方式之一，其公訴權(quán)是來(lái)自于監(jiān)督權(quán)。

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)參與或提起公益訴訟是由檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、宗旨和憲法地位決定的，是行使法律監(jiān)督職能的必然要求和具體體現(xiàn)，檢察權(quán)在司法程序中最常見(jiàn)的表現(xiàn)形式是作為訴的主體而出現(xiàn)的。檢察權(quán)除了具有嚴(yán)格的程序性法律要求之外，還具有主動(dòng)性的特點(diǎn)。即一旦需要法律監(jiān)督的法定情形出現(xiàn)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)就可以啟動(dòng)相關(guān)程序從而產(chǎn)生監(jiān)督制約、分立制衡的效果。起訴是不能獨(dú)立于訴訟程序之外的，訴權(quán)本身只有深入到程序過(guò)程中，方有實(shí)質(zhì)意義。檢察機(jī)關(guān)只有具備這種啟動(dòng)訴訟程序的權(quán)力，才能使法律監(jiān)督權(quán)具體化，最終得以付諸司法程序，并使違法行為主體通過(guò)審判受到應(yīng)有的法律制裁。檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟，有效地實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督權(quán)從抽象向具體的轉(zhuǎn)化。之所以出現(xiàn)公共利益屢被侵犯而無(wú)法獲得有效的救濟(jì)，也正是因?yàn)檫@種監(jiān)督未能轉(zhuǎn)化為權(quán)利救濟(jì)啟動(dòng)機(jī)制。對(duì)于特定的監(jiān)督對(duì)象而言，檢察機(jī)關(guān)如果沒(méi)有相應(yīng)的程序性訴權(quán)，憲法設(shè)定的法律監(jiān)督權(quán)將不可避免地陷入標(biāo)簽化、形式化和空洞化的境地，檢察機(jī)關(guān)名義上享有的法律監(jiān)督權(quán)也將淪落為一種被架空的抽象權(quán)力，而法律監(jiān)督活動(dòng)本身將必然是疲軟無(wú)助的。因此可以說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)已成為開(kāi)展法律監(jiān)督活動(dòng)的初始權(quán)能、核心權(quán)能和主要手段，同時(shí)也應(yīng)該成為檢察機(jī)關(guān)最為重要、最為貴的可行性履責(zé)方式之一。監(jiān)督權(quán)與訴權(quán)相結(jié)合才可以使公共利益及時(shí)得到救濟(jì)。

（二）維護(hù)公益是檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)

個(gè)人利益、國(guó)家利益和社會(huì)公共利益相互影響、對(duì)立統(tǒng)一，雖然從某種意義上來(lái)說(shuō)，個(gè)人利益、國(guó)家利益與社會(huì)公共利益在某些時(shí)候是一致的，單獨(dú)的個(gè)體在追求自己利益的同時(shí)，客觀上也促進(jìn)了公共利益的發(fā)展，但利益也存在不斷向外、不斷侵?jǐn)U的張力，個(gè)體利益與個(gè)體利益之間、個(gè)體利益與公共利益之間如果不明確相互的界限限制，則非常容易造成對(duì)彼此的侵犯。維護(hù)公共利益是檢察機(jī)關(guān)共同的設(shè)立基礎(chǔ)與動(dòng)力，其在刑事領(lǐng)域通過(guò)提請(qǐng)法院追究犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任維護(hù)社會(huì)公益，在民事領(lǐng)域自然也應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的權(quán)利。在我國(guó)，很多實(shí)體法均對(duì)公共利益的保護(hù)具有概括性的規(guī)定，但沒(méi)有救濟(jì)手段的法律規(guī)定完全就是一紙空文。要切實(shí)保護(hù)公共利益，就必須使此類規(guī)定具備可訴性，也就必須為公共利益的保護(hù)尋找一個(gè)實(shí)在的承擔(dān)主體，檢察機(jī)關(guān)理所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)此項(xiàng)責(zé)任。

四、結(jié)語(yǔ)

民事公益訴訟的產(chǎn)生和發(fā)展是現(xiàn)代法治社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，在公共利益損害日益嚴(yán)重的當(dāng)今中國(guó)，民事公益訴訟糾正不法行為的功能，不失一種保護(hù)公共利益的有效救濟(jì)途徑。相較于其他主體而言，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟符合憲法精神、更經(jīng)濟(jì)、更能節(jié)約司法成本。然而，檢察機(jī)關(guān)畢竟是國(guó)家的公權(quán)力機(jī)關(guān)，為防止公權(quán)濫用，必須對(duì)其提起民事公益訴訟的規(guī)定進(jìn)行更為嚴(yán)格的界定。

參考文獻(xiàn)：

[1]黃西.《民事訴訟法》與民事公益訴訟.載于《法律適用》，2010年第10期.

[2]顏運(yùn)秋.《公益訴訟理念研究》.中國(guó)檢察出版社，2002年版.