檢察機關提起民事公益訴訟制度探索

摘要：新民訴法第55條首次確立了民事公益訴訟的法律地位，為民事公益訴訟制度構(gòu)建奠定了基礎。民事公益訴訟制度的健全和完善，原告問題是關鍵，其關系到公益訴訟能否啟動以及訴訟能力和勝訴率。本文主要對民事公益訴訟中檢察機關原告資格問題進行探究，就檢察機關提起民事公益訴訟制度提出自己的淺見。

關鍵詞：民事公益訴訟；檢察機關；原告

中圖分類號：D926.3；D925.1文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）20-0151-02

作者簡介：郝永潔（1987-），女，漢族，河北霸州人，法學碩士，天津市靜海縣人民檢察院民事行政檢察科副科級檢察員，研究方向：民法學、民事訴訟法學。

一、當前民事公益訴訟的立法情況

公益訴訟，顧名思義就是為了維護社會公共利益，基于法律的特殊授權(quán)，對并未直接侵犯自身權(quán)益的損害公益的行為提起的訴訟。由于原告與訴訟標的沒有直接的厲害關系，而我國民事訴訟法又堅持當事人適格理論，因此民事公益訴訟在我國經(jīng)歷了長期的論爭，才于2012年民事訴訟法修改時得到確立。該法第55條規(guī)定，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。該條規(guī)定雖然對當事人適格理論進行了重大突破，但仍具有兩個“有限性”：一是案件范圍的有限性，只有污染環(huán)境和侵害眾多消費者合法權(quán)益兩類案件可以啟動公益訴訟，對于其他損害公共利益的案件并未提及；二是原告資格的有限性，只有法律規(guī)定的機關和有關組織可以提起，但具體是哪些法律規(guī)定的哪些機關和組織又并未說明，使得該法條缺乏具體操作性，也使得檢察機關是否可以提起民事公益訴訟在理論與實踐中仍存在很大爭議。

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱四中全會《決定》）提出，“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，為檢察機關作為環(huán)境公益訴訟原告提供了政策支撐。但是，2014年12月通過并于今年1月7日正式施行的《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》）第11條則明確規(guī)定，“檢察機關、負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門及其他機關、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位依據(jù)民事訴訟法第15條①的規(guī)定，可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟”。該規(guī)定將檢察機關介入民事公益訴訟的途徑限定在支持社會組織起訴，并沒有認可檢察機關的公益訴訟原告資格。在2月份剛實施的最高人民法院關于適用民事訴訟法的司法解釋中，專門對公益訴訟進行了規(guī)定，但關于公益訴訟原告的解釋中②，仍未提及檢察機關可以提起民事公益訴訟。

二、檢察機關民事公益訴訟原告資格的理論爭鳴

檢察機關能否作為民事公益訴訟原告在學術(shù)界存在廣泛爭議。支持檢察機關作為民事公益訴訟原告的學者提出以下理由：

（一）檢察機關的性質(zhì)具有代表公共利益的天然屬性

檢察機關是我國憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關，依法行使檢察權(quán)?！度嗣駲z察院組織法》第4條規(guī)定，“人民檢察院通過行使檢察權(quán)……保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，保護公民的人身權(quán)利，民主權(quán)利和其他權(quán)利，保衛(wèi)社會主義現(xiàn)代化建設順利進行”。上述規(guī)定表明檢察機關保護社會公共利益和環(huán)境權(quán)等公民權(quán)利的職能定位，再加上其客觀公正的價值追求，最適合對侵害公共利益的行為提起訴訟。

（二）域外公益訴訟制度普遍采納檢察機關為原告

目前，世界上許多國家都有檢察機關擔任公益訴訟原告的實踐：美國的環(huán)境公益訴訟被稱為公民訴訟，法律規(guī)定“任何”人都可以自己的名義提起訴訟，檢察機關當然成為公益訴訟原告；在法國檢察機關的職責就是維護社會公眾利益，其民事訴訟法中明確賦予了檢察機關可以作為當事人提起民事訴訟，代表社會追究侵權(quán)人民事責任的權(quán)利；德國確定了“公共利益代表人”的檢察官制度，賦予檢察機關可以對涉及社會公眾利益的民事案件依法提起民事訴訟的權(quán)利與職責。這些都可為我國檢察機關提起公益訴訟制度提供借鑒。

（三）檢察機關提起民事公益訴訟具備一定的實踐基礎

面對日益嚴峻的環(huán)境問題和保護環(huán)境利益的司法需求，多地檢察機關曾進行民事環(huán)境公益訴訟的探索和嘗試。如2003年山東省樂陵市人民檢察院訴金鑫化工廠案，2008年廣州市海珠區(qū)人民檢察院訴陳忠明水域污染損害賠償糾紛案，2009年江蘇錫山區(qū)檢察院針對李華榮、劉士密在滬寧高速公路盜伐防護林提起的環(huán)境公益民事訴訟案等，都是檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的成功范例。

反對檢察機關作為民事公益訴訟原告的人則提出以下幾點理由：

1.檢察機關作為公益訴訟原告的法律依據(jù)不足

盡管有許多域外成功經(jīng)驗可供借鑒，也有各地檢察機關的實踐基礎，但是我國法律上卻并未明確規(guī)定檢察機關享有民事公益訴訟原告資格。新民訴法第55條、《環(huán)境民事公益訴訟解釋》、最高法關于適用民訴法的司法解釋均堅持由環(huán)境保護法、消費者權(quán)益保護法等法律規(guī)定的“社會組織”提起公益訴訟，并沒有提及檢察機關可以作為原告，檢察機關提起民事公益訴訟始終缺乏法律依據(jù)。

2.檢察機關參與公益訴訟與本身監(jiān)督職能沖突

我國的檢察制度不同于大陸法系和英美法系的檢察制度，檢察機關設置的目的也與世界各國的檢察機關并不完全相同，我國檢察機關是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關。在民事訴訟領域，檢察機關的主要職責在于對訴訟活動的合法性進行監(jiān)督，也就是說檢察機關處于監(jiān)督者的地位。而檢察機關作為一方當事人提起公益訴訟，則有“運動員”兼“裁判員”之嫌，難保法院不會因為害怕遭到抗訴等監(jiān)督而向檢察機關一方傾斜，從而違背公正原則。

3.檢察機關提起公益訴訟違背民事訴訟平等原則

民事訴訟最重要的一項原則就是當事人雙方的訴訟地位平等，然而在被告多為公民或者法人的民事公益訴訟中，如果由以國家為后盾的檢察機關作為原告，則有公權(quán)壓制私權(quán)的嫌疑，難以保證訴訟雙方的地位平等以及由此保證的訴訟結(jié)果的實體公正。例如檢察機關享有的調(diào)卷權(quán)、調(diào)查核實權(quán)、詢問權(quán)等，明顯優(yōu)于其他民事主體的取證能力，如果在民事公益訴訟中依然行使這些權(quán)力，就會造成訴訟地位的不平等。

（四）檢察機關現(xiàn)有資源配置不具備提起公益訴訟能力

此次民訴法修訂，拓展了檢察機關對民事訴訟的監(jiān)督范圍和監(jiān)督手段，這就意味著檢察機關民行檢察部門將面臨案件數(shù)量驟增的辦案壓力以及對新的訴訟監(jiān)督領域進行實踐探索的任務，在現(xiàn)有民行部門規(guī)模不變的情況下，恐怕無暇再去開展民事公益訴訟。另外，民事公益訴訟具有較高的專業(yè)性，對于民行部門檢察人員尤其是基層檢察院的檢察人員來說，其專業(yè)知識和取證的能力恐怕難以擔當起公益訴訟原告的角色。

三、對檢察機關提起民事公益訴訟制度的構(gòu)想

綜合雙方觀點，筆者認為我國法律之所以未將檢察機關確定為公益訴訟原告，不是因為其不能很好地代表公共利益，而是因為其現(xiàn)有職能定位與民事訴訟制度存在沖突。但為了回應社會需要，在尚未立法的領域進行實踐探索是必須的，這也是四中全會《決定》提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度的理由所在。

對于目前我國檢察機關提起民事公益訴訟制度的探索，筆者提出以下幾點構(gòu)想：

（一）應當確立檢察機關有限介入的原則

根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定的精神來看，立法還是側(cè)重于由職能機關和社會組織等民事主體來擔當公益訴訟的原告，因為這既符合民事訴訟雙方地位平等的原則，同時也能保證原告的合法性、專業(yè)性和一定的訴訟能力。檢察機關應當尊重這種立法精神，在實踐中應當先通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持有關組織或者督促有關機關起訴，實踐證明檢察機關通過支持起訴能夠很好地達到維護公共利益的目的③。只有當沒有適格的機關和社會組織提起訴訟或者有關機關和社會組織因客觀原因無法提起訴訟時，檢察機關才能以原告身份提起訴訟，即檢察機關提起訴訟是順位在后的、補充性的。

（二）明確對民事公益訴訟的事后監(jiān)督

檢察機關對民事訴訟的監(jiān)督是針對法院訴訟行為和執(zhí)行行為的，是對公權(quán)力的監(jiān)督，不偏向于任何一方當事人。在檢察機關提起的民事公益訴訟中，雖然檢察機關既是當事人又是監(jiān)督者，但其監(jiān)督仍需秉持中立立場，只是針對法院訴訟行為的程序公正性進行監(jiān)督，并且參考《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》（下稱《監(jiān)督規(guī)則》）第96條的規(guī)定，檢察人員發(fā)現(xiàn)庭審活動違法的，應當待休庭或者庭審結(jié)束之后，以人民檢察院的名義提出檢察建議，而不會在庭審過程中干預審判。即使抗訴，也是要等到判決以后，通過審查確定法院在認定事實或適用法律上確有錯誤才會提起。所以，對于民事公益訴訟的監(jiān)督，應是程序性監(jiān)督和事后監(jiān)督，不得在審判過程中施加影響。

（三）依法行使調(diào)查核實權(quán)等權(quán)利

公益訴訟本就是一種特殊類型的訴訟，是為了保護公共利益免受侵害而起訴，即使獲得賠償也是要歸國家或集體，因此作為公益訴訟原告的檢察機關不會像維護私益的民事主體那樣不擇手段或者濫訴，其調(diào)查取證行為會在法律框架內(nèi)進行。而這種依法進行的調(diào)查核實取證，不但不是檢察機關作為公益訴訟原告的弊端，反而是其優(yōu)勢所在——正是因為有這樣強有力的訴訟能力，才能切實維護公共利益。

（四）強化人員配置和素質(zhì)提升

檢察機關提起公益訴訟最終還是要落實到“人”上，辦案人員的能力決定了公益訴訟的質(zhì)量。然而目前檢察機關能夠挑此大梁的人員配置令人堪憂。一方面由于民事公益訴訟案件數(shù)量的有限性，檢察人員對民事公益訴訟的監(jiān)督少之又少，沒有為其擔當公益訴訟原告積累足夠經(jīng)驗；另一方面，目前法定類型的公益訴訟案件，尤其是污染環(huán)境的案件，多涉及專業(yè)性的理論、繁瑣的檢測和復雜的技術(shù)分析，對于檢察人員來說欠缺專業(yè)能力。因此，在探索提起公益訴訟前，需要通過招錄專業(yè)人才、組織專業(yè)培訓、到相關職能部門掛職學習或聘請專業(yè)人員擔當專職顧問等形式，擴大隊伍和提升能力雙管齊下，實現(xiàn)辦案能力上的提升，為提起公益訴訟打好基礎。

[注釋]

①機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴.

②該解釋第284條規(guī)定“環(huán)境保護法、消費者權(quán)益保護法等法律規(guī)定的機關和有關組織”對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，可以提起公益訴訟.但這兩部法律中只規(guī)定了社會組織作為公益訴訟原告.

③2014年12月江蘇泰州的“天價環(huán)境公益訴訟案”就是檢察機關支持社會組織提起公益訴訟的成功案例.

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