檢察院提起環(huán)境侵權(quán)公益訴訟的主體適格問(wèn)題研究

摘 要 近年來(lái)環(huán)境侵權(quán)案件屢屢發(fā)生，但我國(guó)有關(guān)公益訴訟的立法仍處于相對(duì)落后階段，使得法律不能有效制裁侵害公共利益的行為，同時(shí)也使得檢察院等訴訟主體在提起公益訴訟時(shí)處于困境。國(guó)家開(kāi)展檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作一年多以來(lái)，已取得階段性成果，這些司法實(shí)踐也為近日南京市人民檢察院首次提起民事公益訴訟提供充分理由。未來(lái)我國(guó)應(yīng)明確相關(guān)立法規(guī)范，早日制定《公益訴訟法》。

關(guān)鍵詞 主體適格 檢察機(jī)關(guān) 民事公益訴訟

作者簡(jiǎn)介：卞雅嫻，南京理工大學(xué)民商法學(xué)（知識(shí)產(chǎn)權(quán)特色）專業(yè)，碩士研究生在讀。

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.059

一、環(huán)境侵權(quán)的現(xiàn)狀

2016年12月以來(lái)，全國(guó)大部分地區(qū)再次遭到霧霾的侵襲，京津冀更是連續(xù)發(fā)布霧霾紅色預(yù)警。改革開(kāi)放近40年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得顯著進(jìn)步，但環(huán)境問(wèn)題也接踵而至。2015年12月最高人民法院發(fā)布了環(huán)境侵權(quán)十大典型案例，在這十起案例中，就有三起環(huán)境侵權(quán)公益訴訟案件。（見(jiàn)下表）

隨著貴陽(yáng)、無(wú)錫和昆明三市開(kāi)始建立環(huán)保法庭以來(lái)，環(huán)境侵權(quán)公益訴訟成功地從理論進(jìn)入司法實(shí)踐。但是從法庭設(shè)立兩年以來(lái)所審理的案件數(shù)量來(lái)看，公益訴訟案件僅占案件總數(shù)的1%，這與環(huán)境侵權(quán)案件日益劇增的司法現(xiàn)狀不符。為了有效保護(hù)環(huán)境公共利益，相關(guān)適格主體有必要提起公益訴訟，從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境和懲治侵權(quán)的兩重效果。

二、研究意義

環(huán)境公益訴訟中最核心的問(wèn)題就是適格原告的選擇。第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議授權(quán)最高檢在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等其他領(lǐng)域開(kāi)展為期兩年的提起公益訴訟試點(diǎn)工作。盡管檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟是其進(jìn)行法律監(jiān)督的有效途徑，但是關(guān)于檢察院是否為適格主體存有爭(zhēng)議。本文結(jié)合最新案例，基于法理基礎(chǔ)探討檢察院提起環(huán)境侵權(quán)公益訴訟的主體適格問(wèn)題，只有解決這一問(wèn)題才能順利開(kāi)展相應(yīng)的司法程序，避免司法實(shí)踐中出現(xiàn)爭(zhēng)議，從而有效保護(hù)環(huán)境公共利益。

三、提出問(wèn)題

試點(diǎn)工作開(kāi)展一年多以來(lái)，檢察院共辦理公益訴訟案件4378件，其中提起公益訴訟有495件，法院審結(jié)32件，已結(jié)案的有28件。因?yàn)榄h(huán)境侵權(quán)案件固有整體性的特征，為了及時(shí)救濟(jì)公共利益，試點(diǎn)地區(qū)陸續(xù)出現(xiàn)了檢察院提起公益訴訟的案件。

（一）案情介紹

南京市雨花區(qū)的江蘇安偉再生資源有限公司無(wú)資質(zhì)從事廢舊電池回收業(yè)務(wù)，但自2016年年初以來(lái)回收廢舊電池約1000噸，并將未經(jīng)處理過(guò)的、含有大量重金屬的強(qiáng)酸廢液向城市下水管網(wǎng)傾倒。南京市環(huán)保檢測(cè)部門(mén)對(duì)安偉公司排水口的水質(zhì)進(jìn)行檢測(cè)，水質(zhì)中PH值嚴(yán)重偏低，鉛含量超出污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)7倍多。

南京市建鄴區(qū)法院對(duì)此案作出刑事判決，認(rèn)定安偉公司違反規(guī)定，傾倒、處置有毒、有害物質(zhì)，嚴(yán)重污染環(huán)境，其行為構(gòu)成污染環(huán)境罪。

南京市人民檢察院認(rèn)為該案所造成的社會(huì)公共利益損害的現(xiàn)狀沒(méi)有得到及時(shí)糾正與彌補(bǔ)，相關(guān)責(zé)任主體需承擔(dān)污染修復(fù)和生態(tài)修復(fù)費(fèi)用，依據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》的規(guī)定，立案審查并提起民事公益訴訟。

（二）由此案引發(fā)的思考

這是南京市檢察院首次以公訴人身份提起民事公益訴訟，發(fā)布會(huì)一經(jīng)通報(bào)，檢察院是否是環(huán)境侵權(quán)公益訴訟的適格主體問(wèn)題再次成為爭(zhēng)議焦點(diǎn)。圍繞本案，有以下問(wèn)題值得研究：

1. 南京市人民檢察院針對(duì)此非法排污行為提起公訴，其是否為適格主體，有無(wú)理論支撐？

2. 南京市人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，為什么要成為民事公益訴訟的訴訟主體？

3.未來(lái)保證檢察院成為民事公益訴訟的適格主體，需要設(shè)計(jì)與完善哪些制度？

四、本案中檢察院作為環(huán)境公益訴訟適格主體之法律分析

（一）法律依據(jù)

本案實(shí)現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用司法程序?qū)ξ廴经h(huán)境這一違法行為進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)對(duì)受到侵害的公共利益提供救濟(jì)。檢察院作為公益訴訟主體對(duì)安偉公司以及喻益?zhèn)?、趙孝平提起侵權(quán)之訴，其中的法律依據(jù)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，被告非法排放嚴(yán)重超標(biāo)的強(qiáng)酸廢液，該廢液最終流入長(zhǎng)江，將嚴(yán)重破壞生態(tài)壞境。該違法行為與《中華人民共和國(guó)水污染防治法》中防治水污染的立法宗旨相背離，嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公共利益。一方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)涉及公共利益的環(huán)境侵權(quán)問(wèn)題履行監(jiān)督職責(zé)；另一方面，訴權(quán)作為監(jiān)督權(quán)中的核心權(quán)能，它將環(huán)境侵權(quán)行為付諸司法程序，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的最終效益。 檢察監(jiān)督權(quán)與起訴權(quán)相互配合，能夠有效地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。因此本案中南京市檢察院對(duì)安偉公司提起民事公益訴訟，有利于實(shí)現(xiàn)公共利益。

除此之外，《民事訴訟法》第55條以及《環(huán)境保護(hù)法》第6條都沒(méi)有具體規(guī)定原告的范圍，這也為本案檢察院成為民事公益訴訟的適格主體提供合理空間，表明南京市檢察院有權(quán)進(jìn)行環(huán)境管理，并能夠?qū)Νh(huán)境侵權(quán)行為進(jìn)行監(jiān)督與訴訟。

（二）司法現(xiàn)狀

2015年7月1日最高檢出臺(tái)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體彌補(bǔ)了實(shí)踐中某些損害公共利益訴訟案件的主體缺位問(wèn)題，不僅督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，而且調(diào)動(dòng)其他適格主體提起公益訴訟的積極性，有效保護(hù)社會(huì)公共利益。隨著近年來(lái)環(huán)境問(wèn)題的急劇惡化，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的案件也屢見(jiàn)不鮮。

最高檢將環(huán)境侵權(quán)公益訴訟典型案例上升為指導(dǎo)性案例，有利于總結(jié)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的特點(diǎn)和規(guī)律；有利于提升檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作的質(zhì)量；有利于完善現(xiàn)有民事、行政訴訟制度。

五、本案中檢察院作為適格主體的原因分析

（一）環(huán)境侵權(quán)行為的特殊性

環(huán)境侵權(quán)行為與一般侵權(quán)行為相異，具有社會(huì)性與間接性。一是社會(huì)性。一般侵權(quán)行為的侵害對(duì)象是特定的人或物，而環(huán)境侵權(quán)的侵害對(duì)象是一定范圍內(nèi)的不特定主體。本案中被告傾倒的強(qiáng)酸廢液最終會(huì)匯入長(zhǎng)江，將對(duì)長(zhǎng)江水質(zhì)會(huì)造成嚴(yán)重危害，危及長(zhǎng)江中下游地區(qū)居民的正常生活以及長(zhǎng)江生態(tài)圈中其他生物的生命。國(guó)家是社會(huì)公共利益的代表，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的一部分，當(dāng)然代表社會(huì)公共利益。因此本案中南京人民檢察院對(duì)嚴(yán)重污染水質(zhì)的排污行為提起民事公益訴訟具有主體適格性。二是間接性。在環(huán)境侵權(quán)中，大部分侵權(quán)行為不直接作用于受害人的人身或財(cái)產(chǎn)上，而將“環(huán)境” 作為中介，對(duì)其中的人或物等造成傷害，這與一般的侵權(quán)行為不同，其過(guò)程表現(xiàn)出明顯的間接性。本案中，強(qiáng)酸廢液并不是直接影響附近居民的生活和財(cái)產(chǎn)，而是借助“長(zhǎng)江”這一生態(tài)環(huán)境來(lái)對(duì)附近居民造成一種未來(lái)的嚴(yán)重危害。因此，在環(huán)境公益訴訟中需要放寬原告適格主體的范圍，對(duì)原告資格的放寬，給檢察機(jī)關(guān)成為環(huán)境公益訴訟的適格主體提供可能性。

（二）國(guó)家法制建設(shè)的必然趨勢(shì)

盡管環(huán)境侵權(quán)無(wú)處不在，但相應(yīng)的公益訴訟卻寥寥無(wú)幾，主要有以下幾個(gè)原因：一是沒(méi)有合適的主體行使訴權(quán)；二是公民法人維權(quán)意識(shí)淡薄；三是加害方與受害方身份地位懸殊，受害者不敢提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)作為代表公共利益的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，如若作為適格訴訟主體，可以防止出現(xiàn)司法裁判不公并能保證更好保護(hù)司法領(lǐng)域的公共利益。 因此為保護(hù)環(huán)境公共利益，檢察機(jī)關(guān)有義務(wù)也有能力對(duì)環(huán)境侵權(quán)案件提起民事公益訴訟。

完善環(huán)境公益訴訟制度，更是法治精神在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能，將環(huán)境侵權(quán)行為納入司法程序并予以處罰，能夠?qū)崿F(xiàn)保護(hù)與懲治的雙重效果。因此，檢察機(jī)關(guān)成為環(huán)境公益訴訟的適格主體是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然趨勢(shì)。

六、我國(guó)檢察院作為適格主體的制度設(shè)計(jì)

我國(guó)現(xiàn)行法律并沒(méi)有明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟的適格主體的范圍，近年來(lái)的司法實(shí)踐也只是國(guó)家為了緩解環(huán)境污染問(wèn)題所做出的嘗試。關(guān)于檢察院是否是“正統(tǒng)”的適格主體，除了試點(diǎn)工作以來(lái)所取得的成就可以證明，另外還需制定相關(guān)完善措施予以補(bǔ)充 。

（一）完善檢察機(jī)管參與環(huán)境公益訴訟的方式

現(xiàn)階段我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的方式主要有直接起訴、督促起訴與支持起訴。 在明確檢察機(jī)關(guān)是提起環(huán)境公益訴訟的適格主體后，需對(duì)每種起訴方式的具體范圍進(jìn)行規(guī)定。當(dāng)發(fā)生影響惡劣的環(huán)境侵權(quán)行為時(shí)，如本案中被告傾倒強(qiáng)酸廢液，檢察機(jī)關(guān)為了救濟(jì)已經(jīng)造成的環(huán)境污染，可以作為適格主體提起環(huán)境公益訴訟。但若其他主體已對(duì)此侵權(quán)行為提起訴訟，卻在證據(jù)搜集等方面存有操作障礙時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以提供幫助避免利益受損。如果其他主體應(yīng)當(dāng)行使卻怠于行使環(huán)境公益起訴權(quán)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可履行監(jiān)督職能督促相關(guān)主體起訴。

（二）明確檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的案件管轄

檢察院提起環(huán)境公益訴訟是為了維護(hù)環(huán)境公共利益，此公共利益又與一定范圍的公眾有關(guān)，又因訴訟本身的專業(yè)性很強(qiáng)，所以相關(guān)訴訟應(yīng)當(dāng)在由環(huán)境侵權(quán)行為發(fā)生地的中級(jí)人民法院受理為主，基層人民法院受理為例外。 提出該舉措有如下原因：一是在侵權(quán)行為發(fā)生地容易收集證據(jù)，更便于訴訟雙方參加訴訟，進(jìn)而訴訟成本減少、效率提高；二是中級(jí)人民法院專業(yè)實(shí)力相對(duì)較高，有利于審理環(huán)境公益訴訟案件。

（三）建立檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的舉證責(zé)任制度

在檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，另一大難題便是原告舉證困難。因此建立完善的環(huán)境公益訴訟舉證責(zé)任制度、平衡原被告舉證義務(wù)急需解決。 我國(guó)民事訴訟法遵循“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的舉證責(zé)任原則，在環(huán)境公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)等相應(yīng)主體應(yīng)當(dāng)就侵權(quán)結(jié)果承擔(dān)舉證責(zé)任，而加害方則應(yīng)對(duì)具有法定的免責(zé)事由或者無(wú)因果關(guān)系進(jìn)行舉證。

七、總結(jié)

南京市首例檢察院針對(duì)環(huán)境侵權(quán)問(wèn)題提起民事公益訴訟驗(yàn)證了試點(diǎn)工作以來(lái)南京市檢察機(jī)關(guān)所取得的成效。檢察機(jī)關(guān)是否為適格主體，雖然沒(méi)有法律明確規(guī)定，但是在試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)所取得成效來(lái)看，在試點(diǎn)工作結(jié)束以后，相關(guān)立法對(duì)檢察院這一適格主體必定進(jìn)行明確規(guī)定。從本案的發(fā)展過(guò)程也可以看出，因?yàn)榄h(huán)境侵權(quán)行為的特殊性、其他主體的局限性以及在依法治國(guó)的大背景下，檢察機(jī)關(guān)作為提起環(huán)境公益訴訟的適格主體更有其必要性與可行性。以本案為視角研究檢察機(jī)關(guān)的適格主體地位，不僅能夠有效鞏固試點(diǎn)工作的進(jìn)程，更能夠?yàn)榻窈蟮沫h(huán)境侵權(quán)行為提供實(shí)踐指導(dǎo)，達(dá)到環(huán)境救濟(jì)的成效。

注釋：

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