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    檢察院提起環(huán)境侵權(quán)公益訴訟的主體適格問(wèn)題研究

    2017-03-27 16:41:20卞雅嫻
    法制與社會(huì) 2017年7期
    關(guān)鍵詞:民事公益訴訟檢察機(jī)關(guān)

    摘 要 近年來(lái)環(huán)境侵權(quán)案件屢屢發(fā)生,但我國(guó)有關(guān)公益訴訟的立法仍處于相對(duì)落后階段,使得法律不能有效制裁侵害公共利益的行為,同時(shí)也使得檢察院等訴訟主體在提起公益訴訟時(shí)處于困境。國(guó)家開(kāi)展檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作一年多以來(lái),已取得階段性成果,這些司法實(shí)踐也為近日南京市人民檢察院首次提起民事公益訴訟提供充分理由。未來(lái)我國(guó)應(yīng)明確相關(guān)立法規(guī)范,早日制定《公益訴訟法》。

    關(guān)鍵詞 主體適格 檢察機(jī)關(guān) 民事公益訴訟

    作者簡(jiǎn)介:卞雅嫻,南京理工大學(xué)民商法學(xué)(知識(shí)產(chǎn)權(quán)特色)專業(yè),碩士研究生在讀。

    中圖分類(lèi)號(hào):D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.059

    一、環(huán)境侵權(quán)的現(xiàn)狀

    2016年12月以來(lái),全國(guó)大部分地區(qū)再次遭到霧霾的侵襲,京津冀更是連續(xù)發(fā)布霧霾紅色預(yù)警。改革開(kāi)放近40年以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得顯著進(jìn)步,但環(huán)境問(wèn)題也接踵而至。2015年12月最高人民法院發(fā)布了環(huán)境侵權(quán)十大典型案例,在這十起案例中,就有三起環(huán)境侵權(quán)公益訴訟案件。(見(jiàn)下表)

    隨著貴陽(yáng)、無(wú)錫和昆明三市開(kāi)始建立環(huán)保法庭以來(lái),環(huán)境侵權(quán)公益訴訟成功地從理論進(jìn)入司法實(shí)踐。但是從法庭設(shè)立兩年以來(lái)所審理的案件數(shù)量來(lái)看,公益訴訟案件僅占案件總數(shù)的1%,這與環(huán)境侵權(quán)案件日益劇增的司法現(xiàn)狀不符。為了有效保護(hù)環(huán)境公共利益,相關(guān)適格主體有必要提起公益訴訟,從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境和懲治侵權(quán)的兩重效果。

    二、研究意義

    環(huán)境公益訴訟中最核心的問(wèn)題就是適格原告的選擇。第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議授權(quán)最高檢在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等其他領(lǐng)域開(kāi)展為期兩年的提起公益訴訟試點(diǎn)工作。盡管檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟是其進(jìn)行法律監(jiān)督的有效途徑,但是關(guān)于檢察院是否為適格主體存有爭(zhēng)議。本文結(jié)合最新案例,基于法理基礎(chǔ)探討檢察院提起環(huán)境侵權(quán)公益訴訟的主體適格問(wèn)題,只有解決這一問(wèn)題才能順利開(kāi)展相應(yīng)的司法程序,避免司法實(shí)踐中出現(xiàn)爭(zhēng)議,從而有效保護(hù)環(huán)境公共利益。

    三、提出問(wèn)題

    試點(diǎn)工作開(kāi)展一年多以來(lái),檢察院共辦理公益訴訟案件4378件,其中提起公益訴訟有495件,法院審結(jié)32件,已結(jié)案的有28件。因?yàn)榄h(huán)境侵權(quán)案件固有整體性的特征,為了及時(shí)救濟(jì)公共利益,試點(diǎn)地區(qū)陸續(xù)出現(xiàn)了檢察院提起公益訴訟的案件。

    (一)案情介紹

    南京市雨花區(qū)的江蘇安偉再生資源有限公司無(wú)資質(zhì)從事廢舊電池回收業(yè)務(wù),但自2016年年初以來(lái)回收廢舊電池約1000噸,并將未經(jīng)處理過(guò)的、含有大量重金屬的強(qiáng)酸廢液向城市下水管網(wǎng)傾倒。南京市環(huán)保檢測(cè)部門(mén)對(duì)安偉公司排水口的水質(zhì)進(jìn)行檢測(cè),水質(zhì)中PH值嚴(yán)重偏低,鉛含量超出污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)7倍多。

    南京市建鄴區(qū)法院對(duì)此案作出刑事判決,認(rèn)定安偉公司違反規(guī)定,傾倒、處置有毒、有害物質(zhì),嚴(yán)重污染環(huán)境,其行為構(gòu)成污染環(huán)境罪。

    南京市人民檢察院認(rèn)為該案所造成的社會(huì)公共利益損害的現(xiàn)狀沒(méi)有得到及時(shí)糾正與彌補(bǔ),相關(guān)責(zé)任主體需承擔(dān)污染修復(fù)和生態(tài)修復(fù)費(fèi)用,依據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》的規(guī)定,立案審查并提起民事公益訴訟。

    (二)由此案引發(fā)的思考

    這是南京市檢察院首次以公訴人身份提起民事公益訴訟,發(fā)布會(huì)一經(jīng)通報(bào),檢察院是否是環(huán)境侵權(quán)公益訴訟的適格主體問(wèn)題再次成為爭(zhēng)議焦點(diǎn)。圍繞本案,有以下問(wèn)題值得研究:

    1. 南京市人民檢察院針對(duì)此非法排污行為提起公訴,其是否為適格主體,有無(wú)理論支撐?

    2. 南京市人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),為什么要成為民事公益訴訟的訴訟主體?

    3.未來(lái)保證檢察院成為民事公益訴訟的適格主體,需要設(shè)計(jì)與完善哪些制度?

    四、本案中檢察院作為環(huán)境公益訴訟適格主體之法律分析

    (一)法律依據(jù)

    本案實(shí)現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用司法程序?qū)ξ廴经h(huán)境這一違法行為進(jìn)行監(jiān)督,同時(shí)對(duì)受到侵害的公共利益提供救濟(jì)。檢察院作為公益訴訟主體對(duì)安偉公司以及喻益?zhèn)?、趙孝平提起侵權(quán)之訴,其中的法律依據(jù)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

    首先,被告非法排放嚴(yán)重超標(biāo)的強(qiáng)酸廢液,該廢液最終流入長(zhǎng)江,將嚴(yán)重破壞生態(tài)壞境。該違法行為與《中華人民共和國(guó)水污染防治法》中防治水污染的立法宗旨相背離,嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公共利益。一方面,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)涉及公共利益的環(huán)境侵權(quán)問(wèn)題履行監(jiān)督職責(zé);另一方面,訴權(quán)作為監(jiān)督權(quán)中的核心權(quán)能,它將環(huán)境侵權(quán)行為付諸司法程序,實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的最終效益。 檢察監(jiān)督權(quán)與起訴權(quán)相互配合,能夠有效地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。因此本案中南京市檢察院對(duì)安偉公司提起民事公益訴訟,有利于實(shí)現(xiàn)公共利益。

    除此之外,《民事訴訟法》第55條以及《環(huán)境保護(hù)法》第6條都沒(méi)有具體規(guī)定原告的范圍,這也為本案檢察院成為民事公益訴訟的適格主體提供合理空間,表明南京市檢察院有權(quán)進(jìn)行環(huán)境管理,并能夠?qū)Νh(huán)境侵權(quán)行為進(jìn)行監(jiān)督與訴訟。

    (二)司法現(xiàn)狀

    2015年7月1日最高檢出臺(tái)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》,試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái),檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體彌補(bǔ)了實(shí)踐中某些損害公共利益訴訟案件的主體缺位問(wèn)題,不僅督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé),而且調(diào)動(dòng)其他適格主體提起公益訴訟的積極性,有效保護(hù)社會(huì)公共利益。隨著近年來(lái)環(huán)境問(wèn)題的急劇惡化,檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的案件也屢見(jiàn)不鮮。

    最高檢將環(huán)境侵權(quán)公益訴訟典型案例上升為指導(dǎo)性案例,有利于總結(jié)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的特點(diǎn)和規(guī)律;有利于提升檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作的質(zhì)量;有利于完善現(xiàn)有民事、行政訴訟制度。

    五、本案中檢察院作為適格主體的原因分析

    (一)環(huán)境侵權(quán)行為的特殊性

    環(huán)境侵權(quán)行為與一般侵權(quán)行為相異,具有社會(huì)性與間接性。一是社會(huì)性。一般侵權(quán)行為的侵害對(duì)象是特定的人或物,而環(huán)境侵權(quán)的侵害對(duì)象是一定范圍內(nèi)的不特定主體。本案中被告傾倒的強(qiáng)酸廢液最終會(huì)匯入長(zhǎng)江,將對(duì)長(zhǎng)江水質(zhì)會(huì)造成嚴(yán)重危害,危及長(zhǎng)江中下游地區(qū)居民的正常生活以及長(zhǎng)江生態(tài)圈中其他生物的生命。國(guó)家是社會(huì)公共利益的代表,檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的一部分,當(dāng)然代表社會(huì)公共利益。因此本案中南京人民檢察院對(duì)嚴(yán)重污染水質(zhì)的排污行為提起民事公益訴訟具有主體適格性。二是間接性。在環(huán)境侵權(quán)中,大部分侵權(quán)行為不直接作用于受害人的人身或財(cái)產(chǎn)上,而將“環(huán)境” 作為中介,對(duì)其中的人或物等造成傷害,這與一般的侵權(quán)行為不同,其過(guò)程表現(xiàn)出明顯的間接性。本案中,強(qiáng)酸廢液并不是直接影響附近居民的生活和財(cái)產(chǎn),而是借助“長(zhǎng)江”這一生態(tài)環(huán)境來(lái)對(duì)附近居民造成一種未來(lái)的嚴(yán)重危害。因此,在環(huán)境公益訴訟中需要放寬原告適格主體的范圍,對(duì)原告資格的放寬,給檢察機(jī)關(guān)成為環(huán)境公益訴訟的適格主體提供可能性。

    (二)國(guó)家法制建設(shè)的必然趨勢(shì)

    盡管環(huán)境侵權(quán)無(wú)處不在,但相應(yīng)的公益訴訟卻寥寥無(wú)幾,主要有以下幾個(gè)原因:一是沒(méi)有合適的主體行使訴權(quán);二是公民法人維權(quán)意識(shí)淡薄;三是加害方與受害方身份地位懸殊,受害者不敢提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)作為代表公共利益的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),如若作為適格訴訟主體,可以防止出現(xiàn)司法裁判不公并能保證更好保護(hù)司法領(lǐng)域的公共利益。 因此為保護(hù)環(huán)境公共利益,檢察機(jī)關(guān)有義務(wù)也有能力對(duì)環(huán)境侵權(quán)案件提起民事公益訴訟。

    完善環(huán)境公益訴訟制度,更是法治精神在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能,將環(huán)境侵權(quán)行為納入司法程序并予以處罰,能夠?qū)崿F(xiàn)保護(hù)與懲治的雙重效果。因此,檢察機(jī)關(guān)成為環(huán)境公益訴訟的適格主體是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然趨勢(shì)。

    六、我國(guó)檢察院作為適格主體的制度設(shè)計(jì)

    我國(guó)現(xiàn)行法律并沒(méi)有明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟的適格主體的范圍,近年來(lái)的司法實(shí)踐也只是國(guó)家為了緩解環(huán)境污染問(wèn)題所做出的嘗試。關(guān)于檢察院是否是“正統(tǒng)”的適格主體,除了試點(diǎn)工作以來(lái)所取得的成就可以證明,另外還需制定相關(guān)完善措施予以補(bǔ)充 。

    (一)完善檢察機(jī)管參與環(huán)境公益訴訟的方式

    現(xiàn)階段我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的方式主要有直接起訴、督促起訴與支持起訴。 在明確檢察機(jī)關(guān)是提起環(huán)境公益訴訟的適格主體后,需對(duì)每種起訴方式的具體范圍進(jìn)行規(guī)定。當(dāng)發(fā)生影響惡劣的環(huán)境侵權(quán)行為時(shí),如本案中被告傾倒強(qiáng)酸廢液,檢察機(jī)關(guān)為了救濟(jì)已經(jīng)造成的環(huán)境污染,可以作為適格主體提起環(huán)境公益訴訟。但若其他主體已對(duì)此侵權(quán)行為提起訴訟,卻在證據(jù)搜集等方面存有操作障礙時(shí),檢察機(jī)關(guān)可以提供幫助避免利益受損。如果其他主體應(yīng)當(dāng)行使卻怠于行使環(huán)境公益起訴權(quán)時(shí),檢察機(jī)關(guān)可履行監(jiān)督職能督促相關(guān)主體起訴。

    (二)明確檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的案件管轄

    檢察院提起環(huán)境公益訴訟是為了維護(hù)環(huán)境公共利益,此公共利益又與一定范圍的公眾有關(guān),又因訴訟本身的專業(yè)性很強(qiáng),所以相關(guān)訴訟應(yīng)當(dāng)在由環(huán)境侵權(quán)行為發(fā)生地的中級(jí)人民法院受理為主,基層人民法院受理為例外。 提出該舉措有如下原因:一是在侵權(quán)行為發(fā)生地容易收集證據(jù),更便于訴訟雙方參加訴訟,進(jìn)而訴訟成本減少、效率提高;二是中級(jí)人民法院專業(yè)實(shí)力相對(duì)較高,有利于審理環(huán)境公益訴訟案件。

    (三)建立檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的舉證責(zé)任制度

    在檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái),另一大難題便是原告舉證困難。因此建立完善的環(huán)境公益訴訟舉證責(zé)任制度、平衡原被告舉證義務(wù)急需解決。 我國(guó)民事訴訟法遵循“誰(shuí)主張,誰(shuí)舉證”的舉證責(zé)任原則,在環(huán)境公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)等相應(yīng)主體應(yīng)當(dāng)就侵權(quán)結(jié)果承擔(dān)舉證責(zé)任,而加害方則應(yīng)對(duì)具有法定的免責(zé)事由或者無(wú)因果關(guān)系進(jìn)行舉證。

    七、總結(jié)

    南京市首例檢察院針對(duì)環(huán)境侵權(quán)問(wèn)題提起民事公益訴訟驗(yàn)證了試點(diǎn)工作以來(lái)南京市檢察機(jī)關(guān)所取得的成效。檢察機(jī)關(guān)是否為適格主體,雖然沒(méi)有法律明確規(guī)定,但是在試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)所取得成效來(lái)看,在試點(diǎn)工作結(jié)束以后,相關(guān)立法對(duì)檢察院這一適格主體必定進(jìn)行明確規(guī)定。從本案的發(fā)展過(guò)程也可以看出,因?yàn)榄h(huán)境侵權(quán)行為的特殊性、其他主體的局限性以及在依法治國(guó)的大背景下,檢察機(jī)關(guān)作為提起環(huán)境公益訴訟的適格主體更有其必要性與可行性。以本案為視角研究檢察機(jī)關(guān)的適格主體地位,不僅能夠有效鞏固試點(diǎn)工作的進(jìn)程,更能夠?yàn)榻窈蟮沫h(huán)境侵權(quán)行為提供實(shí)踐指導(dǎo),達(dá)到環(huán)境救濟(jì)的成效。

    注釋:

    高軍.試論民事公訴制度之構(gòu)建——民事檢察制度熱點(diǎn)問(wèn)題探索.中國(guó)檢察出版社.2004.400.

    韓波.公益訴訟制度的力量沮合.當(dāng)代法學(xué).2013(1).

    梁玉超.民事公益訴訟模式的選擇.法學(xué).2007(6).

    蔡志強(qiáng).公益訴訟制度探討.福建省法學(xué)會(huì).2003(3).

    孫佑海.推進(jìn)環(huán)境公益訴訟要有新舉措.環(huán)境保護(hù).2010(17).

    孫洪坤.檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的程序研究.法律出版社.2013.224.

    陶婭.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的程序設(shè)計(jì)研究.檢察實(shí)踐.2004(1).

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