國(guó)外政黨黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)及面臨的難題

石曉虎

〔摘要〕

國(guó)外各類(lèi)政黨都重視黨內(nèi)監(jiān)督工作，力求推進(jìn)黨的各方面工作有序開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)團(tuán)結(jié)、行動(dòng)一致以及營(yíng)造良好的外部形象，但組織形式、運(yùn)作方式差異等無(wú)疑也影響到相關(guān)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督內(nèi)容、形式以及具體成效。深入了解國(guó)外政黨黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)以及面臨的難題，借鑒國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有利于我們黨加強(qiáng)監(jiān)督工作，打造更為堅(jiān)強(qiáng)有力的黨。

〔關(guān)鍵詞〕

黨內(nèi)監(jiān)督；政治紀(jì)律；黨章；政治規(guī)矩；從嚴(yán)治黨

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D053〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2015）05-0025-03

黨內(nèi)監(jiān)督是政黨保持黨內(nèi)團(tuán)結(jié)、參與政治競(jìng)爭(zhēng)、爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)政治意圖的一個(gè)重要工具。不同類(lèi)型政黨的性質(zhì)、組織形式以及內(nèi)部運(yùn)作方式不同，黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容與形式也不盡一致，效果千差萬(wàn)別。當(dāng)前，國(guó)外一些政黨黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)及面臨的難題值得重視。

一、國(guó)外一些政黨黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)

（一）監(jiān)督政治紀(jì)律、政治規(guī)矩是否得到貫徹落實(shí)。作為以?shī)Z權(quán)、掌權(quán)或影響政治為主要訴求的政治組織，政黨不論組織形式如何，都重視黨內(nèi)紀(jì)律，力爭(zhēng)以一個(gè)聲音說(shuō)話、言行步調(diào)一致。其一，國(guó)外左翼政黨大多重紀(jì)律、講規(guī)矩，要求黨內(nèi)干部貫徹落實(shí)黨章黨綱要求，與黨保持一致，不損害黨的利益，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主、團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和紀(jì)律的有效結(jié)合。塞浦路斯勞動(dòng)人民進(jìn)步黨黨章規(guī)定，黨的紀(jì)律對(duì)所有黨員都具有約束力，不管他屬于哪個(gè)組織或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)；所有領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)有集體領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但不能取代個(gè)人責(zé)任；黨員維護(hù)黨的活動(dòng)的集體性，抵制為所欲為、特權(quán)和個(gè)人崇拜。上述三點(diǎn)不可分割，以確保黨的團(tuán)結(jié)、凝聚力和行動(dòng)有效性。新西蘭工黨規(guī)定，任何黨員干部違反現(xiàn)行黨的章程和政策、損害黨的榮譽(yù)、不支持黨正式推出的候選人或公然反對(duì)黨的活動(dòng)，將被開(kāi)除黨籍或給予其他形式的處分。哈薩克斯坦“祖國(guó)之光”黨設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)督政府中黨員執(zhí)行黨綱和黨主席指示、議會(huì)中黨員履行職責(zé)情況，以及審查黨的高級(jí)官員、議會(huì)黨團(tuán)成員、國(guó)家公務(wù)員中的黨員違紀(jì)問(wèn)題，每季度向黨主席或第一副主席匯報(bào)工作。其二，國(guó)外右翼政黨組織松散，對(duì)黨紀(jì)重視相對(duì)不多，但重視抓高層、抓關(guān)鍵少數(shù)，力爭(zhēng)形成黨內(nèi)共識(shí)。在貫徹落實(shí)黨綱或競(jìng)選主張方面，雖然允許有不同聲音，但也強(qiáng)調(diào)一旦做出決定，需要全黨予以遵守。如日本自民黨對(duì)破壞黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、違背黨的政策決議的行為往往予以最嚴(yán)厲處置；對(duì)損害黨的形象的黨員則予以及時(shí)處理，防止危及黨的整體利益。瑞典溫和聯(lián)合黨規(guī)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)層特別是黨中央必須遵守和服從黨章，做到言行規(guī)范化；黨員均可閱讀黨中央工作和財(cái)務(wù)報(bào)告，對(duì)弄虛作假行為，黨內(nèi)選舉產(chǎn)生的三名審計(jì)員或三分之一省級(jí)黨委均可提請(qǐng)召開(kāi)特別黨代會(huì)予以嚴(yán)肅處理。

（二）監(jiān)督黨內(nèi)高官是否守德清廉。國(guó)外政黨都重視形象建設(shè)，把反腐倡廉作為自身的一張名片，將是否遵守社會(huì)道德、清正廉潔作為對(duì)黨內(nèi)高官的重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。其一，力爭(zhēng)做社會(huì)道德的模范。巴西勞工黨、安哥拉人民解放運(yùn)動(dòng)等制定不同形式的《黨員道德規(guī)范條例》，要求黨員首先要遵守傳統(tǒng)的社會(huì)道德，經(jīng)得住社會(huì)道德的考驗(yàn)，成為道德的標(biāo)桿。日本民主黨設(shè)有倫理委員會(huì)，可就黨員干部遵守倫理的情況向常任干事會(huì)陳述意見(jiàn)。其二，公布黨員干部財(cái)產(chǎn)，取信于民。西班牙工人社會(huì)黨承諾向全社會(huì)公布黨產(chǎn)、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)、收入情況，請(qǐng)全社會(huì)監(jiān)督，確保黨的廉潔。瑞典社民黨要求黨內(nèi)高級(jí)干部簽署廉潔協(xié)議，公開(kāi)其經(jīng)濟(jì)來(lái)源，主動(dòng)接受選民監(jiān)督。如擔(dān)任政府大臣，還需隨時(shí)向首相府法律司長(zhǎng)報(bào)告資產(chǎn)變化情況，包括個(gè)人和親屬投資各種基金的情況。其三，對(duì)腐敗官員予以嚴(yán)懲。這方面主要有兩種形式：一是依照黨規(guī)處理。通過(guò)黨內(nèi)監(jiān)察渠道，以黨規(guī)對(duì)涉貪官員進(jìn)行處理，包括開(kāi)除出黨、降級(jí)使用、不予提名參選等。馬來(lái)西亞巫統(tǒng)在2009年黨內(nèi)選舉中，以涉嫌賄選為由剝奪了一位署理主席候選人的參選資格，對(duì)有違紀(jì)嫌疑的巫青團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)凱里予以警告。二是國(guó)法黨規(guī)并舉。羅馬尼亞社民黨出臺(tái)《清廉與責(zé)任》決議，規(guī)定凡是涉嫌腐敗被提起訴訟的黨員干部必須辭去在議會(huì)、政府和黨內(nèi)的職務(wù)，被判刑黨員將解除黨內(nèi)一切職務(wù)并被開(kāi)除出黨。

（三）監(jiān)督黨的內(nèi)部運(yùn)作和活動(dòng)是否依規(guī)合法。國(guó)外政黨無(wú)論性質(zhì)如何，均重視黨組織的內(nèi)部運(yùn)作及活動(dòng)合法合規(guī)，以免被司法問(wèn)責(zé)。其一，對(duì)黨員隊(duì)伍進(jìn)行檢查，確保黨的隊(duì)伍質(zhì)量。古巴共產(chǎn)黨2005年針對(duì)新時(shí)期入黨黨員占到50%的情況，一度限制黨員數(shù)量，并重視加強(qiáng)黨員的教育和培訓(xùn)。俄羅斯統(tǒng)一俄羅斯黨2008年專(zhuān)門(mén)開(kāi)會(huì)，深入討論“黨員審查、核定及干部任期制”等問(wèn)題，要求地方領(lǐng)導(dǎo)改變?cè)邳h建上重規(guī)模輕質(zhì)量的做法，嚴(yán)格入黨條件。在審查過(guò)程中將心懷叵測(cè)的投機(jī)分子清除出黨。改變官僚、政要、富豪和社會(huì)名流占據(jù)黨內(nèi)主導(dǎo)地位的情況，擴(kuò)大吸收青年、知識(shí)分子、企業(yè)家、工人和農(nóng)村勞動(dòng)者入黨，以轉(zhuǎn)變黨的官僚化傾向。其二，確保黨員民主權(quán)利得到保障。其核心是確保黨員的知情權(quán)、參與權(quán)以及選舉權(quán)，德國(guó)社民黨等歐洲社會(huì)黨重視對(duì)黨員權(quán)利的保護(hù)，對(duì)侵害黨員基本權(quán)利的做法往往予以嚴(yán)厲處置，以激發(fā)黨員的歸屬感和對(duì)黨的忠誠(chéng)。其三，強(qiáng)化各級(jí)地方黨組織的運(yùn)作。很多政黨都對(duì)地方黨組織的運(yùn)作做出明確規(guī)定，包括召開(kāi)黨代會(huì)、定期更換領(lǐng)導(dǎo)人、圍繞地方具體情況出臺(tái)差異化政策等。哈薩克斯坦“祖國(guó)之光”黨規(guī)定，黨的全國(guó)代表大會(huì)每四年至少召開(kāi)一次，支部大會(huì)每?jī)赡曛辽僬匍_(kāi)一次，基層黨組織大會(huì)每季度至少召開(kāi)一次。對(duì)于延后召開(kāi)黨的各級(jí)會(huì)議也做出明確規(guī)定，使得黨組織可以按照黨規(guī)開(kāi)展活動(dòng)，促進(jìn)黨內(nèi)政治生活的正?；?。

（四）監(jiān)督黨的決策是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，最大限度維護(hù)黨的利益。很多政黨將決策監(jiān)督放在黨內(nèi)監(jiān)督的重要位置，并下大力氣予以推進(jìn)，確保政策得到貫徹落實(shí)。一是一些政黨設(shè)立民意收集部門(mén)，監(jiān)督現(xiàn)行政策是否行得通、得民心。并根據(jù)社情民意向相關(guān)決策部門(mén)提出政策調(diào)整建議。少數(shù)政黨領(lǐng)袖直接跟蹤決策落實(shí)情況，及時(shí)糾正錯(cuò)誤傾向。如印度國(guó)大黨主席索尼亞在國(guó)大黨執(zhí)政期間親自主推《農(nóng)村就業(yè)保障法》，但連續(xù)出現(xiàn)腐敗、管理混亂、資金濫用等問(wèn)題。為此，索尼亞多次召開(kāi)專(zhuān)門(mén)會(huì)議，評(píng)估政策落實(shí)情況，對(duì)承辦部門(mén)提出質(zhì)詢(xún)，并提出改進(jìn)意見(jiàn)。二是一些政黨對(duì)決策制定、執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行問(wèn)責(zé)，確保政策少走彎路、黨的意圖更快更好得到體現(xiàn)。塞爾維亞民主黨規(guī)定，黨內(nèi)任何機(jī)構(gòu)做出的決策只要遭到三分之一成員的反對(duì)或提出異議，就必須重新進(jìn)行審查。如果決策存在疏漏，違反黨章并對(duì)黨的利益造成損害，將追究相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。處分包括黨內(nèi)警告、剝奪黨員權(quán)利3-6個(gè)月乃至開(kāi)除出黨。澳大利亞工黨等設(shè)有黨內(nèi)彈劾機(jī)制，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人決策失誤造成重大危機(jī)進(jìn)行彈劾，使得黨的領(lǐng)導(dǎo)人、總理陸克文在2010年6月被迫辭職。此外，一些國(guó)家政黨對(duì)地方黨組織決策失誤，也會(huì)進(jìn)行及時(shí)的跟蹤和處理，以避免因小失大，給黨的整體利益帶來(lái)?yè)p失。

（五）監(jiān)督黨內(nèi)財(cái)務(wù)規(guī)章制度是否得到遵守。國(guó)外政黨多為選舉黨，如進(jìn)入議會(huì)大多可獲得國(guó)家的部分資助，但多數(shù)還要靠黨費(fèi)、募集資金等維持黨的運(yùn)作以及相關(guān)活動(dòng)。很多政黨在建立相對(duì)完備的財(cái)務(wù)收支、管理機(jī)制的同時(shí)，也注意加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)的監(jiān)管工作，建立了不同形式的內(nèi)部管控和監(jiān)督體制，設(shè)立中央財(cái)務(wù)檢查委員會(huì)、中央財(cái)務(wù)審計(jì)委員會(huì)等獨(dú)立財(cái)務(wù)核查機(jī)構(gòu)。其關(guān)注的主要問(wèn)題：一是競(jìng)選經(jīng)費(fèi)的籌集及使用，防止出現(xiàn)濫用乃至腐敗的問(wèn)題；二是黨屬資產(chǎn)商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，防止存在利益沖突、腐敗等問(wèn)題；三是黨的日?；顒?dòng)經(jīng)費(fèi)支出，防止出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi)等情況；四是以黨的名義向商業(yè)機(jī)構(gòu)借款行為，防止危及黨的財(cái)務(wù)安全。如墨西哥革命制度黨成立“透明小組”，定期開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)并公布黨的經(jīng)費(fèi)來(lái)源和使用情況，改變了以往經(jīng)費(fèi)使用混亂的局面，也遏制了潛在的貪污空間。

二、國(guó)外一些政黨黨內(nèi)監(jiān)督面臨的難題

（一）多黨選舉體制下政黨對(duì)金錢(qián)的高度依賴(lài)，使得權(quán)錢(qián)交易、非法斂財(cái)?shù)葐?wèn)題難以消除。資本主義國(guó)家政黨的最大關(guān)切在于選舉，不少政黨為了打好選舉戰(zhàn)，通過(guò)各種合法、非法手段募集資金。有些政黨執(zhí)政之后，需要通過(guò)大肆斂財(cái)進(jìn)行政治收買(mǎi)，以鞏固政治地位和操控能力。還有些政黨領(lǐng)導(dǎo)人黨家不分，用黨費(fèi)或政治獻(xiàn)金補(bǔ)貼自家生活費(fèi)。這些都是上不了臺(tái)面但是對(duì)政黨而言又極為重要的問(wèn)題。為此，有些政黨不公開(kāi)財(cái)務(wù)狀況。有些政黨選擇性公開(kāi)財(cái)務(wù)狀況，故意隱匿可能成為“病灶”的問(wèn)題。還有一些政黨即便查出了黨內(nèi)腐敗，也不愿自揭蓋子、自毀形象。

（二）對(duì)上層的監(jiān)督流于形式，往往難以實(shí)現(xiàn)。就監(jiān)督的形式而言，政黨內(nèi)部自上而下的監(jiān)督相對(duì)容易，自下而上的監(jiān)督則往往難以實(shí)現(xiàn)。一些政黨領(lǐng)導(dǎo)人搞一言堂，大事小事一把抓，黨規(guī)對(duì)其形同虛設(shè)。一些政黨領(lǐng)導(dǎo)人黨政一肩挑，凌駕于黨和國(guó)家之上，黨和國(guó)家監(jiān)督機(jī)構(gòu)根本不敢監(jiān)督。如突尼斯憲盟執(zhí)政期間雖然有著完善的黨內(nèi)和國(guó)家監(jiān)督機(jī)制，但黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人本·阿里獨(dú)裁專(zhuān)制，其家族控制著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要領(lǐng)域，貪污腐敗十分嚴(yán)重，黨和國(guó)家監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)此不僅熟視無(wú)睹甚至還助紂為虐。一些政黨高層實(shí)行利益均沾政策，黨內(nèi)高層集體腐敗，相互包庇、掩護(hù)，使得監(jiān)督流于形式。此外，還有一些政黨的黨籍議員權(quán)力過(guò)大，可以左右政府政策以及立法工作，不愿接受監(jiān)督或難以監(jiān)督。

（三）黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)往往缺乏獨(dú)立性和權(quán)威，工作受到較大干擾。從國(guó)外政黨內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)限來(lái)看，少數(shù)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)向黨代會(huì)負(fù)責(zé)，與黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)平級(jí)，權(quán)限相對(duì)較大，監(jiān)督相對(duì)有效。多數(shù)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)由高層直接領(lǐng)導(dǎo)，打上了深刻的領(lǐng)導(dǎo)人印跡，往往難以發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用，反而淪為領(lǐng)導(dǎo)人政治斗爭(zhēng)的工具。有些政黨的監(jiān)督機(jī)構(gòu)名義上權(quán)力很大，但在實(shí)踐中對(duì)黨內(nèi)運(yùn)作介入不多，情況掌握不全面，監(jiān)督往往流于形式，經(jīng)年查不出案子的情況比比皆是。此外，一些政黨實(shí)行黨內(nèi)分權(quán)，地方黨組織獨(dú)立于中央控制，相關(guān)監(jiān)督工作往往難以開(kāi)展。

（四）黨的中下級(jí)組織相對(duì)不完善，監(jiān)督工作難以有效開(kāi)展。國(guó)外政黨多為選舉黨，組織體系雖然相對(duì)完備，但組織較為松散，活動(dòng)場(chǎng)所相對(duì)不固定，黨員流動(dòng)性較大，黨組織對(duì)黨員的掌握相對(duì)不多，實(shí)施有效監(jiān)督的條件不成熟。同時(shí)，國(guó)外政黨的專(zhuān)職黨員干部很少，監(jiān)督機(jī)構(gòu)也是如此，往往面臨人員少、任務(wù)重、監(jiān)督手段有限等挑戰(zhàn)，難以有效開(kāi)展工作。

（五）從維護(hù)黨的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)出發(fā)，往往對(duì)違規(guī)違紀(jì)黨員干部從輕發(fā)落。在多黨競(jìng)爭(zhēng)體制下，黨員干部選擇余地較大，如受到本黨的紀(jì)律懲處，可轉(zhuǎn)投其他政黨乃至成立自己的新政黨。由此，不少政黨投鼠忌器，對(duì)違規(guī)違紀(jì)黨員不敢下狠手，往往睜一只眼，閉一只眼。特別是一些發(fā)達(dá)國(guó)家政黨過(guò)分強(qiáng)調(diào)民主，對(duì)挑戰(zhàn)中央權(quán)威、與中央言行不一致的黨員干部經(jīng)常以言論自由為借口不管不問(wèn)。一些政黨派系眾多，各派系以自身利益最大化，極力維護(hù)和包庇本派人馬，使得違規(guī)違紀(jì)的黨員干部經(jīng)?？梢蕴用撎幜P。如2008年，法國(guó)國(guó)民議會(huì)就憲法修正案進(jìn)行投票，社會(huì)黨議員雅克·朗拒不服從中央決策，投了支持票。黨內(nèi)要求將其開(kāi)除出黨的呼聲很高，但是經(jīng)過(guò)派系協(xié)商與談判，雅克最終免于懲罰。

三、幾點(diǎn)看法

（一）黨內(nèi)監(jiān)督要突出重點(diǎn)，兼顧一般。對(duì)組織嚴(yán)密型政黨而言，黨內(nèi)監(jiān)督是一項(xiàng)系統(tǒng)過(guò)程，涉及面太廣、牽扯力量太多、影響太大。這就要求以辯證的視角看待黨內(nèi)監(jiān)督工作，抓重點(diǎn)、抓關(guān)鍵，牽住牛鼻子，而不能“眉毛胡子一把抓”，力爭(zhēng)做到“管得少、管得好”。核心是聚焦特定對(duì)象，抓住關(guān)鍵少數(shù)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提高政策出臺(tái)、干部選用和考核的透明度，真正做到權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

（二）黨內(nèi)監(jiān)督要與黨的其他領(lǐng)域建設(shè)同步推進(jìn)。黨內(nèi)監(jiān)督工作只是黨建工作的一個(gè)方面，其能否有效開(kāi)展取決于黨內(nèi)其他工作的配合程度。在社會(huì)多元化、思潮多樣化的時(shí)代，要加強(qiáng)思想教育工作，不斷創(chuàng)新教育內(nèi)容和形式，增加黨員干部遵守紀(jì)律、自我約束的自覺(jué)性。要加強(qiáng)黨內(nèi)制度建設(shè)，把好黨員入口關(guān)，提高違規(guī)違法的成本，增強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的可操作性，使得黨內(nèi)監(jiān)督獲得更為完善的制度保障。

（三）打造黨政社會(huì)一體化監(jiān)督格局，形成聚合效應(yīng)。政黨的運(yùn)行有其自身規(guī)律和特點(diǎn)，要打破封閉性，引入更多的外部監(jiān)督。就執(zhí)政黨而言，必須堅(jiān)持黨政社會(huì)一體監(jiān)督的原則。除了黨內(nèi)監(jiān)督外，還要充分發(fā)揮國(guó)家法律制度作用，推動(dòng)黨籍行政官員、立法機(jī)構(gòu)代表等全面接受?chē)?guó)家監(jiān)督；借力社會(huì)力量，支持媒體、民間組織乃至個(gè)人關(guān)注黨的工作，監(jiān)督黨內(nèi)違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題，以促進(jìn)黨的社會(huì)認(rèn)可度。

【責(zé)任編輯：劉彥武】