內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地整治權(quán)屬調(diào)查評(píng)價(jià)研究

張宏飛　康文慧

內(nèi)蒙古自治區(qū)土地整治中心　呼和浩特　010018

內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地整治權(quán)屬調(diào)查評(píng)價(jià)研究

張宏飛康文慧

內(nèi)蒙古自治區(qū)土地整治中心呼和浩特010018

農(nóng)村土地整治是為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)而提出的一項(xiàng)政策創(chuàng)新，土地權(quán)屬調(diào)整是土地整治工作的核心，是順利開(kāi)展土地整治工作的基礎(chǔ)。本文以?xún)?nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地整治權(quán)屬調(diào)整為研究對(duì)象，通過(guò)實(shí)地調(diào)查，分析權(quán)屬調(diào)整的模式，并建立了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采用模糊綜合評(píng)價(jià)的方法對(duì)內(nèi)蒙古土地整治權(quán)屬調(diào)查的成果進(jìn)行了評(píng)價(jià)。最后提出了加強(qiáng)權(quán)屬調(diào)整工作的建議，以期為實(shí)際工作中解決權(quán)屬調(diào)整問(wèn)題提供參考。

土地整治權(quán)屬調(diào)整調(diào)查評(píng)價(jià)

農(nóng)村土地整治作為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和耕地保護(hù)的重要手段，在實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置、補(bǔ)充耕地保護(hù)資源、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、保障糧食生產(chǎn)和生態(tài)安全發(fā)揮著重要作用。土地權(quán)屬是指土地的所有權(quán)、使用權(quán)及他項(xiàng)權(quán)利的歸屬。土地權(quán)屬調(diào)整從物權(quán)的表現(xiàn)形式上看是權(quán)利歸屬的變更，即產(chǎn)權(quán)人主體和房屋相關(guān)事項(xiàng)的變更登記；從權(quán)益的角度來(lái)看，土地權(quán)屬調(diào)整是土地價(jià)值再分配的過(guò)程，是相關(guān)者利益的再分配。權(quán)屬調(diào)整是土地整治不可逾越的重要環(huán)節(jié)，合理的權(quán)屬調(diào)整可以有效降低土地整治建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，也可以更好地監(jiān)督政府行為和維護(hù)公眾利益。

一、內(nèi)蒙古自治區(qū)土地整治項(xiàng)目及其權(quán)屬調(diào)整概況

內(nèi)蒙古自治區(qū)土地整治工作開(kāi)展較晚，從2001年以來(lái)，自治區(qū)共安排國(guó)家、自治區(qū)級(jí)土地整治項(xiàng)目1，478個(gè)，建設(shè)總規(guī)模1，086，633.33公頃（1，629.95萬(wàn)畝），新增耕地81，120公頃（121.68萬(wàn)畝），總投資165.81億元。其中2011 年3月～2012年11月，自治區(qū)共分三批次批復(fù)了117個(gè)示范建設(shè)子項(xiàng)目，建設(shè)總規(guī)模300萬(wàn)畝，建設(shè)基本農(nóng)田280萬(wàn)畝，新增耕地40萬(wàn)畝，建設(shè)總投資38億元，其中中央投資24億元，自治區(qū)財(cái)政投資14億元。目前，已經(jīng)通過(guò)終驗(yàn)的項(xiàng)目104個(gè)，未通過(guò)驗(yàn)收的子項(xiàng)目13個(gè)。

2010年之前自治區(qū)土地整治項(xiàng)目涉及權(quán)屬調(diào)整的項(xiàng)目較少，2010年以后涉及權(quán)屬調(diào)整的項(xiàng)目逐年增多。自治區(qū)涉及權(quán)屬調(diào)整的項(xiàng)目主要以部分調(diào)整模式為主，即在土地整治項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，只對(duì)因修建路、溝、渠等農(nóng)田水利設(shè)施占用的部分土地，用新增耕地進(jìn)行補(bǔ)償。它可以最大限度地降低土地權(quán)屬調(diào)整產(chǎn)生的矛盾，減少權(quán)屬調(diào)整工作量，但現(xiàn)有土地的破碎狀況不能得到有效改善，插花地和飛地等現(xiàn)狀難以得到調(diào)整，不利于田塊的歸并，土地整治效能難以得到充分發(fā)揮。自治區(qū)部分項(xiàng)目采用全面調(diào)整或與流轉(zhuǎn)結(jié)合的調(diào)整模式進(jìn)行權(quán)屬調(diào)整。全面調(diào)整是指整治前將項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的全部土地收回，項(xiàng)目建設(shè)完成后，按整治前項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)戶(hù)協(xié)商確定的權(quán)屬調(diào)整對(duì)象、調(diào)整原則和調(diào)整程序，由項(xiàng)目區(qū)組建的土地權(quán)屬調(diào)整機(jī)構(gòu)重新分配土地。采取這種模式調(diào)整的項(xiàng)目較少，原因在于工作難度較大。自治區(qū)巴彥淖爾市五原縣大多數(shù)項(xiàng)目均是這種模式的典型代表。五原縣權(quán)屬調(diào)整時(shí)以現(xiàn)有農(nóng)戶(hù)人口數(shù)為主，調(diào)整土地權(quán)屬，分配整治后的土地，改變了原有土地承包關(guān)系。采用這種方式調(diào)整土地權(quán)屬，既可以解決新增人口的農(nóng)地問(wèn)題，又解決了農(nóng)用地破碎難以規(guī)模經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題。

與流轉(zhuǎn)結(jié)合的調(diào)整模式是指土地開(kāi)發(fā)整治完成后，結(jié)合土地經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，調(diào)整土地權(quán)屬關(guān)系。自治區(qū)呼和浩特市武川縣、鄂爾多斯市達(dá)拉特旗結(jié)合農(nóng)用地流轉(zhuǎn)政策，將土地開(kāi)發(fā)整治后農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)的土地以轉(zhuǎn)租的方式實(shí)現(xiàn)權(quán)屬調(diào)整，將土地租賃給經(jīng)營(yíng)公司，農(nóng)民獲取土地租金，還可成為這個(gè)公司的職員，領(lǐng)取工資。這種模式有利于規(guī)?；?jīng)營(yíng)和促進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)這種調(diào)整模式也十分滿(mǎn)意，但因其受市場(chǎng)、區(qū)位條件、農(nóng)民意愿等多種因素影響，所以這種調(diào)整模式的適用范圍有限，在特色農(nóng)業(yè)區(qū)或距離市場(chǎng)較近的地區(qū)比較適用。

二、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立

評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇是評(píng)價(jià)結(jié)果科學(xué)性的關(guān)鍵。在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立過(guò)程中采用了定性和定量相結(jié)合的方法。定性方法是指特爾菲法或?qū)＜以u(píng)判法，即依靠專(zhuān)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)確定指標(biāo)的種類(lèi)及其重要性，在不斷的反饋和修改中得到滿(mǎn)意答案；定量方法是指運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)法對(duì)指標(biāo)進(jìn)行分析，確定指標(biāo)權(quán)重。本文設(shè)計(jì)了調(diào)查問(wèn)卷，組織多領(lǐng)域?qū)＜腋鶕?jù)自己的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的各級(jí)次指標(biāo)及其重要性進(jìn)行意見(jiàn)征詢(xún)，經(jīng)過(guò)反復(fù)幾輪的征詢(xún)，使專(zhuān)家意見(jiàn)趨于一致，將反饋結(jié)果匯總加工整理，得出指標(biāo)體系及權(quán)重見(jiàn)表1。

表1　土地整治權(quán)屬調(diào)查評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及權(quán)重

三、評(píng)價(jià)結(jié)果

模糊綜合評(píng)價(jià)法是一種基于模糊數(shù)學(xué)的綜合評(píng)價(jià)方法。該綜合評(píng)價(jià)法根據(jù)模糊數(shù)學(xué)的隸屬度理論把定性評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)化為定量評(píng)價(jià)，即用模糊數(shù)學(xué)對(duì)受到多種因素制約的事物或?qū)ο笞龀鲆粋€(gè)總體的評(píng)價(jià)。它具有結(jié)果清晰，系統(tǒng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，能較好地解決模糊的、難以量化的問(wèn)題，適合各種非確定性問(wèn)題的解決。本文組織3組測(cè)評(píng)人員赴項(xiàng)目區(qū)對(duì)權(quán)屬現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，3組成員分別根據(jù)調(diào)查結(jié)果對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行打分，然后結(jié)合各指標(biāo)權(quán)重運(yùn)用模糊綜合評(píng)價(jià)的方法對(duì)土地整治權(quán)屬調(diào)查結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)。

首先，我們讓測(cè)評(píng)組對(duì)一級(jí)指標(biāo)“權(quán)屬認(rèn)可度”進(jìn)行測(cè)評(píng)，測(cè)評(píng)結(jié)果用Q1表示。測(cè)評(píng)組1對(duì)其四個(gè)具體指標(biāo)：權(quán)屬調(diào)查準(zhǔn)確度（Q11）、權(quán)屬調(diào)整方案認(rèn)可度（Q12）、權(quán)屬界線(xiàn)狀況（Q13）、權(quán)屬糾紛或爭(zhēng)議狀況（Q14），量化結(jié)果的數(shù)值分別為：（85，90，80，85），又因?yàn)槠錂?quán)重值分別為：（0.3，0.3，0.2，0.2），故Q1=（Q11+Q12+Q13+Q14）=（85×0.3+90×0.3+ 80×0.2+85×0.2）=85.5。同樣的方法得到測(cè)評(píng)組2和測(cè)評(píng)組3對(duì)“權(quán)屬認(rèn)可度”Q1的測(cè)評(píng)結(jié)果分別為：89.6，91。這樣我們就得到了“權(quán)屬認(rèn)可度”的單因子向量R（Q1）=（85.5 89.691）。

依照此法我們得到另外三個(gè)一級(jí)指標(biāo)：生產(chǎn)便利度、管理便利度、社會(huì)響應(yīng)度的單因子向量分別為：R（Q2）= （83.490.594）；R（Q3）=（80.591.687）；R（Q4）= （84.594.588）。

由一級(jí)指標(biāo)的單因子向量和各一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重向量W=（0.30.30.20.2）可得到一個(gè)，M×N單因子評(píng)價(jià)矩陣U（Q）。

則土地整治權(quán)屬調(diào)查的綜合評(píng)定數(shù)值P=U（Q）/N= （83.7+91.3+90.5）/3=88.5。

根據(jù)總分P，結(jié)合土地整治績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)程（征求意見(jiàn)稿）中的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，將土地整治權(quán)屬調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果分為優(yōu)秀、良好、合格和較差四個(gè)等級(jí)。優(yōu)秀是指總分值P≥90；良好是指總分值80≤P≤89；合格是指總分值70≤P≤79；較差是指總分值P＜70，見(jiàn)表2。

表2　權(quán)屬調(diào)查成果等級(jí)表

根據(jù)計(jì)算出的綜合測(cè)評(píng)結(jié)果P的值，對(duì)照表2中“權(quán)屬調(diào)查成果”的等級(jí)（P=88.5＞80），可得出調(diào)查區(qū)域的土地權(quán)屬調(diào)整成果為良好。由此可推斷調(diào)查區(qū)域的土地權(quán)屬調(diào)整方法比較符合自治區(qū)情況，是比較適宜我區(qū)土地整治權(quán)屬調(diào)整的方法。但仍存在制度不健全，前期勘測(cè)和設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)差、質(zhì)量低等問(wèn)題，今后還需調(diào)整，進(jìn)一步提高工作質(zhì)量。

本次土地整治權(quán)屬調(diào)查評(píng)價(jià)總體水平較高，主要是由于調(diào)查項(xiàng)目為全面調(diào)整或土地實(shí)施流轉(zhuǎn)的項(xiàng)目較多，權(quán)屬調(diào)整成效明顯提高，由此可知，實(shí)施全面調(diào)整和流轉(zhuǎn)結(jié)合的權(quán)屬調(diào)整模式有利于提高土地整治整體水平，是土地整治工作中的亮點(diǎn)，具有一定的推廣價(jià)值，值得其他地區(qū)借鑒。但在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)土地權(quán)屬全面調(diào)整和流轉(zhuǎn)結(jié)合的權(quán)屬調(diào)整模式具有一定難度，想要做好這一工作，真正使農(nóng)民滿(mǎn)意，就需要政府和其他相關(guān)部門(mén)的共同參與，只有有了有力的組織保障，才能保證權(quán)屬調(diào)整工作的順利實(shí)施。

土地整治權(quán)屬調(diào)查評(píng)價(jià)的開(kāi)展有利于促進(jìn)土地整治權(quán)屬調(diào)整質(zhì)量的提高，從而提升土地整治項(xiàng)目的整體水平。權(quán)屬調(diào)查評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展或許能對(duì)權(quán)屬調(diào)整這項(xiàng)工作在土地整治中真正地開(kāi)展起到一定的推動(dòng)作用。

四、加強(qiáng)權(quán)屬調(diào)整工作的建議

（一）健全運(yùn)行機(jī)制，完善法律體系

盡快制定和完善土地權(quán)屬調(diào)整的法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范。設(shè)立專(zhuān)門(mén)的土地整治權(quán)屬調(diào)整組織，負(fù)責(zé)權(quán)屬調(diào)整的管理和協(xié)調(diào)工作，制定嚴(yán)格的組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行章程和權(quán)屬調(diào)整程序?？偨Y(jié)土地權(quán)屬管理成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，使成功的經(jīng)驗(yàn)得以傳承，從而盡快建立起適合自治區(qū)的土地權(quán)屬管理工作的一整套理論和方法體系。

（二）因地制宜地采用科學(xué)調(diào)整方式

因地制宜，按照有利于歸并田塊，降低土地破碎程度，方便機(jī)械化操作的要求，制定適宜的土地權(quán)屬調(diào)整方式。為了提高土地利用率和土地整治整體水平，應(yīng)逐步推行土地整治全面調(diào)整模式，在土地集體所有權(quán)不變的情況下，打破原有農(nóng)民承包土地的界線(xiàn)，農(nóng)用地集中連片整治，整治后按等量原則重新分配土地，既可以全面實(shí)現(xiàn)土地的合理利用又為農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造了條件。有條件的地方，應(yīng)根據(jù)農(nóng)民意愿，結(jié)合農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、合作經(jīng)營(yíng)以及股份制經(jīng)營(yíng)等需求，做好土地權(quán)屬調(diào)整工作，在實(shí)現(xiàn)土地有效利用的同時(shí)增加農(nóng)民收益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。

（三）提高公眾參與的有效性

群眾積極參與是土地整治權(quán)屬調(diào)整順利推進(jìn)的有力保障。從多數(shù)土地整治的過(guò)程中可以看出，權(quán)屬調(diào)整中公眾的參與機(jī)制不健全，由于參與形式單一，農(nóng)民群眾參與人數(shù)有限，而且受文化程度的限制，雙向溝通效果差等因素影響，導(dǎo)致群眾參與的有效性較差。因此必須采取多種方式提高群眾的思想認(rèn)識(shí)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與土地權(quán)屬調(diào)整工作的積極性，真正讓群眾了解政策，明確情況，積極參與權(quán)屬調(diào)整方案編制，配合權(quán)屬調(diào)整工作實(shí)施，能做到自行解決矛盾，才能有效推進(jìn)權(quán)屬調(diào)整工作。

（四）加強(qiáng)當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷膮⑴c

在土地整治的實(shí)施過(guò)程中，最好要有當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷膮⑴c，權(quán)屬問(wèn)題他們是最好的見(jiàn)證人。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的耕地大部分為農(nóng)戶(hù)的承包經(jīng)營(yíng)地，農(nóng)民最關(guān)心的是承包經(jīng)營(yíng)地塊的界線(xiàn)被打亂和耕地的質(zhì)量問(wèn)題，他們的參與有利于將爭(zhēng)議矛盾最小化，避免在工程完成后，許多問(wèn)題積重難返，無(wú)法解決，影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

（五）發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

政府主導(dǎo)是土地整治權(quán)屬調(diào)整過(guò)程中的核心因素，尤其是實(shí)施全面調(diào)整時(shí)，農(nóng)民知識(shí)水平有限，對(duì)土地整治情況不了解，從而不配合權(quán)屬調(diào)整工作甚至故意為難工作人員的情況時(shí)有發(fā)生，這樣就會(huì)激化雙方矛盾，從而影響工作進(jìn)度。因此，這就需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，各級(jí)政府一定要充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村土地整治及其權(quán)屬調(diào)整的艱巨性和復(fù)雜性。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地整治權(quán)屬調(diào)整的任務(wù)，不能只局限于農(nóng)村內(nèi)部，要引導(dǎo)社會(huì)各方面力量共同參與農(nóng)村整治，使農(nóng)村土地整治成為全社會(huì)共同行動(dòng)。社會(huì)各界要互相配合，搞好服務(wù)，形成合力，發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，為農(nóng)村土地整治及其權(quán)屬調(diào)整工作出力、出技術(shù)、出智慧。要組織機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位參加到土地整治及其權(quán)屬調(diào)整過(guò)程中，保障農(nóng)村土地整治工作的順利實(shí)施。

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