淺談高?；ㄘ攧?wù)管理風險與防范

李靜

【摘要】近年來，我國加快了高等教育事業(yè)的發(fā)展速度，招生規(guī)模進一步擴大，全國高校掀起了大規(guī)模擴張及發(fā)展的基建熱潮，基建項目數(shù)量與投資額度不斷增多。隨著基建投資的不斷加大，給高?；ㄘ攧?wù)管理帶來了空前的壓力。本文通過在基建財務(wù)管理中出現(xiàn)的包括項目概預(yù)算、償還債務(wù)、內(nèi)部控制等風險問題，探討如何防范和降低這樣的風險，以促進基建財務(wù)管理的規(guī)范。

【關(guān)鍵詞】基建；財務(wù)管理；風險；內(nèi)部控制；高校

近年來，我國高等教育快速發(fā)展，招生規(guī)模進一步擴大。教育部《2013年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》指出：全國各類高等教育在?？傄?guī)模達到3460萬人，與之適應(yīng)的高?；ㄍ顿Y規(guī)模也迅速擴大。作為教育資源薄弱的新疆地區(qū)，中央財政對新疆高等教育事業(yè)的支持力度也不斷加大，中央財政支持地方高校專項建設(shè)、中央與地方共建經(jīng)費投入從2003年的500萬元提高到了2011年的7500萬元。筆者所在的新疆師范大學就在已有昆侖校區(qū)、文光校區(qū)的基礎(chǔ)上新建2519畝（167.93公頃）的溫泉校區(qū)，規(guī)劃總建筑面積100萬㎡，總投資約25億元，計劃分三期5 8年完成建設(shè)。

各高等院校為提高自己的競爭力，改善辦學條件，抓住機遇投入大量資金建設(shè)新校區(qū)同然可喜。但是，隨著基建投資的不斷加大，給高?；ㄘ攧?wù)管理帶來了空前的壓力。由于高校在基建經(jīng)驗上的缺失，加之預(yù)算制訂方面的不周等，導致在基建財務(wù)管理中出現(xiàn)了各種各樣的風險問題。如何防范和降低這些風險，成為當前各高校財務(wù)管理人員的當務(wù)之急。

一、當前高?；ㄘ攧?wù)管理中的主要風險

1.基建項目概算及預(yù)算風險

大規(guī)模擴張及發(fā)展的基建熱潮使得各高校對基建項目在不斷地探索中取得了可觀的建設(shè)成果，但鑒于基建項目本身具有極強的專業(yè)性，導致在編制預(yù)算時缺乏全面性，很多基建項目不嚴格按批準的可行性報告開展設(shè)計工作，人為抬高設(shè)計概算以便多收設(shè)計費的現(xiàn)象普遍存在，概算的編制從開始就處于超計劃的狀態(tài)中。很多單位為在申報時處于有利地位爭取上基建項目，申報時人為壓縮概預(yù)算，批復(fù)后把攤子鋪大并以種種理由追加概預(yù)算。對工程概預(yù)算審核不嚴、審而不調(diào)，造成建設(shè)項目概預(yù)算凋整不及時并在實際施工決算時超出原定的概預(yù)算。新疆師范大學溫泉校區(qū)一期工程啟動后，由于工程量大，工程項目較多，前期個別項目存在立項批復(fù)壓縮概預(yù)算，但在施工過程中，原有的概預(yù)算無法滿足實際工程需要，而且在施工進程中存在較多的設(shè)計變更、經(jīng)濟簽證，無形中加大了工程施工總價。加之現(xiàn)在高校的基建資金多來于財政撥款，建設(shè)項目概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的“三超”現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。

2.償還債務(wù)風險

作為公益二類事業(yè)單位的高校，收入來源以財政撥款、學費、科研經(jīng)費沉淀等為主，這些收入主要用于學校的日常運轉(zhuǎn)。基于當前高等教育由精英化向大眾化普及的歷史機遇，各高校都力求擴大辦學規(guī)模，因此，加強與商業(yè)銀行的合作并取得銀行的貸款融資成為高校發(fā)展的必然選擇。新疆師范大學溫泉校區(qū)一期工程建設(shè)資金預(yù)計15 .6億元，建設(shè)資金來源主要是財政專項資金，但財政資金遠遠不能滿足建設(shè)需求，學校收入僅能維持正常的教學工作，因此爭取銀行貸款已成為建設(shè)資金的重要來源，溫泉校區(qū)一期工程計劃銀行貸款額度7.9億元，占總建設(shè)資金的50.6%。盡管由于地方教育主管部門以及財政部門的控制，近年來銀行貸款已在逐漸減少，但源于“三超現(xiàn)象”形成資金使用的惡性循環(huán)，影響了基建投入以貸款為主的高校對銀行本息的償還.導致學校面臨著極大的財務(wù)風險并最終轉(zhuǎn)嫁給政府。

3.內(nèi)部控制風險

近些年由于數(shù)量眾多的基建領(lǐng)導落馬，基建已成為高校腐敗的重災(zāi)區(qū)。基建職能部門權(quán)力過大，工作中缺乏必要的監(jiān)督與制衡，在與施工單位打交道過程中存在著工程量重復(fù)計算、偷工減料等不良現(xiàn)象，并頻頻導致投資無計劃、開發(fā)無控制、效益無人抓、質(zhì)量不達標、工期無保證。新疆師范大學溫泉校區(qū)一期工程因工期緊張，存在個別項目先開工建設(shè)后補辦招投標手續(xù)；部分項目招標文件編制不完善，對專業(yè)施工資質(zhì)未做要求，不滿足施工需要等問題，造成內(nèi)部控制存在一定風險。部分高校工程款的審批和復(fù)核工作不健全或比較薄弱，同時財務(wù)人員核實工程進度和工作量的主動性差，因而存在虛列、虛報工程款而導致的超付款現(xiàn)象，建設(shè)項目竣工后未能嚴格審計和及時進行財務(wù)決算。付款申請單上各相關(guān)部門的領(lǐng)導和工作人員雖已履行簽字手續(xù)，但相應(yīng)承擔的審批責任應(yīng)該予以明確。

4.內(nèi)部操作風險

高校執(zhí)行事業(yè)單位會計制度，而基建財務(wù)則需要運用到工業(yè)、建筑業(yè)等企業(yè)會計的內(nèi)容。相對于事業(yè)單位會計，基建業(yè)務(wù)對會計人員的要求更高，而目前高校普遍缺乏相關(guān)方面的專業(yè)人才。因此，一方面許多高校基建會計對業(yè)務(wù)和賬務(wù)的處理一知半解，似懂非懂，造成了高校新校區(qū)在成本核算和國有資產(chǎn)統(tǒng)計等方面的混亂；另一方面始于2014年的高?；ㄘ攧?wù)并人大賬，雖然可以避免重復(fù)作賬、虛列支出、成本核算不準確等歷史遺留問題，但由于執(zhí)行時間較短，會計人員在準則的理解與操作方面對兩套賬務(wù)的銜接效果還有待時間的檢驗。

二、當前高?；ㄘ攧?wù)管理風險的成因分析

1.項目投資控制不嚴、缺乏資金節(jié)約意識

當前高校某些部門對項目投資控制缺乏必要的認識，主觀上認定投資估算、概算只是計劃，實際執(zhí)行中存在著變化，以至于降低了對項目的前期設(shè)計的審查和投資的控制。另一方面寬松的考核機制和問責機制導致建設(shè)單位不必為項目投資失控承擔相應(yīng)的責任，缺乏資金節(jié)約意識，控制投資的動力不強，隨意提高建設(shè)標準、增加建設(shè)內(nèi)容以擴大自身的局部利益。

2.對基建項目償債風險缺乏必要的認識

很多高校領(lǐng)導認為：作為高校辦學主體的國家不會對學校的債務(wù)坐視不管，如果學校償還不了貸款最終國家必將出于援助；當前抓住機遇建設(shè)校同會成為任期內(nèi)業(yè)績的最好體現(xiàn)，因此積極向商業(yè)銀行爭取貸款。如果不對高校日漸鋪開的負債運行趨勢引起重視并適時遏制，不但會造成嚴重的不良社會后果而且會損害高等教育的良性發(fā)展。

3.缺乏健全的基建財務(wù)管理制度

很多高校在制定基建財務(wù)管理制度和管理辦法方面缺乏系統(tǒng)性和有效性，財務(wù)監(jiān)管沒有可以遵循的依據(jù)，致使許多財務(wù)行為規(guī)范性差、手續(xù)不完備，引起基建工程管理質(zhì)量的下降。

4.缺乏對基建項目資金管理的重視程度

很多學校對項目資金的使用缺乏必要的重視，“重項目、輕管理”現(xiàn)象普遍存在。而審計部門對基本建設(shè)項目資金也缺乏深入持續(xù)地審計與檢查，同時很多基建項目都是階段性和暫時性的，學校領(lǐng)導對基建財務(wù)隊伍建設(shè)的重視程度不夠，導致基建財務(wù)人員的獨立性差、地位不高等。

5.基建財務(wù)管理人員專業(yè)素質(zhì)有待提高

日前開設(shè)基建會計專業(yè)的高校較少，學校財務(wù)人員對基建會計的學習都是自學理論和短期培訓相結(jié)合，對基建財務(wù)管理規(guī)定和國有建設(shè)單位會計核算辦法熟悉性有待加強。因此執(zhí)行制度會存在一定的困難，對新形勢下的風險防范意識薄弱。同時，對基本建設(shè)業(yè)務(wù)程序、工程概預(yù)算方面也缺乏系統(tǒng)的學習和了解。

三、當前高校基建財務(wù)管理風險防范應(yīng)對策略

1.加強基建工：程項目預(yù)算的執(zhí)行并強化基建工程項目過程控制

預(yù)算的嚴肅性必須在基本建設(shè)過程中得以維護，預(yù)算執(zhí)行時將基礎(chǔ)工程項目逐一細化，每一項成本責任到人，對超概算、超預(yù)算的支出嚴格加以控制。將實際情況與基礎(chǔ)工程建設(shè)相結(jié)合，在項目概算數(shù)字的基礎(chǔ)上進一步細化分類，將預(yù)算數(shù)落實到具體明細工程項目。對工程施工中出現(xiàn)的預(yù)算外情況實行彈性預(yù)算控制，對超支實行嚴格的逐級審批程序。按時向主管領(lǐng)導報送各類基建項目預(yù)算執(zhí)行情況報表以保證預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性，并定期在校職工代表大會上公布預(yù)算執(zhí)行情況。由于明細核算可以及時、準確地反映基建項目的預(yù)算執(zhí)行，因此，對基建項目建設(shè)從開始立項到竣工決算應(yīng)及時通過明細核算反映施工合同首次預(yù)付款、工程進度款到工程決算的各階段情況。新疆師范大學溫泉校區(qū)一期工程針對工程施工：過程中的設(shè)計變更經(jīng)濟簽證，制定了《新疆師范大學溫泉校區(qū)基本建設(shè)工程設(shè)計變更和經(jīng)濟簽證管理辦法》，嚴格設(shè)計變更經(jīng)濟簽證的審批程序和權(quán)限，控制、盡量減少變更簽證。

2.建立并完善高校償債風險控制機制

高校領(lǐng)導應(yīng)在風險意識和效益意識的前提下根據(jù)學校建設(shè)發(fā)展的總體規(guī)劃和實際償還能力確定貸款額度，科學合理地舉借債務(wù)，最大限度地降低基建貸款融資成本，確保穩(wěn)健發(fā)展的基礎(chǔ)上降低高校貸款的財務(wù)風險。財務(wù)部門應(yīng)在成本效益的基礎(chǔ)上根據(jù)投資計劃、財務(wù)預(yù)算、資金支出情況等核定分期用款數(shù)量，確定最優(yōu)的長短期貸款結(jié)構(gòu)，控制貸款利息的支出，加強存量資金的管理，增加資金使用的效益。

防范基建工程償債風險的具體措施與方法：（1）專門成立資金籌措運用管理辦公室，積極嘗試多渠遒融資方式，加強債務(wù)資金的日常核算和管理，對貸款和還貸做出詳細及合理地計劃與安排。針對新校區(qū)建設(shè)工作，新疆師范大學成立了建設(shè)項目資金籌措工作組，并制定了《新疆師范大學溫泉校區(qū)建設(shè)資金管理辦法》，對建設(shè)資金的籌措和使用進行管理。（2）建立健全風險約束機制。在學校建立健全嚴密而科學的內(nèi)部風險約束及決策機制，南學校職工代表大會決策較大風險的項目，基建部門決策風險一般的項日，各層面聯(lián)動作用并相互制約，盡量避免各種原因造成的決策風險。為了加強對建設(shè)項目的監(jiān)督管理，新疆師范大學制定了《新疆師范大學基本建設(shè)項目管理責任追究辦法》，明確各個部門責任追究的范圍，及責任追究的實施。（3）嘗試設(shè)立風險預(yù)防制度。高校根據(jù)謹慎性和穩(wěn)健性原則，可以借鑒cOs0委員會內(nèi)控框架中風險評估的具體條款嘗試建立償債基金，形成適合高校實際情況的風險預(yù)防制度，盡可能地降低償債風險。（4）逐步強化學校內(nèi)部審計的監(jiān)督職能。高校防范財務(wù)風險的第一道屏障是會計控制，內(nèi)部審計是高校內(nèi)部對會計控制的再控制，成為有效防范財務(wù)風險的第二道屏障。內(nèi)部審計通過對會計控制的評價不斷改進和完善會計控制，從而降低高校貸款層面的償債風險。

3.建立良好的內(nèi)部控制和監(jiān)督管理制度

高?；üこ添椖拷ㄔO(shè)投資越來越大，涉及單位和部門越來越多，經(jīng)手人員也越來越復(fù)雜，要明確工程進度報表報送程序，工程款審批制度及權(quán)限，大額資金的支付除提供合同和工程進度報表外還應(yīng)提供各監(jiān)督部門、各有關(guān)負責人簽批的會審表，進度款的支付要提供有施工管理人員、預(yù)決算人員、監(jiān)理人員、有關(guān)職能部門負責人簽字的工程進度會簽表，其他費用支出按規(guī)定實行定額控制，嚴格審批手續(xù)，避免和減少不合理的支出。新疆師范大學計財處出具了《建設(shè)工程付款所需資料及相關(guān)規(guī)定》，對工程進度款的支付嚴格了付款流程及付款資料的完備。同時應(yīng)完善工程審計制度，加強審計監(jiān)督，校內(nèi)審計部門應(yīng)定期檢查，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制中的漏洞，并針對出現(xiàn)的新問題和新情況及執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)，提出修正或改進措施，做到有章可循、違章必糾，以提高會計信息的質(zhì)量。財務(wù)部門對完工后的工程項目進行財務(wù)結(jié)算的監(jiān)督。工程項目完工后，財務(wù)部門應(yīng)及時核對、審查工程款項的支付情況，如有問題找出原因，及時與基建、審計等職能部門溝通，提出解決問題的辦法和建議。

4.不斷加強高校基建財務(wù)人員綜合素質(zhì)培養(yǎng)

21世紀的競爭是人才的競爭，高素質(zhì)人才能有力保證各項工作的順利完成。為有效提高高?；ㄘ攧?wù)的工作質(zhì)量和效率，從學校層面應(yīng)加強基建財務(wù)人員的思想政治學習和黨風廉政教育，在條件具備的前提下，選派工作態(tài)度認真負責、專業(yè)能力較強的財務(wù)人員參加基建項目的企業(yè)實訓，并積極創(chuàng)造條件對財務(wù)人員進行必要的專業(yè)培訓，在不斷提高工作技能、掌握最新基建法規(guī)動態(tài)的前提下更好地適應(yīng)新形勢下基建財務(wù)管理的需要并推動基建管理信息化進程，為學校高效、高質(zhì)的基建財務(wù)管理工作提供各方面的有力保障。而財務(wù)人員本身也應(yīng)該在工作之余多多豐富自己的專業(yè)知識，可以通過參加會計師、建造師等職稱及職業(yè)資格考試來適應(yīng)財務(wù)管理工作的全面要求。

綜上所述，基建工程對高校而言，即是一項必須完成也是一項艱巨的任務(wù)。當前高校在超常規(guī)發(fā)展過程中必須面對防范和控制基建財務(wù)管理風險這類現(xiàn)實問題，高等教育事業(yè)改革發(fā)展與經(jīng)費投入不足的矛盾也將會在較長時間內(nèi)困擾著高校財務(wù)工作，為切實保證高校教學工作持續(xù)健康地發(fā)展，實現(xiàn)科教興國戰(zhàn)略，各高校應(yīng)該從思想上徹底轉(zhuǎn)變以前舊的觀念，強化相關(guān)責任主體意識，積極應(yīng)對并防范基建財務(wù)管理中的各類風險。

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