公共理性與公民參與公共決策路徑的適用

劉喬

摘 要：在社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，政府管理的模式在不斷變革，公共管理者愈發(fā)感受到公民參與的重要性。促進(jìn)公民的有效參與可以提高決策效率與質(zhì)量。公民的有效參與在理論上基于形成一種公共理性是可行的；在實(shí)踐上有多種路徑可以根據(jù)決策的不同內(nèi)容形式而進(jìn)行選擇。

關(guān)鍵詞：公共理性；相關(guān)公眾；公民參與

公民參與在轉(zhuǎn)型的社會(huì)中的重要性越發(fā)凸顯。政策制定面臨著很大的不確定性，將公民吸納進(jìn)來(lái)，能夠集中更多的智慧，因?yàn)槿缥髅伤f(shuō)的那樣，“單個(gè)的、孤立的個(gè)人的行為不可能實(shí)現(xiàn)任何理性高度。”1不只是單個(gè)的個(gè)人，單個(gè)的組織或集團(tuán)也是很難達(dá)到一定的理性高度的，公民參與能夠形成一種公共理性，利于高質(zhì)量的政策制定和執(zhí)行。

1 公共理性

我國(guó)現(xiàn)階段公民參與制度并沒(méi)健全，公民參與途徑也不夠暢通，聽(tīng)證會(huì)往往流于形式，上訪演變成截訪運(yùn)動(dòng)等。而更大部分的公民則是一直保持著政治冷漠的態(tài)度，正如穆勒說(shuō)：“漠不關(guān)心是社會(huì)主義理想破滅的主要跡象?！?因此，公共決策中的有效公民參與需要人們達(dá)成價(jià)值共識(shí)，即公共理性，而公共理性也是使公民參與成為可能的必要保證。

“公共理性”最早出現(xiàn)在康德的《什么是啟蒙運(yùn)動(dòng)》一文中，是指人們?cè)谌魏问虑樯隙加泄_(kāi)運(yùn)用自己的理性的自由。羅爾斯則將這一概念上升到政治自由主義的高度，他認(rèn)為：“公共理性是一個(gè)民主國(guó)家的基本特征?！?公共理性是民主國(guó)家在運(yùn)用公權(quán)力進(jìn)行社會(huì)管理時(shí)所必須依據(jù)的理性，也是運(yùn)用公共權(quán)力解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)價(jià)值的權(quán)威性分配的公共政策的理念支持。而在公共政策活動(dòng)中，公民的公共理性是指“公民在公共論壇中關(guān)于憲政要素與基本正義問(wèn)題的推理。”4是一種向政策制定機(jī)構(gòu)表達(dá)需求，與公共決策者進(jìn)行對(duì)話的正當(dāng)理念。公共理性并不是簡(jiǎn)單的私人理性的疊加，而是在通過(guò)與他人充分的討論基礎(chǔ)上得到的經(jīng)過(guò)修正的觀點(diǎn)，是一種公共價(jià)值取向的統(tǒng)一。

公共決策中的公民參與就是要求公民充分表達(dá)自己的政策偏好，然而公民的學(xué)歷、專業(yè)、信仰、工作等存在著諸多不同，難免會(huì)發(fā)生內(nèi)部的沖突。公共理性恰恰是要提供一種價(jià)值指引，構(gòu)建一個(gè)良好溝通的前提，保證每個(gè)公民都期待其他公民能夠認(rèn)可自己的觀點(diǎn)，同時(shí)，自己也隨時(shí)準(zhǔn)備用他人已經(jīng)認(rèn)可的觀點(diǎn)來(lái)解釋自己的政策偏好?！肮怖硇缘挠^念在最深的層次上具體地規(guī)定基本的道德與政治價(jià)值，這些價(jià)值用以決定憲政民主制政府與其公民之間的關(guān)系，并決定公民與公民之間的相互關(guān)系?！?這就是說(shuō)公民之間的政策討論并不是無(wú)序化的、隨意地進(jìn)行的，而是在一種相互包容的氛圍下，在大家力求達(dá)成共識(shí)的意愿下進(jìn)行的，這就為形成一致的價(jià)值觀提供了可能。

公共理性能夠保證公民的政策意見(jiàn)不是一盤散沙、肆意妄為的討論，而是能夠在多元利益下形成一種“重疊共識(shí)”，使得公民的思維不是停留在一己私利的低級(jí)階段，而是從道德深處和社會(huì)價(jià)值觀層面得到提升，這就為公共決策中的有效參與奠定了理念基礎(chǔ)。

2 公民有效參與途徑

在確定了公民有效參與的理念基礎(chǔ)之后，就要討論公民如何有效參與的具體實(shí)踐問(wèn)題。根據(jù)目的不同，可大致分為以下兩種參與方式：

1.以獲取政策相關(guān)信息為目的的公民參與

僅僅以獲取政策相關(guān)信息為目的的公民參與并不能保證公民的意見(jiàn)或建議最終能夠?qū)Q策產(chǎn)生影響，因此一般要求公民給予最小的投入，而無(wú)需花費(fèi)很多的時(shí)間和資源，一般是以個(gè)人為單位進(jìn)行的。以此為目的參與途徑主要有：

第一，關(guān)鍵公眾接觸

關(guān)鍵公眾接觸是指管理者向相關(guān)公眾中的“關(guān)鍵人物”征詢建議。 就我國(guó)目前公民參與的情況來(lái)看，公民的熱情不高，參與能力有限，參與處于無(wú)序化狀態(tài)，而關(guān)鍵公眾接觸法是一項(xiàng)管理者主導(dǎo)的參與方式，能起到良好的引導(dǎo)作用。采取關(guān)鍵公眾接觸法進(jìn)行參與時(shí)，公眾往往已經(jīng)自發(fā)或有意識(shí)的形成了一定的組織團(tuán)體，在該組織團(tuán)體中已經(jīng)或更容易實(shí)現(xiàn)公共理性，形成一致的意見(jiàn)或目標(biāo)。而在這些組織團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人中，一般都是具有某種專業(yè)背景或某些能力的人才，這就避免了普通民眾參與表達(dá)能力較低的缺陷，能夠促進(jìn)參與的有效性。另外，關(guān)鍵公眾接觸法這一參與方式相對(duì)靈活，不需要專業(yè)技術(shù)，從而降低了公民參與的成本，提高了公民參與的效率。但是，在運(yùn)用這一方式的時(shí)候，要注意謹(jǐn)慎選擇關(guān)鍵公眾，看是否真的能夠代表最廣大人民的利益，同時(shí)可選取多方關(guān)鍵公眾，以提高代表性；另外，還要防止關(guān)鍵公眾被某些利益集團(tuán)控制，而發(fā)生設(shè)租尋租的行為，導(dǎo)致公民參與的無(wú)效。

第二，由公民發(fā)起的接觸

由公民發(fā)起的接觸是指發(fā)起者為公民，向政府管理機(jī)構(gòu)表達(dá)建議或需求。由于我國(guó)公民數(shù)量多、利益多元化程度深，公民的背景層次差距較大，因此，在決策前進(jìn)行有效參與一直存在著困難，而這種由公民發(fā)起的接觸途徑則能夠很適合地讓民眾表達(dá)心聲，真正反映出問(wèn)題的所在，比如我國(guó)目前已經(jīng)存在的信訪制度和投訴途徑，但是，由于某些政府部門的關(guān)于為了自身的利益，為了維護(hù)本級(jí)政府的聲譽(yù)，而將信訪工作變成了名副其實(shí)的截訪工作，這也導(dǎo)致民眾越級(jí)上訪、集體上訪等無(wú)序化上訪現(xiàn)象的多發(fā)。因此，我國(guó)這種由公民發(fā)起的接觸方法雖然經(jīng)常利用，卻儼然已經(jīng)發(fā)生了扭曲，或者降低了效率，這不僅要求相關(guān)部門要認(rèn)真聽(tīng)取公民的心聲，也要健全應(yīng)答機(jī)制，對(duì)于公民提出的問(wèn)題要保持高度關(guān)注，并舉一反三，找出可能存在的更多的問(wèn)題。

第三，公民調(diào)查

公民調(diào)查可以滿足公共管理者既期望獲得更具代表性的信息，而又不希望跟公民分享決策權(quán)力的需求。 然而在我國(guó)現(xiàn)階段存在的問(wèn)題不是方法的問(wèn)題，也不是技術(shù)的問(wèn)題，而是如何讓民眾說(shuō)出真話，如何讓管理者聽(tīng)到真話的問(wèn)題。一方面由于我國(guó)政府官員績(jī)效考核制度的不完善，另一方面由于我國(guó)公民“多一事不如少一事”的思想觀念根深蒂固，導(dǎo)致即使真正做了調(diào)查，要么是民眾在當(dāng)?shù)卣拿{迫下說(shuō)出違心的話，要么由于不想惹事而隨便給出答案，這就是的公民調(diào)查完全喪失了原有的意義，使民眾的心聲僅僅成為官員們的傳聲器。這當(dāng)然是與我國(guó)公民的參與能力有關(guān)，但更多的原因則是不敢講出真話，害怕事后政府官員會(huì)隨便一個(gè)理由就帶來(lái)空前的災(zāi)難。因此，當(dāng)前我們要做的就是建立一個(gè)暢所欲言的渠道，讓人民能夠盡情地表達(dá)自己的意見(jiàn)，甚至是宣泄自己對(duì)政策的不滿，只有這樣，才能讓公民調(diào)查能夠調(diào)查處真相，否則，僅憑一句“你幸福嗎？”是不能反映出真正的民生的。

第四，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)

近年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在公民參與中有著勢(shì)不可擋的勢(shì)頭。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，公民參與不再局限于場(chǎng)所的制約，不必進(jìn)行面對(duì)面的交流，就可以獲得充分的信息，這一切都顯得這一參與途徑是何等的先進(jìn)與復(fù)合民意。我國(guó)近幾年很多的問(wèn)題都是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)這一手段很快地被揭發(fā)、調(diào)查，網(wǎng)絡(luò)成為民眾監(jiān)督政府官員行為的一個(gè)重要途徑，也發(fā)揮了其巨大的優(yōu)勢(shì)作用。當(dāng)然，有些不法分子也會(huì)趁機(jī)制造煽動(dòng)一些不良行為的發(fā)生，但我們不能因?yàn)樗囊恍┤毕菥蛯⑵浞穸?。在?duì)網(wǎng)絡(luò)參與的管理方面，則需要極高的手段，對(duì)于不法分子勢(shì)必要強(qiáng)力打擊，但是現(xiàn)在提的較響的網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制有可能會(huì)打擊民眾的參與熱情，而將這一新興的參與途徑流于一般的名存實(shí)亡，喪失了它的優(yōu)越性。因此，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)參與，需要的是管理而不是取締也不是控制，是要在放開(kāi)的同時(shí)盡量減少不法分子的行為，而這也需要公眾的思想覺(jué)悟的提高，在隨著民眾參與經(jīng)驗(yàn)越來(lái)越豐富，參與能力越來(lái)越強(qiáng)的趨勢(shì)下，這一點(diǎn)會(huì)有所改善。

2.以促進(jìn)政策接受性為目的的公民參與

作為一般政策的受眾，公民接受與否或接受程度是決策能否成功的關(guān)鍵所在，與從公民那里獲取信息不同，促進(jìn)政策接受性的公民參與以群體性組織或團(tuán)體為對(duì)象會(huì)更容易實(shí)施，因?yàn)樗麄兏菀仔纬蓛r(jià)值共識(shí)。目前以促進(jìn)政策接受性為目的的公民參與途徑主要有三種：

第一，公民大會(huì)

召開(kāi)公民大會(huì)是為促進(jìn)政策接受性最常見(jiàn)最直接的一種形式。在我國(guó)存在的典型公民大會(huì)就是一年一度的全國(guó)人民代表大會(huì)，以及一些聽(tīng)證會(huì)等，擔(dān)憂的問(wèn)題是代表們的代表性，究竟代表了誰(shuí)。由于我國(guó)的全國(guó)人民代表大會(huì)是一種例行會(huì)議的性質(zhì)，因此，在召開(kāi)之前基本上已經(jīng)進(jìn)行了廣泛的足夠的宣傳，可以在地方上或者團(tuán)體組織首先進(jìn)行小型的討論，然后將這些意見(jiàn)或建議進(jìn)行整合，最后再拿到大會(huì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行全國(guó)性的討論，這樣就能夠充分發(fā)揮基層群眾的參與性，也使得代表們更具代表性。

第二，咨詢委員會(huì)

咨詢委員會(huì)是由類似商業(yè)組織、政府官員以及社會(huì)組織的代表組成，他們首先做出決策，這能幫助管理者盡快地找出解決方案。咨詢委員會(huì)一般用于以下情形：首先，政策問(wèn)題的相關(guān)公眾至少包括兩個(gè)或者兩個(gè)以上的組織化團(tuán)體及未組織化的公眾，其中，組織化團(tuán)體又包括公民團(tuán)體和其他利益團(tuán)體，咨詢委員會(huì)為每個(gè)團(tuán)體的利益表達(dá)提供了機(jī)會(huì)；其次，只有當(dāng)管理者在重大問(wèn)題上希望與公眾分享一定的決策權(quán)時(shí)，才適用咨詢委員會(huì)的途徑。一旦成立咨詢委員會(huì)，就要讓其參與產(chǎn)生影響力，否則會(huì)引起其對(duì)公共管理機(jī)構(gòu)或者某項(xiàng)政策的敵對(duì)情緒，反而會(huì)阻礙決策進(jìn)程。

第三，第三方調(diào)解

第三方調(diào)解一般出現(xiàn)在利益沖突的雙方勢(shì)均力敵，沒(méi)有一個(gè)能夠擁有更充分的權(quán)利去影響決策，而此時(shí)若再增加團(tuán)體的數(shù)量，只會(huì)陷入更大的僵局之時(shí)，同時(shí)，雙方也是有意向進(jìn)行和解的。通過(guò)第三方調(diào)解獲得的政策質(zhì)量往往比其他運(yùn)用其他途徑獲得的政策質(zhì)量要高，因?yàn)樗茉陔p方滿意的基礎(chǔ)上又不太偏離之前的政策目標(biāo)。當(dāng)然，第三方調(diào)解對(duì)該調(diào)解人的要求非常之高，既要對(duì)決策過(guò)程有所了解，又要精通溝通之術(shù)，因此，管理機(jī)構(gòu)也要付出一定的成本來(lái)請(qǐng)調(diào)解人加入。

3 結(jié)論

公民參與已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)不可或缺的民主方式，但參與是暢所欲言卻不是隨心所欲的，決策者要具體問(wèn)題具體分析，努力形成一種公共理性，并根據(jù)決策選擇合適的參與途徑，才能充分發(fā)揮公民參與的正面作用。隨著新技術(shù)的發(fā)展，公眾參與政事的意識(shí)也逐漸提高，今后公民參與將會(huì)制度化、常態(tài)化，參與途徑也會(huì)更加多樣化。

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