大數(shù)據(jù)時代的政府信息公開：機遇、挑戰(zhàn)與對策

侯智欣

摘 要：大數(shù)據(jù)催生了數(shù)據(jù)民主，大數(shù)據(jù)時代的到來改變了政府信息公開的廣度、深度和速度，并為打破信息孤島、實現(xiàn)信息公開的全民參與帶來了機遇。與此同時，將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于我國政府信息公開面臨著隱私保護與信息公開、數(shù)據(jù)保密與信息公開、技術(shù)落后與可行性、技術(shù)發(fā)展與理念滯后四大矛盾，遏制了信息公開的趨勢。為此，我國要加強技術(shù)開發(fā)，建設(shè)統(tǒng)一的信息數(shù)據(jù)平臺、構(gòu)建完善的信息公開運行機制、厘清保密內(nèi)容加強安全監(jiān)測、加強頂層推動與組織建設(shè)，才能有力促進大數(shù)據(jù)時代政府信息公開的逐步完善。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；政府；信息公開

隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，各個領(lǐng)域無時無刻不在產(chǎn)生著相互關(guān)聯(lián)的、有價值的數(shù)據(jù)信息。數(shù)據(jù)越來越成為各行各業(yè)的財富和價值，堪稱“未來的石油”。政府掌握著統(tǒng)計、預(yù)算、就業(yè)、治安、空氣質(zhì)量等數(shù)據(jù)信息，成為數(shù)據(jù)和信息的主要擁有者。我國政府在2007年頒布了《政府信息公開條例》，各級政府都按照相關(guān)要求通過政府網(wǎng)站、新聞發(fā)言人、行政服務(wù)中心等渠道進行了相應(yīng)的政務(wù)公開，力圖建設(shè)成為“陽光政府”。然而，政府信息公開在實行的過程中存在著諸多問題：一些地方政府歪曲事實，統(tǒng)一口徑，政府信息公開的真實性大打折扣；政府網(wǎng)站信息公開的質(zhì)量不高，成為“睡網(wǎng)”；網(wǎng)站申請公開欄目遞減，且欄目設(shè)置不能提交申請，阻礙了公民有效獲取政府信息。[1]

“政府信息公開像是一口大鐘，要有人去撞它才會響?！泵绹偨y(tǒng)奧巴馬曾指出，“大數(shù)據(jù)最核心的理念就是要建設(shè)開放的政府”。大數(shù)據(jù)像一股洶涌而來的浪潮推動著政府從壟斷和保密的慣性思維中解脫出來，為政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的信息封鎖理念，積極探索信息公開的新途徑，打造更加陽光透明的政府帶來了新的機遇。

1 機遇：三大優(yōu)勢，破解陽光管理難題

（一）催生數(shù)據(jù)民主，實現(xiàn)全民參與的信息公開

大數(shù)據(jù)時代，雖然信息公開的主體是政府，但公眾和組織都是數(shù)據(jù)和信息的產(chǎn)生者和傳播者。在政府信息公開平臺上，每個公民都可以得到其他公眾和組織的信息申請和需求，各種類型的數(shù)據(jù)信息都可以通過大數(shù)據(jù)平臺分享和傳播，公民可以搜集可能與自己相關(guān)的信息并由平臺進行技術(shù)處理分析，進而得到有價值的信息。在公開平臺上，凡是不被保密的信息，都可以受到公眾的監(jiān)督，隨時被提取和處理。此外，各類信息還可以被再開發(fā)再利用，創(chuàng)造數(shù)據(jù)信息的新價值，并實時分享。

（二）依托數(shù)據(jù)技術(shù)，實現(xiàn)“廣深速”的信息公開

大數(shù)據(jù)的迅猛發(fā)展可以產(chǎn)生政府信息的“乘數(shù)效應(yīng)”，為促進政府信息的流動產(chǎn)生催化劑的作用。隨著政府數(shù)據(jù)開放運動在全球范圍內(nèi)的展開，大數(shù)據(jù)將改變政府信息的公開的廣度、深度和速度。[2]首先，大數(shù)據(jù)可以搜集到各行各業(yè)的信息，便于政府獲取各種信息并進行分析和處理，從而擴寬了信息公開的廣度，有利于實現(xiàn)公民的知情權(quán)；其次，大數(shù)據(jù)不僅可以分析結(jié)構(gòu)化信息，還可以對諸如圖表、語音、視頻等非結(jié)構(gòu)化信息進行分析和相關(guān)性的處理，挖掘出有價值的信息，加大了政府信息公開的深度；第三，大數(shù)據(jù)遵循“一秒定律”，可以在極短的時間里進行數(shù)據(jù)分析并產(chǎn)生處理結(jié)果，暢通了政府與社會公眾的信息交流，加快了政府信息公開的速度。

（三）打破信息孤島，實現(xiàn)“流動整合”的信息公開

由于行政分割等原因，部門都將其內(nèi)部信息當作“傳家寶”，這種“信息孤島”現(xiàn)象嚴重阻礙了政府信息公開的步伐。大數(shù)據(jù)則為打破政府“信息孤島”現(xiàn)象提供了機遇。首先，大數(shù)據(jù)的多級網(wǎng)絡(luò)可以進行數(shù)據(jù)搜集和積累，政府信息在不知不覺中“流動”起來；其次，大數(shù)據(jù)的包容性理念和數(shù)據(jù)獲取存儲技術(shù)可以打破政府各部門間的邊界，通過跨系統(tǒng)、跨平臺、跨數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)共享平臺使政府內(nèi)部縱向、橫向部門得以流暢協(xié)同。這提升了政府整合信息的能力，實現(xiàn)整合式的信息公開。

2 挑戰(zhàn)：四大矛盾，遏制信息公開趨勢

（一）公民隱私保護與信息公開的矛盾

大數(shù)據(jù)的一個主要特點就是可以將不同領(lǐng)域、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫的信息進行數(shù)據(jù)化，加以分析處理進而獲得有價值的信息。為了保證信息公開的廣度，開放數(shù)據(jù)和信息是大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府信息開放的必然要求，這就不可避免地涉及到公民隱私權(quán)的侵犯?！霸诖髷?shù)據(jù)時代，想屏蔽外部數(shù)據(jù)商挖掘個人信息是不可能的。”[3]然而，政府掌握的各種數(shù)據(jù)很難界定哪些是侵犯隱私的，哪些是可以公開的，政府不可避免地公開所有的數(shù)據(jù)信息供社會組織和公民處理分析和利用。數(shù)據(jù)公開的“公共性”和公眾隱私的“個人性”的矛盾將難以化解，對公民的隱私形成了威脅。

（二）數(shù)據(jù)保密與信息公開的矛盾

大數(shù)據(jù)時代政府信息公開要求政府數(shù)據(jù)的廣泛開放，數(shù)據(jù)開放才能激發(fā)社會對數(shù)據(jù)價值的挖掘、開發(fā)利用，進而在滿足公民知情權(quán)的情況下將之應(yīng)用到更加廣泛的領(lǐng)域，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我國《政府信息公開條例》中規(guī)定，凡是沒有明確規(guī)定應(yīng)該公開的內(nèi)容，都被列為保密的范圍內(nèi)。而大數(shù)據(jù)時代對政府信息公開提出了更高的要求，“凡是不應(yīng)該保密的內(nèi)容都應(yīng)公開”，[4]傳統(tǒng)的對數(shù)據(jù)保密的規(guī)定與公眾對政府數(shù)據(jù)開放的需求造成的矛盾是成功將大數(shù)據(jù)引入政府信息公開系統(tǒng)的關(guān)鍵問題。

（三）技術(shù)落后與信息公開可行性的矛盾

大數(shù)據(jù)技術(shù)雖然處于蓬勃發(fā)展的狀態(tài)，但大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府信息公開的可行性還有很長一段路要走。首先，政府信息公開需要建立起全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫和覆蓋各領(lǐng)域的一體化綜合信息服務(wù)平臺，這些都需要強大的配套技術(shù)和電子系統(tǒng)做支撐；其次，大數(shù)據(jù)價值密度低的特點使得政府信息公開時必須依靠成熟的數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為有用的信息，這些又都需要成熟的數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)和安全保密技術(shù)做支撐。

（四）技術(shù)發(fā)展與信息公開理念滯后的矛盾

目前，大數(shù)據(jù)已經(jīng)在各個領(lǐng)域中展現(xiàn)出了巨大的發(fā)展?jié)摿?，然而，技術(shù)的發(fā)展容易產(chǎn)生“文化滯后”現(xiàn)象。[5] 隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，政府信息公開將是全民參與的外部公開、政府部門的主動公開和信息數(shù)據(jù)“流動整合”的公開。然而，政府信息公開大部分是依申請公開；拒絕公開的答復(fù)多為保密信息等；政府信息公開工作中仍然存在著部門割據(jù)思維。[6]政府部門信息公開的理念并沒有隨著技術(shù)的發(fā)展改變。歸結(jié)來看，在大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，以主動公開、信息共享、協(xié)作等為基本原則的數(shù)據(jù)信息公開理念的轉(zhuǎn)變和將成為制約政府信息公開效果的關(guān)鍵。

3 大數(shù)據(jù)時代政府信息公開的對策

面對大數(shù)據(jù)時代信息技術(shù)發(fā)展給政府信息公開帶來的機遇和挑戰(zhàn)，我們應(yīng)該積極利用機遇，迎接挑戰(zhàn)，解決當前大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府信息公開的幾個主要的矛盾，探索將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府信息公開并使之發(fā)展的對策。結(jié)合機遇與挑戰(zhàn)，當前應(yīng)該著重解決好以下幾個問題：（1）大數(shù)據(jù)技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用；（2）應(yīng)用技術(shù)打破信息孤島；（3）從法律層面明確隱私與保密的范圍，并用技術(shù)予以安全保障；（4）政府部門管理理念的更新。本文將從以下幾個維度對大數(shù)據(jù)時代我國政府信息公開的完善提出對策。

（一）技術(shù)維度

1.加強關(guān)鍵技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)備的研發(fā)

大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府信息公開在很大程度上是一項“技術(shù)活”，當前需要著力加強基礎(chǔ)設(shè)備的研發(fā)并攻克一些關(guān)鍵技術(shù)。首先，大數(shù)據(jù)時代政府信息公開的推進，需要物聯(lián)網(wǎng)、云計算與大數(shù)據(jù)三項技術(shù)的協(xié)作。具體來說需要大數(shù)據(jù)處理技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析挖掘技術(shù)、大數(shù)據(jù)融合技術(shù)、大數(shù)據(jù)清理、轉(zhuǎn)換等的預(yù)處理技術(shù)、新型的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)智能分析技術(shù)等。其次，技術(shù)研發(fā)時可以鼓勵社會多方資源的參與和投入，鼓勵相關(guān)企業(yè)、高校和科研機構(gòu)對大數(shù)據(jù)關(guān)鍵技術(shù)的開發(fā)，促進全社會共同參與技術(shù)和設(shè)備研發(fā)，加快技術(shù)發(fā)展和進步。

2.搭建全國統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺

為滿足大數(shù)據(jù)時代各領(lǐng)域?qū)θ嫘畔⒑蛿?shù)據(jù)的需求，必須搭建全國統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺，為政府和社會公眾獲取、利用數(shù)據(jù)提供便捷的渠道。首先，應(yīng)健全相關(guān)數(shù)據(jù)庫，整合政務(wù)資源。通過對數(shù)據(jù)庫內(nèi)數(shù)據(jù)資源的整合，進行數(shù)據(jù)的二次利用；[7]其次，將政府部門數(shù)據(jù)分享的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)椤安块T—大數(shù)據(jù)平臺—部門”的模式，產(chǎn)生的數(shù)據(jù)都要經(jīng)過大數(shù)據(jù)平臺的識別、分類和處理之后存儲，使各類數(shù)據(jù)標準一致；[8]再次，各行各業(yè)都要建立相應(yīng)的分數(shù)據(jù)平臺，通過識別和分類進行數(shù)據(jù)存儲，逐漸將大數(shù)據(jù)存儲箱在統(tǒng)一的平臺集中，形成全國統(tǒng)一的云平臺，擴展政府信息公開的廣度和深度。

（二）運行維度

1.建立全社會協(xié)同信息采集機制

大數(shù)據(jù)平臺的運行以大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)是一切重要信息公開的前提，必須建立全社會的協(xié)同信息采集機制。在大數(shù)據(jù)時代，人人都是信息公開的主體，人人都可以分享信息，經(jīng)數(shù)據(jù)庫處理得出其他公眾想要的有用信息。政府必須引導(dǎo)個人、企業(yè)、科研機構(gòu)和其他社會組織主動采集并開放數(shù)據(jù)，建立相關(guān)的主題數(shù)據(jù)庫，完善基礎(chǔ)主題數(shù)據(jù)庫的構(gòu)建和數(shù)據(jù)收集，為大數(shù)據(jù)統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫和政府信息公開提供豐富的“原料”。

2. 搭建信息開放共享平臺，進行標準化建設(shè)

首先，政府應(yīng)建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺，并開發(fā)面向公眾的數(shù)據(jù)分析和處理技術(shù)，設(shè)置面向公眾的信息開放分享平臺，滿足公眾知情權(quán)并為公眾成為信息開放的主體的實現(xiàn)提供渠道；其次，要進行相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫標準化建設(shè)，將政府部門的數(shù)據(jù)開放和分享平臺的檢索、分類、存儲、分享、分析處理等方面設(shè)定統(tǒng)一的標準，統(tǒng)一的數(shù)據(jù)口徑、發(fā)布格式、質(zhì)量標準和相關(guān)原則，推動政府部門間的信息資源共享的實現(xiàn)。

（三）組織維度

1.頂層推動，加強統(tǒng)籌工作

“信息孤島”現(xiàn)象只有從國家層面進行強力而全面的頂層推動才能被打破，必須加強縱向的管理和橫向的交流配合。在縱向上，建立中央與其他部委平級的國家信息化部門，總攬大數(shù)據(jù)技術(shù)開發(fā)、組織協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)標準的制定、相關(guān)制度和標準的規(guī)劃，協(xié)調(diào)各級各部門的政務(wù)數(shù)據(jù)信息公開平臺建設(shè)等。設(shè)立相應(yīng)的省級分管機構(gòu)和市縣基層管理機構(gòu)，負責(zé)數(shù)據(jù)信息公開戰(zhàn)略的協(xié)同推進，強化相關(guān)的監(jiān)管監(jiān)測，以逐步完善相應(yīng)政策。在橫向上，進行水平的整合，建立跨部門跨地區(qū)跨行業(yè)的政府信息資源共享和協(xié)同機制，統(tǒng)籌本區(qū)域部門的工作。

2.更新理念，改變慣性思維

目前政府信息公開主要為被動狀態(tài)，政府部門對重要信息公開有排斥心理，是“陽光的恐懼者”，大數(shù)據(jù)時代完善政府信息公開，政府部門必須更新理念。首先，樹立數(shù)據(jù)民主的理念。政府部門不再是政府信息的唯一掌控者，公眾、企業(yè)、社會組織同樣可以地產(chǎn)生并分析數(shù)據(jù)，政府只是信息公開過程的紐帶。 “數(shù)據(jù)是大家的、民主的”，要培養(yǎng)主動公開的精神，而非坐等申請；其次，“數(shù)據(jù)庫—部門—數(shù)據(jù)庫”的模式要求政府部門轉(zhuǎn)變信息割據(jù)、壟斷信息的思維，建立與信息時代相適應(yīng)的主流的信息“流動共享自由”精神，主動分享數(shù)據(jù)資源，為更好的提供公共數(shù)據(jù)服務(wù)和構(gòu)建大一統(tǒng)的數(shù)據(jù)平臺提供基礎(chǔ)。

（四）安全維度

1.制定法律，明確保密范圍

我國《政府信息公開條例》對例外事項的規(guī)定過于原則化，范圍過于寬泛且存在不確定性的概念，沒有把保密和不公開事項逐條列舉，導(dǎo)致“例外事項”被擴大化解釋。所以，我國首先要樹立“公開是原則，不公開是例外”的政府信息公開的正確理念，將信息公開作為一項政府應(yīng)該履行的基本義務(wù)。其次，我國要加緊制定《信息公開法》，嚴密限定信息公開“例外”的范圍和保密的事項，為政府非保密數(shù)據(jù)的開放和使用，數(shù)據(jù)價值的挖掘提供前提和基礎(chǔ)。

2.加強數(shù)據(jù)安全監(jiān)控能力建設(shè)

在明確數(shù)據(jù)的保密范圍之后，就可以構(gòu)建大數(shù)據(jù)安全體系，對敏感和要害數(shù)據(jù)實行嚴密監(jiān)管，將非保密數(shù)據(jù)予以開放利用。首先，建議在大數(shù)據(jù)平臺的日常運行中，對內(nèi)存數(shù)據(jù)、傳輸中的數(shù)據(jù)以及實時產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進行監(jiān)測，辨別其是否屬于保密范圍，并予以分類，將保密數(shù)據(jù)實時儲藏。其次，政府還應(yīng)加強日常監(jiān)管，明確重點領(lǐng)域數(shù)據(jù)庫范圍，并制定明晰的管理和安全操作制度，以明確大數(shù)據(jù)采集，開放，使用等環(huán)節(jié)涉及信息安全的要求、范圍和責(zé)任。

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