俄羅斯存款保險制度實踐及其啟示

劉明彥　張明

中國的《存款保險條例》已于2015年5月生效，新金融安全網(wǎng)的建立將預示著中國金融進入新的時代。但完善的存款保險制度不可能一蹴而就，借鑒新興市場國家經(jīng)驗教訓尤為必要。俄羅斯盡管與中國有巨大的差異，但也有相同之處，其一是它曾是社會主義國家，其二是目前都屬于金磚國家，因此，俄羅斯的存款保險制度及實踐對中國存款保險制度的完善應當具有參考價值。

俄羅斯存款保險制度產(chǎn)生背景

俄羅斯是實施存款保險制度較晚的國家。20世紀90年代以來，俄羅斯發(fā)生了幾次大的政治和金融動蕩，最終都是儲戶買單：1991年，蘇聯(lián)解體，儲戶在銀行的存款一夜之間變成廢紙；1998年，俄羅斯爆發(fā)金融危機，一大批商業(yè)銀行倒閉，數(shù)百萬儲戶的存款再次蒸發(fā)。金融動蕩使居民對銀行的信任喪失殆盡，據(jù)報道，最嚴重的情形下，俄羅斯僅有5%的居民把錢存入銀行，從而導致銀行存款大量流失，更加劇了地方性中小銀行紛紛破產(chǎn)。

金融市場的動蕩使俄羅斯政府意識到建立一個保護儲戶利益，維系公眾對銀行的信心，鼓勵儲戶增加存款的存款保險制度勢在必行。1999年9月，俄羅斯杜馬通過《居民存款保障法》，計劃成立一個聯(lián)邦儲備公司，由政府、央行和各商業(yè)銀行共同出資，政府和央行提供首批儲備金20億盧布，商業(yè)銀行出資額為股本的0.5%。2000年9月，俄羅斯杜馬通過決議，建立存款保險基金，對一定金額內(nèi)的存款提供保險。2001年11月，俄羅斯政府制定《俄聯(lián)邦銀行保障歸還公民存款》法律草案，從2002年1月1日起，國家將承擔起居民的存款保險責任，即政府成立存款保險代理公司，在銀行破產(chǎn)時返還儲戶存款。2003年11月，俄羅斯杜馬全體會議通過了《俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于自然人在俄聯(lián)邦銀行存款保險法》（簡稱《存款保險法》），旨在保護儲戶的權(quán)益，增強人們對銀行系統(tǒng)的信任，增加銀行系統(tǒng)對居民存款的吸引力。法案規(guī)定，2007年前國家仍對一切存款提供擔保。

俄羅斯存款保險制度內(nèi)容框架

從1995年到2003年，俄羅斯政府和杜馬就存款保險制度進行了一系列立法，最終以2003年的《存款保險法》確定了俄羅斯存款保險管理框架，主要內(nèi)容如下。

主要原則與各方的權(quán)利與義務。（1）存款保險制度的主要原則。所有銀行必須參加存款保險制度（實踐中是“強制投保、分階段執(zhí)行”）；銀行不能清償債務時，減少存款人遭受不利后果的風險；存款保險制度保持透明度；存款保險基金的資金來源于參保的銀行繳納的保險費。（2）不予保險的資金。非法人的個人企業(yè)家在其銀行賬戶的資金；自然人交給銀行代為管理的資金（理財）；自然人在銀行辦理的不記名存款業(yè)務資金。（3）銀行的責任。向存款保險基金支付保費；向存款人提供其參加存款保險制度，收到存款補償?shù)牧鞒?、金額的信息；把存款保險制度有關(guān)信息放置在營業(yè)部能看到的位置上；辦理銀行對存款人的債務核算。（4）存款人的權(quán)利。依法收到存款補償；將銀行遲延支付存款債務的情況通知存款保險基金；從銀行和存款保險基金獲取存款保險制度及存款補償?shù)慕痤~、流程的信息。

存款保險機構(gòu)資金的來源。存款保險局依靠俄羅斯政府提供的首批資金20億盧布開始開展業(yè)務，2005年7月，保險機構(gòu)資金占保險存款余額的0.09%。另外，政府為該機構(gòu)提供了10億盧布作為啟動階段的管理費用，直到保費收入充足。所有銀行實行統(tǒng)一保險費率，按日均被保險存款余額計算保費，按季以盧布繳納。保費不得超過最后一個會計期存款額的0.15%。當在保險保險基金達到保險存款的5%，保險將下降至0.05%。2008年12月，俄羅斯將存款保險費率調(diào)整到0.10%。

事件認定及補償申請。俄聯(lián)邦中央銀行撤銷銀行的許可證或通過對銀行債權(quán)人的緩期支付規(guī)定，就認定發(fā)生了保險事件。存款人自保險事件發(fā)生之日至按次序滿足存款人補償要求工作結(jié)束之日有權(quán)利向存款保險基金提出存款補償?shù)囊蟆?/p>

存款補償金額。2004年，俄羅斯存款保險機構(gòu)對低于10萬盧布的自然人存款（不包括企業(yè)存款、不記名存款、信托存款和離岸存款）給予全額保險；2006年，存款保險機構(gòu)將補償金額提高到19萬盧布，低于10萬盧布的存款將獲得全額賠償；10萬至19萬盧布的存款將獲得90%的存款補償。2007年，存款保險上限提高到40萬盧布。2008年，存款保險上限提高到70萬盧布，全額補償?shù)拇婵铑~從10萬盧布提高到20萬盧布。2014年12月，俄羅斯政府再度將存款保險上限由70萬提高到140萬盧布。

俄羅斯存款保險制度實施效果

自從2003的俄羅斯實施存款保險制度以來，對于樹立公眾對銀行的信心、穩(wěn)定金融系統(tǒng)、促進經(jīng)濟增長等方面效果顯著，具體表現(xiàn)如下：

銀行業(yè)個人存款快速增加，銀行重獲公眾信任。數(shù)據(jù)顯示，在存款保險制度實施前的2002年年底，俄羅斯銀行業(yè)的個人存款余額為6491億盧布，2003年實施存款保險制度之后，當年末銀行業(yè)個人存款余額飆升至10537億盧布，同比增長62%。自2003年以來，銀行的個人存款年平均增速高達30%，盡管2008年和2014年出現(xiàn)小幅下滑，分別為4%和2%。到2014年年底，俄羅斯的個人存款余額為13.7萬億盧布，較2002年增加了12倍。公眾對銀行信心的恢復，有效抑制了金融脫媒的蔓延，有利于銀行對社會金融資源的有效配置。（見圖1）

存款保險制度提升了銀行吸收存款能力，使銀行的放貸能力大大增強。由于銀行的資金主要來源于存款，公眾和企業(yè)對銀行信心的恢復使其獲得資金數(shù)量大增，從而使銀行業(yè)貸款規(guī)?？焖僭黾?。數(shù)據(jù)顯示，2002年俄羅斯銀行業(yè)的貸款余額為2.06萬億盧布，2003年《存款保險法》實施以后的當年，貸款余額飆升至2.96萬億盧布，同比增長43%，之后一直保持快速的增長，年平均增速為27%。至2014年5月，銀行業(yè)貸款余額為43.69億盧布，較2002年增長了20倍。受益于貸款投放增加和金融穩(wěn)定，俄羅斯經(jīng)濟保持了較快增長。（見圖2） 存款保險基金實力不斷增強，對儲戶存款補償金額大幅上升。數(shù)據(jù)顯示，2005年俄羅斯存款保險基金為166億盧布，到2012年升至2025億盧布，7年間增加了11倍。在存款保險基金實力增強的同時，它對儲戶存款補償?shù)慕痤~也在上升，2005年存款保險基金支付的存款補償僅為350萬盧布，2013年這一數(shù)字高達1039億盧布，雖然一定程度上削弱了存款保險基金的實力，但有效維護了儲戶對銀行體系的信心，極大促進了社會的穩(wěn)定。（見圖3）

銀行破產(chǎn)清算數(shù)量溫和增加，金融危機得到有效防范。俄羅斯存款保險局（DIA）的資料顯示，自2005年以來，俄羅斯破產(chǎn)清算數(shù)量有所上升，2013年達到120家，但與1998年的221家銀行破產(chǎn)相比，銀行破產(chǎn)數(shù)量仍然有所下降。另外，存款保險制度的有效實施，使俄羅斯銀行體系經(jīng)受住了2008年國際金融危機和2014年盧布貶值危機的沖擊，民眾對銀行的信心避免了銀行倒閉潮。（見圖4）

對中國的啟示

存款保險制度在維護公眾對銀行信心的功能顯著，可有效抑制市場恐慌的蔓延。在俄羅斯建立存款保險制度之前的20世紀90年代，俄羅斯由于債務危機、匯率動蕩引發(fā)了銀行危機，由于缺乏存款保險制度，儲戶存款損失慘重，嚴重損害了公眾對銀行的信心，導致銀行存款的大量流失和金融脫媒。2003年存款保險制度的實施，使俄羅斯公眾恢復了對銀行的信心，銀行的存貸款規(guī)模大幅增加，其儲蓄轉(zhuǎn)化為投資的功能得以發(fā)揮，促進了實體經(jīng)濟的發(fā)展。存款保險制度的實施，尤其是存款保險上限的大幅提高，由70萬盧布提高到140萬盧布（約15萬元人民幣），有效防范了2014年盧布貶值危機的蔓延。

穩(wěn)定的經(jīng)濟金融環(huán)境是銀行穩(wěn)健經(jīng)營的前提，存款保險制度僅能防范少數(shù)銀行破產(chǎn)的非系統(tǒng)性風險。資料顯示，俄羅斯經(jīng)濟結(jié)構(gòu)畸形，過度依賴油氣、礦產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)，尤其是石油和天然氣占出口的75%，使俄羅斯經(jīng)濟狀況受制于國際油價的走勢。2014年四季度以來，紐約原油期貨價格跌幅高達50%，每桶下跌約50美元，據(jù)測算，這將導致俄羅斯出口減少1500億美元，會直接影響企業(yè)利潤和政府的財政收入，削弱了政府維持盧布匯率的能力，使俄羅斯經(jīng)濟陷入衰退，加之西方國家的制裁，導致盧布對美元匯率大幅貶值，企業(yè)外債負擔加重，經(jīng)營惡化，使銀行不良貸款率升至6.49%，經(jīng)營風險上升。盡管存款保險局付出了1039億盧布存款補償代價，仍沒能改變120家銀行破產(chǎn)的命運。

只有擁有透明、快捷的存款補償流程，存款保險制度才能維護公眾對中小銀行的信心。資料顯示，2013年俄羅斯發(fā)生了27起保險銀行破產(chǎn)事件，涉及債務1252億盧布，106萬儲戶。所有儲戶在14天之內(nèi)獲得了存款補償，平均獲取存款補償?shù)钠谙逓?2.2天，并在銀行破產(chǎn)的第一時間在存款保險局、中央銀行的網(wǎng)站和當?shù)丶堎|(zhì)媒體上公布破產(chǎn)銀行及存款人補償流程，并對65.5萬存款人通過電子郵件進行存款補償通知。正因為破產(chǎn)銀行存款人及時充分得到了補償，儲戶對銀行的信心才得以維持。目前中國雖然公布了《存款保險條例》，但對存款補償?shù)牧鞒碳捌谙薏⑽疵鞔_，這不利于維持存款人對中小銀行的信心，畢竟中小銀行破產(chǎn)的風險遠大于大型國有銀行。建議央行盡快推出存款保險的實施細則，并由財政部為存款保險基金提供啟動資金，這樣才能發(fā)揮存款保險的預期作用。

（作者單位：中國民生銀行信息管理部，中國人民銀行撫順市中心支行）