我國農(nóng)村土地確權(quán)中的問題與解決對策

朱北仲

摘要：加快推進農(nóng)村土地確權(quán)、促進我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營體系的建立，是當前我國農(nóng)村工作的一個主要內(nèi)容。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前我國土地確權(quán)中存在對土地權(quán)證的作用認識不足、一些已私自開墾的“四荒”土地確權(quán)難以落實、在耕地上建成的私人住宅阻礙了土地確權(quán)、技術(shù)和費用問題影響土地確權(quán)的精準度、土地權(quán)證的登記發(fā)放耗時耗力等問題。應完善農(nóng)村土地確權(quán)工作相關(guān)政策法規(guī)，鼓勵新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體開發(fā)利用“四荒”土地，注重土地確權(quán)中新技術(shù)、新方法的運用，嚴格執(zhí)行土地權(quán)證的登記發(fā)放程序，同時為土地確權(quán)并流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民順利實現(xiàn)市民化提供必要保障。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地確權(quán)；土地權(quán)證；四荒土地

中圖分類號：F321.1

文獻標識碼：A

文章編號：1007-7685（2015）05-0044-04

通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不斷改革提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，是我國改革開放以來農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的重點工作，也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的必要前提。因此，有必要對當前我國農(nóng)村土地確權(quán)現(xiàn)狀及存在的問題進行凋查分析，探尋符合我國國情的農(nóng)村土地確權(quán)的途徑。

一、農(nóng)村土地確權(quán)的意義

（一）農(nóng)村土地確權(quán)有利于保護農(nóng)民的合法權(quán)益

長期以來，農(nóng)村土地所有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)利沒有得到明確規(guī)定和有效保障。因此，更好保護農(nóng)民的合法權(quán)益，必須對農(nóng)村集體所有土地的各項權(quán)利及其關(guān)系予以確認。不僅如此，農(nóng)村土地確權(quán)過程也是一個摸清土地利用狀況、更好推動農(nóng)村土地管理的過程。在過去土地權(quán)責不清的情況下，當農(nóng)民外出務工后，大多會選擇將土地流轉(zhuǎn)出去，以此獲得一些穩(wěn)定收入。但一些非農(nóng)就業(yè)較穩(wěn)定、已經(jīng)不打算再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外出務工農(nóng)民，為了獲取更高的流轉(zhuǎn)收益，會將土地流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)用途，致使農(nóng)業(yè)用地遭到破壞。還有一些地區(qū)土地流轉(zhuǎn)收益相對較低，或大部分青壯勞動力都選擇外出務工導致土地流轉(zhuǎn)困難，則由于土地未能確權(quán)而導致拋荒問題嚴重。因此，通過土地確權(quán)，就能明確土地各類權(quán)責關(guān)系，進而及時有效管理和控制農(nóng)村的土地拋荒和占用土地進行非法建設(shè)等問題。

（二）農(nóng)村土地確權(quán)并流轉(zhuǎn)有利于提高農(nóng)民收益和土地產(chǎn)出效益

土地確權(quán)是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，而土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民就可從土地中解放出來，為從事其他行業(yè)、獲得更高收入創(chuàng)造了條件。農(nóng)民收入的增加不僅意味著生活條件的改善，而且有利于進一步拉動內(nèi)需。此外，土地確權(quán)也有利于解決農(nóng)村抵押品不足等融資障礙，農(nóng)民可以通過土地經(jīng)營權(quán)抵押等方式從正規(guī)金融系統(tǒng)獲得急需的生產(chǎn)性資金或消費資金，從而促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升及農(nóng)村消費市場的擴張。此外，不僅耕地的確權(quán)有利于土地流轉(zhuǎn)，進而為農(nóng)民實現(xiàn)市民化提供一定的資金保障、更好推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，而且在農(nóng)民“流出“”和農(nóng)村宅基地確權(quán)的共同作用下，也會促使農(nóng)村宅基地大規(guī)模進入流通領(lǐng)域，這不僅有利于一定程度上解決城市土地緊張的現(xiàn)狀，而且進一步增強了農(nóng)民市民化的“底氣”?？傮w估算，在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，如果能夠推動耕地和宅基地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，由此產(chǎn)生的聯(lián)動效應將使我國的市場規(guī)模在已有基礎(chǔ)上擴張2-3倍。

（三）農(nóng)村土地確權(quán)有助于政府簡政放權(quán)

長期來，中央不斷提出小政府、大社會、大部制及下放、裁減審批權(quán)等一系列深化改革的思路，并出臺了一系列的改革舉措。在農(nóng)村經(jīng)濟管理方面，由沒有建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營體系，導致政府對土地及其他自然資源的權(quán)責不明晰，政府尤所不管、職能重疊，從而造成機構(gòu)臃腫、冗員較多、效率低下、社會經(jīng)濟資源嚴重浪費等諸多問題農(nóng)村土地確權(quán)有利于明確農(nóng)業(yè)經(jīng)營各主體的利益火系，以及構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責到位、自主決策、自我管理、自負盈虧的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體利益關(guān)系的明確，同樣意味著相關(guān)管理部門權(quán)責問題的明確，從而有利于原有農(nóng)村經(jīng)濟管理部門及時轉(zhuǎn)換職能或撤銷、合并，既能提高行政機關(guān)的辦事效率，進一步縮減行政事業(yè)性開支和行政管理費用的攤派，減輕農(nóng)村居民的經(jīng)濟負擔，也能解決政府機關(guān)人員冗余問題，并由此推動政府機構(gòu)的簡政放權(quán)。

二、我國農(nóng)村土地確權(quán)現(xiàn)狀及存在的問題

自2012年，我國就已全面推動農(nóng)村土地確權(quán)工作。國土資源部、農(nóng)業(yè)部、財政部三部委聯(lián)合下發(fā)通知，明確要求我國農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)登記確權(quán)工作最遲要在2018年年底前全部完成。按照三部委的要求，各地農(nóng)村土地確權(quán)工作正在有條不紊地依照有關(guān)時問節(jié)點向前推進。據(jù)統(tǒng)計，陜西、江西、四川、安徽、湖南、海南、廣東，河北等省的多數(shù)縣鎮(zhèn)已完成確權(quán)登記發(fā)證近半數(shù)以上，其他人部分省市也都確定在2015-2016年期間完成此項工作。土地確權(quán)工作有力地促進了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展，但其過程中仍存在一些問題，主要包括：

（一）對土地權(quán)證的作用認識不足

近些年，通過進城務工、求學等途徑，大量人口流出農(nóng)村地區(qū)，很多地區(qū)的農(nóng)村留守人員均是文化素質(zhì)相對較低的老人和未成年人對于留守人員，更關(guān)注的是土地流轉(zhuǎn)金額的限制、土地占用的補償規(guī)定等直接利益問題，而對附著于土地的諸多權(quán)利關(guān)系這些基礎(chǔ)性問題并不關(guān)心。如果土地繼續(xù)由自家耕種，其所關(guān)心的也只是收成問題這導致很多地區(qū)由于農(nóng)民對于土地權(quán)證的作用和意義認識不足，參與土地確權(quán)的積極性不高，不僅阻礙了土地的合理流轉(zhuǎn)和農(nóng)民收益的有效保障，而且導致土地非農(nóng)化使用問題的出現(xiàn)。即使一些地方把土地權(quán)屬證書發(fā)給了民，也不懂得如何使用。此外，由于農(nóng)村土地確權(quán)工作并不能帶來顯著的經(jīng)濟效益，反而意味著很多繁瑣的解釋和開導工作，實踐中一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動土地確權(quán)工作的積極性不高。

（二）一些已私自開墾的“四荒”土地確權(quán)難以落實

我國許多農(nóng)村地區(qū)有著大量的荒山、荒溝、荒丘、荒灘（簡稱“四荒”），當?shù)匾恍┺r(nóng)戶在沒有事先與村集體簽訂承包合同的情況下，會相應的耕作。這雖然有利于耕種面積的擴大與“四荒”土地的開發(fā)，但在全面推進農(nóng)村土地確權(quán)工作的情況下，這一部分原本無人問津的“四荒”土地的權(quán)利歸屬便成為必須解決的現(xiàn)實問題。對一部分村民私自開墾且沒有與村集體簽訂承包合同的土地，如果以“先占為先”原則進行確權(quán)發(fā)證，顯然有失確權(quán)的公平性，不利于土地確權(quán)及其他工作的展開。如果不下發(fā)相應的土地權(quán)證，則直接影響一些有能力、有意愿的農(nóng)戶或者企業(yè)參與“四荒”土地開發(fā)的積極性，從而造成“四荒”土地的重新閑置和無人問津。

（三）在耕地上建成的私人住宅阻礙了土地確權(quán)

實踐中，私自占用耕地、濫用建設(shè)用地等現(xiàn)象也阻礙了農(nóng)村土地確權(quán)工作。盡管取消農(nóng)業(yè)稅以后，土地對于農(nóng)民重要性有所提升，但由于工農(nóng)業(yè)與城鄉(xiāng)間收入水平的顯著差異，導致很多外出務工農(nóng)民對于土地的重視主要放在流轉(zhuǎn)和補償收益，而不再是農(nóng)業(yè)耕種收益。由于宅基地審批手續(xù)嚴格，一些返鄉(xiāng)農(nóng)民工就會直接選擇在承包地內(nèi)蓋新房，加之基層政府管理缺位，導致一家如此家家效仿。這就不僅給農(nóng)村土地的利用類型、數(shù)量、分布及權(quán)屬、界址等確權(quán)工作帶來諸多困難，而且是對可用耕地的嚴重浪費。

（四）技術(shù)和費用問題影響土地確權(quán)的精準度

土地確權(quán)工作的順利執(zhí)行需要先進的勘察和測繪技術(shù)，但是較之農(nóng)村需要確權(quán)的土地面積，我國相關(guān)技術(shù)人員缺口非常大。因此，為了能夠盡快完成土地確權(quán)的工作任務，一些地區(qū)在很大程度上是依靠當?shù)匦姓块T人員輔助有限數(shù)量的技術(shù)人員進行勘察和測繪工作。而在一些較為落后地區(qū)，甚至根本沒有相關(guān)技術(shù)人員。此外，土地勘察和測繪工作的展開需要一定的資金支持，但各地區(qū)財政情況參差不齊，一些財政資金并不充裕的地方政府或者不愿意拿出資金用于勘察測繪，或者根本沒有足夠的資金支持勘察測繪。由于勘察測繪是土地確權(quán)的重要先期工作，在人力、財力均不足的情況下，其技術(shù)分析結(jié)果準確度有限，必然影響土地確權(quán)的精準度，這已成為土地確權(quán)工作中一個亟待解決重要的現(xiàn)實問題。

（五）土地權(quán)證的登記發(fā)放耗時耗力

土地權(quán)證登記與發(fā)放是農(nóng)村土地確權(quán)工作的重要環(huán)節(jié)。土地權(quán)證是證明土地權(quán)屬的一個正式文件，農(nóng)民只有握有相應的土地權(quán)證，才能明確自己對土地的權(quán)屬關(guān)系，減少土地糾紛，維護自身合法權(quán)益。但在發(fā)證過程中，存在一些問題，影響土地確權(quán)工作的效果和進度。一是工作量大。據(jù)估計，全國農(nóng)村土地權(quán)證的登記發(fā)放工作涉及約1.6億家農(nóng)戶，但主要集中在一些農(nóng)業(yè)大省，導致這些地區(qū)面臨龐大的登記方法工作量。以中部地區(qū)農(nóng)業(yè)大省河南省為例，其土地權(quán)證處理數(shù)量約占全國總數(shù)的1/3。二是矛盾多。土地確權(quán)過程也是對土地相關(guān)關(guān)系的梳理過程，而農(nóng)戶間長期未能解決的土地矛盾問題，大多集中在土地權(quán)證登記和發(fā)放期間進行調(diào)解，這也給土地權(quán)證的登記發(fā)放工作帶來很大難度。三是存在政策空白。由于我國農(nóng)村土地情況復雜，如“四荒”土地等在國家政策上沒有明確規(guī)定，導致土地權(quán)證登記工作推進困難。

三、有效推進農(nóng)村土地確權(quán)的對策

（一）完善農(nóng)村土地確權(quán)工作相關(guān)政策法規(guī)

關(guān)于農(nóng)村土地確權(quán)，國家已出臺一系列政策。但在實踐中仍存在許多問題，急需一定的政策法規(guī)作為依據(jù)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之所以能在短時間內(nèi)比較公平地將土地和自然資源分配到農(nóng)民個人或農(nóng)戶手中，一是盡管當時農(nóng)村的土地是農(nóng)民重要的生存、生產(chǎn)資料，但土地主要突出的是使用價值屬性，面積上的微小差異所導致的產(chǎn)量差異可以忽略不計，土地還不具備市場流通能力，并不能轉(zhuǎn)化為貨幣。二是廣大農(nóng)民和農(nóng)村干部具有較高的覺悟和積極性。基于這兩點，許多農(nóng)村地區(qū)的土地分配工作完成很快。即使在個別地區(qū)對已分配土地存在一些矛盾，也可按照“增人不增地，減人不減地”的原則，在集體組織內(nèi)部加以調(diào)整解決。但現(xiàn)階段由于土地具備了更強的資本屬性，土地確權(quán)實際上成為對土地資本的再分配與再確認過程，這就涉及地方政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部、農(nóng)民等多方面利益，因此，土地確權(quán)必須避免各方利益沖突導致的矛盾激化問題。對此，一是制定相對具體、完善的農(nóng)村土地確權(quán)相關(guān)政策法規(guī)，并在農(nóng)村普及相關(guān)知識，使之成為實踐中的叮操作性依據(jù)。二是集體土地中除用于環(huán)保和公共設(shè)施的土地外，要根據(jù)實踐中出現(xiàn)的新情況，及時出臺相關(guān)解釋，明確劃定資源屬性、處理辦法和分配原則，避免以權(quán)謀私、違規(guī)建房等問題的發(fā)生。

（二）鼓勵新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體開發(fā)利用“四荒”土地

“四荒”土地既是土地確權(quán)工作中的難點，也是有待開發(fā)利用的巨大資源。我國農(nóng)村有著大量的“四荒”土地，其中可發(fā)展農(nóng)業(yè)或林業(yè)的荒地約19.3億畝，澇洼土地、鹽堿土地、水土流失地、紅壤低產(chǎn)土地等其他各類低產(chǎn)地約5.4億畝。有效利用“四荒”土地，加大對“四荒”土地的開發(fā)力度，不僅有利于提高土地資源的綜合利用率，也能在一定程度上緩解我國土地資源稀缺的矛盾。由于“四荒”土地同樣具有連片特征，因此，可鼓勵和扶持新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體對“四荒”土地的集約化利用。一是明確新興農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體在“四荒”土地確權(quán)中的優(yōu)先地位。二是加大對新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體流入“四荒”土地的補貼力度。三是對在土壤改良、有機農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、食品保障、原料供給與就業(yè)增收方面起到重要作用的新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體，通過給予多方面的財稅支持和優(yōu)惠政策，引導其開發(fā)利用“四荒”土地。四是做好對“四荒”土地的規(guī)劃管理工作，絕小允許鄉(xiāng)村組織不經(jīng)合法手續(xù)私自轉(zhuǎn)讓和利用“四荒”土地。

（三）注重土地確權(quán)中新技術(shù)、新方法的運用

農(nóng)村集體土地確權(quán)過程中，首先要對現(xiàn)有土地進行嚴格的地籍凋查。在地籍調(diào)查、核實、審核的過程中，應注重新技術(shù)、新方法的運用。由于歷史原因，許多農(nóng)村地區(qū)村與村、戶與戶、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間土地權(quán)屬不清，導致土地管理混亂，給農(nóng)村的經(jīng)濟生活帶來很多問題。盡管近年來的土地確權(quán)工作中，一些地方用傳統(tǒng)測繪方法進行了劃分，但由于資金和技術(shù)人員的欠缺，導致測繪效果并不理想，甚至造成一些地區(qū)人力、物力、財力的浪費。目前，3s技術(shù)是用于土地測繪的新技術(shù)。3s技術(shù)是遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)和全球定位系統(tǒng)的總稱，是多種空間技術(shù)的集成應用。如果適當運用，3s技術(shù)不僅會提高測繪精度，也會節(jié)約一定人力和物力，可有效解決土地確權(quán)工作中的操作標準化問題，為國家相關(guān)統(tǒng)計積累科學、全面的土地數(shù)據(jù)。當前，各地土地測繪中關(guān)鍵是解決好資金問題。在這方面，考慮到測繪數(shù)據(jù)的長遠意義，應加大中央對地方的測繪資金扶持力度。

（四）嚴格執(zhí)行土地權(quán)證的登記發(fā)放程序

針對當前我國土地權(quán)證登記發(fā)放中存在的現(xiàn)實問題，一是調(diào)整土地權(quán)證登記發(fā)放機構(gòu)，成立專門的農(nóng)村土地確權(quán)協(xié)調(diào)小組，制定細化配套政策，達到每一個問題都有相應的政策法規(guī)與之對應。二是明確土地確權(quán)中國土、財政、農(nóng)業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的崗位職責，嚴格規(guī)范其行為準則，杜絕土地確權(quán)過程中瞞報、多報、漏報、不報或不及時發(fā)證、對發(fā)證過程中產(chǎn)生的問題聽之任之等現(xiàn)象發(fā)生。三是土地確權(quán)工作必須嚴格按照申請、調(diào)查、審核、公告、審批下達等步驟進行，上述程序全部完成并無異議后，才能向農(nóng)民發(fā)放土地權(quán)證。

（五）為土地確權(quán)并流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民順利實現(xiàn)市民化提供必要保障

土地確權(quán)除了明確附著在土地上的各種權(quán)屬關(guān)系外，更要以此為基礎(chǔ)，促進土地的適當集中，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、規(guī)?；l(fā)展。而這就意味著會有相當比例的農(nóng)民經(jīng)土地流轉(zhuǎn)后向城市遼移，因而解決其市民化的后顧之憂，是實現(xiàn)土地成功流轉(zhuǎn)、肯定土地確權(quán)工作成果的重要保障。當前，解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的主要出路是幫助和鼓勵他們向大中城市和小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動，但我國每年數(shù)以億計的進城務工農(nóng)民，仍處在“半市民化”的尷尬境地。其中，一個重要原因在于農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系不清，他們不愿意轉(zhuǎn)為市民后損失掉其應有的土地財富。因此，為土地確權(quán)并流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民順利實現(xiàn)市民化提供保障，才能真正實現(xiàn)土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)的最終目標。一是町考慮將土地流轉(zhuǎn)及相關(guān)交易中的部分稅費，沒置專項土地確權(quán)創(chuàng)業(yè)安家基金，用于農(nóng)民進城創(chuàng)業(yè)和安家的扶持資金。二是對吸納一定規(guī)模的經(jīng)土地流轉(zhuǎn)而進城務工農(nóng)民的企業(yè)，規(guī)定其教育基金費用提留及補貼辦法三是有選擇地適度發(fā)展一些勞動密集型產(chǎn)業(yè)，作為土地確權(quán)并流轉(zhuǎn)后進城務工農(nóng)民順利實現(xiàn)市民化的過渡，并通過適當?shù)恼咭?guī)劃與扶持，引導務工農(nóng)民收入和技能水平的穩(wěn)步提升及企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。設(shè)置專項基金幫助農(nóng)民進入城鎮(zhèn)或就地創(chuàng)業(yè)，發(fā)展包括基本民生產(chǎn)品在內(nèi)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，這應是今后我國解決土地確權(quán)并流轉(zhuǎn)后，解決農(nóng)民就業(yè)和市民化問題的主要途徑。