日本農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的做法及借鑒

魏曉莎

摘要：20世紀60年代以來，日本經(jīng)濟的快速增長給農(nóng)村帶來一系列問題，表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)人口的流失、老齡化趨勢明顯及耕地面積不斷下滑，且近年來以上問題依舊明顯，這導致日本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力持續(xù)下降，農(nóng)業(yè)收益水平低，糧食自給率不斷降低。日本意識到只有適度規(guī)模經(jīng)營才能挽救農(nóng)業(yè)的困境，才能提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力水平及國際競爭力，因此采取了一系列政策措施推動農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營。

關鍵詞：日本；農(nóng)地；適度規(guī)模經(jīng)營

中圖分類號：F331.3

文獻標識碼：A

文章編號：1007-7685（2015）05-0124-05

當農(nóng)地經(jīng)營的面積達到一定規(guī)模后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本會迅速降低，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益會大幅度提升，因此農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是保障農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的現(xiàn)實途徑，是一國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求。然而，與其他產(chǎn)業(yè)不同，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極易受自然條件的制約，一國資源稟賦及經(jīng)濟社會條件的不同要求在農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的道路上不能盲目追求“規(guī)?！保菓⒅亍岸取?。耕地資源嚴重短缺的日本人多地少的矛盾突出，日本的資源稟賦狀況靠擴大規(guī)模來降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本是有限度的，最適合的農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模為10公頃左右，超過這一規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不降反升。因此，日本在農(nóng)地經(jīng)營過程中并沒有選擇美國那種大規(guī)模的生產(chǎn)經(jīng)營模式，而是選擇了精耕細作的適度規(guī)模經(jīng)營的模式，從而大幅提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，保障了農(nóng)民收入。

一、日本農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的背景

日本人多地少，始終面臨農(nóng)業(yè)自然資源較為稀缺的困境。自20世紀60年代以來，日本經(jīng)濟的快速增長給日本農(nóng)地經(jīng)營帶來新的問題與困境，表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)人口流失、老齡化趨勢明顯及耕地面積不斷下滑。日本意識到只有借助農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營才能提高土地的利用效率，才能提高農(nóng)業(yè)收入及農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。

（一）農(nóng)業(yè)人口流失嚴重

二戰(zhàn)后，日本農(nóng)地實現(xiàn)了“耕者有其田”的小規(guī)模經(jīng)營，但隨著日本經(jīng)濟的高速增長，大量農(nóng)業(yè)人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市及第二、三產(chǎn)業(yè)，日本農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量自20世紀60年代持續(xù)減少，農(nóng)業(yè)發(fā)展局勢極為嚴峻。1950年，日本農(nóng)業(yè)人口的比例為45.4%，1980年迅速下降到9.8%；1960年日本總農(nóng)戶數(shù)為606萬戶，1998年僅為329萬戶。此后，隨著農(nóng)業(yè)機械化及現(xiàn)代化程度的提高，日本農(nóng)民的從業(yè)意愿持續(xù)降低，1990-2011年，農(nóng)戶數(shù)從297.1萬戶下降到156.1萬戶，農(nóng)業(yè)從業(yè)人口從459萬人下降到247萬人，20年內(nèi)下降了近一半，農(nóng)業(yè)發(fā)展深受影響。

（二）老齡化趨勢明顯

日本農(nóng)業(yè)面臨的另一個嚴峻形勢即農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的老齡化。1995年，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的平均年齡為59.1歲，而到2012年增長為66.2歲，65歲以上的勞動者占農(nóng)業(yè)勞動力的60%，40歲以下的農(nóng)業(yè)勞動者比例僅為10%。從日本農(nóng)林水產(chǎn)省推出的日本2012年度農(nóng)業(yè)白皮書《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的動向》中可見：39歲以下的農(nóng)戶僅占5%左右，而70歲以上的農(nóng)戶比重高達46%。

（三）耕地面積下滑，拋荒現(xiàn)象嚴重

1961年，日本的耕地面積達到最高，共有608.6萬公頃，而隨著工業(yè)化、城市化進程的加速，日本耕地面積自1962年起連續(xù)減少。1980年日本的可用耕地面積為519.9萬公頃，2011年減少到437.6萬公頃。同時，因棄農(nóng)的人數(shù)日益增加，日本的耕地拋荒現(xiàn)象日益嚴重。拋荒面積1975年為13.1萬公頃，2010年增至39.6萬公頃，增長2倍以上，2010年日本拋荒耕地面積占全國耕地總面積的近10%根據(jù)2012年農(nóng)林水產(chǎn)省對耕地荒廢情況的調(diào)查，41.9萬公頃的拋荒耕地中有27.2萬公頃完全荒廢，其中再生利用的只有14.7萬公頃。由于日本農(nóng)業(yè)從業(yè)人口的不斷流失、老齡化趨勢及耕地面積的連年遞減，日本糧食的自給問題日益嚴峻。

（四）兼業(yè)農(nóng)戶占主體

兼業(yè)農(nóng)戶指農(nóng)戶在經(jīng)營農(nóng)業(yè)的同時，還從事非農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。20世紀60年代，日本農(nóng)地經(jīng)營的面積不大，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模仍然過小而且分散，這種小而分散的土地經(jīng)營模式使農(nóng)業(yè)收益較低，專業(yè)農(nóng)戶難以維持家計，因此兼業(yè)農(nóng)戶一直占主體地位。20世紀70年代，兼業(yè)農(nóng)戶比例超過80%，1975年高達87.6%。兼業(yè)農(nóng)戶的存在在一定程度上也阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)?；M程。

隨著農(nóng)戶數(shù)量的變化，兼業(yè)農(nóng)戶比重自1975年之后開始緩慢下降，至2011年下降至71.9%，如圖1所示，專業(yè)農(nóng)戶的比重開始緩慢增加，1930年專業(yè)農(nóng)戶比重為72.2%，1975年降至12.4%，2011年專業(yè)農(nóng)戶分別占總農(nóng)戶的比重上升為28.1%。盡管如此，兼業(yè)農(nóng)戶仍占相當大的比重。

二、日本推動農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的做法及成效

日本意識到只有適度規(guī)模經(jīng)營才能挽救農(nóng)業(yè)的困境，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)水平及國際競爭力。自20世紀60年代以來，日本提出諸多擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的政策措施，試圖通過改變土地零碎化的經(jīng)營格局以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，但有些政策收效甚微，而隨著一系列推動農(nóng)地規(guī)?；l(fā)展政策的不斷持續(xù)、強化與修訂，日本逐漸改變了農(nóng)地零碎化的經(jīng)營格局，推動了農(nóng)地的規(guī)模化經(jīng)營，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。

（一）出臺相關政策和立法，強化保障農(nóng)戶的土地所有權(quán)

二戰(zhàn)后，日本農(nóng)業(yè)的突出特點是土地分散、私人所有及小規(guī)模家庭經(jīng)營。20世紀50年代中后期，隨著日本現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)收入與從事二、三產(chǎn)業(yè)工人的收人間的差距越來越大，為縮小這種差距，日本于1961年出臺了《農(nóng)業(yè)基本法》，首次提出擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的目標。1962年，日本對1952年的《農(nóng)地法》進行了修改，內(nèi)容包括農(nóng)戶擁有的土地面積可超過3公頃，但也有最高面積的限制；設立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度；規(guī)定農(nóng)協(xié)可經(jīng)營農(nóng)地信托事業(yè)，把土地出租給愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人以推動土地規(guī)?；?。但由于農(nóng)地價格的上漲及農(nóng)地出租的諸多限制，這一系列政策效果并不明顯。

20世紀70年代，因農(nóng)民不輕易出賣農(nóng)地，日本開始意識到要通過土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的流動來擴大農(nóng)地的經(jīng)營規(guī)模，而不能依靠土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。因此，1970年日本對1952年的《農(nóng)地法》進行根本性修改，放寬了土地租用方的限制以促進土地的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的流動。但也沒有達到促進土地流轉(zhuǎn)的效果，其重要原因是農(nóng)民擔心在出租土地的過程中喪失土地所有權(quán)。為消除農(nóng)戶的顧慮，1975年日本對《農(nóng)業(yè)振興區(qū)域整備法》進行修改，發(fā)揮地方政府自主權(quán)，用法律政策確保農(nóng)民安心貸出土地而不會失去所有權(quán)，促進農(nóng)地流動。1980年日本推出《農(nóng)地利用增進法》，進一步保護農(nóng)民出租土地的自主權(quán)，即允許農(nóng)民可自由簽訂和解除短期的土地出租合同，促進土地出租和轉(zhuǎn)讓以實現(xiàn)規(guī)?；Ｔ谝幌盗姓叩耐苿酉?，農(nóng)戶逐漸消除了在出租土地過程中失去所有權(quán)的顧慮，日本農(nóng)地的流動與轉(zhuǎn)讓速度加快，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模呈穩(wěn)中有升趨勢。日本農(nóng)戶的平均經(jīng)營規(guī)模從20世紀初的1公頃緩慢升至70年代1.1公頃，進而擴大到80年代的1.2公頃，90年代擴大到1.4公頃。近年來，戶均規(guī)模也在不斷擴大，2011年日本銷售農(nóng)戶的平均經(jīng)營耕地面積擴大到2.02公頃，與2008年相比平均耕地面積增長了8%，其中北海道更高一些，為2.2公頃。

（二）開辟農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營新途徑，扶持農(nóng)業(yè)合作組織發(fā)展

在日本農(nóng)地經(jīng)營大規(guī)?；耐瑫r，農(nóng)業(yè)合作組織作為一種新的擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的方式在日本受到重視，即同一村子里分散的農(nóng)戶在自愿的基礎上組建合作組織在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)進行合作，實現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)。農(nóng)協(xié)是日本特有的一種合作經(jīng)濟組織，通過其遍及全國的業(yè)務網(wǎng)絡與農(nóng)戶建立聯(lián)系，引導農(nóng)戶圍繞共同的市場集中進行生產(chǎn)，提供產(chǎn)前相關信息幫助農(nóng)戶制訂生產(chǎn)計劃，產(chǎn)中供應生產(chǎn)資料，向農(nóng)戶出售肥料及提供農(nóng)機具等并進行技術(shù)指導，負責統(tǒng)一銷售農(nóng)戶生產(chǎn)的農(nóng)作物。農(nóng)協(xié)有效促進了日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、社會化及適度規(guī)?；?。

日本大力扶持農(nóng)協(xié)的發(fā)展，早在1947年便頒布了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，在政府的支持下，全國農(nóng)戶都參加了農(nóng)協(xié)。近年來，農(nóng)協(xié)越來越發(fā)揮其推動規(guī)?；?jīng)營的作用。為增強農(nóng)協(xié)本身的競爭力，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程當中的成本和費用，農(nóng)協(xié)組織也在不斷擴大經(jīng)營規(guī)模來壯大自身：一是通過自身積累不斷發(fā)展壯大，二是農(nóng)協(xié)組織的直接合并，三是農(nóng)協(xié)之間在某一方面建立聯(lián)合組織，進行協(xié)同經(jīng)營。農(nóng)協(xié)的不斷壯大加快了日本農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營進程。

農(nóng)業(yè)合作組織的發(fā)展推動了農(nóng)地經(jīng)營的規(guī)?；献鹘M織經(jīng)營面積的增加也預示著農(nóng)地的規(guī)?；厔?。2012年，日本全國的農(nóng)業(yè)合作組織的耕地面積為49.9萬公頃，每個農(nóng)業(yè)合作組織平均33.9公頃。2000年，日本各種類型的生產(chǎn)合作組織為9961個，至2012年發(fā)展到14736個。其中，經(jīng)營20公頃以上的農(nóng)業(yè)合作組織比重超過一半。

（三）不斷完善培育農(nóng)業(yè)專業(yè)經(jīng)營者計劃

自20世紀60年代起，日本便注重培育農(nóng)業(yè)專業(yè)經(jīng)營者，提出要盡快培養(yǎng)出250萬戶經(jīng)營規(guī)模在2-2.5公頃以上的經(jīng)營農(nóng)戶，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率及農(nóng)地經(jīng)營的規(guī)?；?。隨著日本工業(yè)化的進程，兼業(yè)農(nóng)戶的數(shù)量居高不下使日本農(nóng)業(yè)出現(xiàn)衰退，但日本仍堅持了發(fā)展專業(yè)農(nóng)戶的做法，將農(nóng)業(yè)資源盡量集中到具有經(jīng)營積極性和經(jīng)營能力的少數(shù)農(nóng)民手中，以推動土地規(guī)模經(jīng)營。20世紀80年代中期，日本提出“合意的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體”的概念以鼓勵土地集中到有能力的專門從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的人手中，以提高農(nóng)業(yè)競爭力。1993年日本修訂了《農(nóng)地法》和《農(nóng)地利用增進法》，提出“認定生產(chǎn)者制度”，鼓勵各種形式的經(jīng)濟主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。1999年7月發(fā)布《新農(nóng)業(yè)基本法》，提出“有效率和穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體”的概念，繼續(xù)鼓勵農(nóng)地向?qū)ｉT從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的人集中，加快新技術(shù)的推廣和應用。為吸引有能力的勞動者能安心從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，日本還不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活條件，并對農(nóng)業(yè)各種災害損失進行補償以穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營者隊伍。2001年進一步放寬農(nóng)地管制，推動并完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度。2012年日本出臺了“人與農(nóng)地計劃”，即培養(yǎng)年輕、有興趣、有經(jīng)營能力的專業(yè)經(jīng)營者成為農(nóng)地經(jīng)營的主體，促進農(nóng)地向核心農(nóng)業(yè)經(jīng)營者集中；還通過建立土地積聚協(xié)力金制度，促進農(nóng)地向核心農(nóng)業(yè)經(jīng)營者集中，實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營規(guī)?；?013年日本國會批準各都道府縣成立“農(nóng)地中間管理機構(gòu)”，以推動農(nóng)地向核心農(nóng)業(yè)經(jīng)營行集中.2014年日本各都道府縣均成立了“農(nóng)地中間管理機構(gòu)”，負責土地租賃、管理與流通等事務，推動農(nóng)地的連片經(jīng)營。除重點支持農(nóng)業(yè)經(jīng)營者外，日本還著力培育新興的農(nóng)業(yè)接班人。鼓勵青年人從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，加強對新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的培訓，建立農(nóng)民年金制度，對未滿35歲和35歲以上的農(nóng)業(yè)者由國庫分別給予每月4000-10000日元的保險補助，用以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者老年后的生活，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者能安心從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營。2012年度農(nóng)業(yè)白皮書《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的動向》顯示，隨著日本為提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率及國際競爭力而推行農(nóng)業(yè)規(guī)?；?，耕作面積為20公頃以上的農(nóng)戶和法人比例增加顯著，從1990年的16%增加到2010年的32%，增長1倍。

（四）以財政金融政策促進土地流轉(zhuǎn)

日本積極實行促進農(nóng)地經(jīng)營適度規(guī)?；呢斦鹑谡撸扇「鞣N獎勵的辦法鼓勵小規(guī)模的農(nóng)戶放棄自已的土地，并對這些農(nóng)戶進行免費培訓及發(fā)放生活補貼。另外，日本對大面積出租農(nóng)地的農(nóng)戶實行獎勵，對購買大面積農(nóng)地者給予優(yōu)惠的金融信貸政策，提供長期低利貸款和多種補助，實行有利于農(nóng)地租賃雙方的價款支付制度等。

日本還針對農(nóng)業(yè)專業(yè)經(jīng)營者、青年務農(nóng)人員專項基金，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體擴大生產(chǎn)規(guī)模，認定業(yè)者可向日本政策金融公庫最高申請個人3億日元（約1800萬元人民幣）、法人最高10億日元的無擔保、無抵押貸款。18-45歲的青年務農(nóng)人員及65歲以下有知識和技能的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，可申請最高3700萬日元無擔保、無抵押的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)改良貸款支持，最長貸款期限為12年。

三、對我國推動農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的啟示

分散的小規(guī)模農(nóng)地經(jīng)營模式已不能適應現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營則是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢，而持續(xù)的政策支持是農(nóng)地規(guī)?；晒Φ年P鍵。改革開放以來，我國經(jīng)濟雖然取得舉世矚目的成就，但農(nóng)村發(fā)展也面臨諸多問題與矛盾，大量農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)民種地的積極性不高耕地面積不斷減少，抵抗自然災害和風險的能力不強，阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，這些問題與日本20世紀60年代經(jīng)濟高速增長時期相似，日本推行農(nóng)地適度規(guī)模的做法對推動我國農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營有重要意義。

（一）注重政策引導，完善相關法律法規(guī)

自20世紀60年代，日本開始大力推行相關政策以推動農(nóng)地經(jīng)營的規(guī)?；?，但農(nóng)民普遍對放棄土地所有權(quán)存在憂慮，農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模一直未取得實質(zhì)性進展，80年代后，日本改變了在土地流轉(zhuǎn)過程中買賣土地所有權(quán)的形式，而是選擇了靠農(nóng)地租賃的形式推動土地流轉(zhuǎn)，使規(guī)?；?jīng)營程度有所提高。對我國來說，以家庭承包經(jīng)營為核心的農(nóng)地制度調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，但仍是小規(guī)模分散的土地經(jīng)營模式，雖然我國的農(nóng)戶并不涉及土地所有權(quán)問題，但農(nóng)戶對土地經(jīng)營權(quán)的喪失仍存憂慮。因此，我國農(nóng)地政策重心應向有利于加快農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和集中的方向轉(zhuǎn)變，制定有利于保護農(nóng)戶承包權(quán)和農(nóng)地使用者權(quán)益的政策，逐步引導農(nóng)業(yè)走上規(guī)模經(jīng)營之路。同時，在我國農(nóng)業(yè)規(guī)?；M程中，許多大戶及家庭農(nóng)場大量涌現(xiàn)，有很迫切的融資需求，但相應的金融體制還不完善，因此應制定與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模相匹配的金融政策。

（二）著力培養(yǎng)高素質(zhì)的新型農(nóng)民

日本早在20世紀50年代就出臺了培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民的扶持政策，通過推動農(nóng)地向農(nóng)業(yè)專業(yè)經(jīng)營者集中，促進土地流轉(zhuǎn)及土地經(jīng)營規(guī)?；Ｎ覈瑯用媾R農(nóng)村人口流失及人口老齡化的困境，需要大量懂技術(shù)、有營銷理念和較高文化素質(zhì)的青壯年職業(yè)農(nóng)民，以推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，這需要用一個明確的制度來引導廣大有知識、有技能的青壯年安心搞農(nóng)業(yè)，國家應設立專項資金來培育一批能掌握豐富的農(nóng)業(yè)技能和金融知識、熟知高科技農(nóng)業(yè)機械操作的新型農(nóng)民隊伍，從而促進農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營。

（三）扶持農(nóng)村合作組織的發(fā)展

日本農(nóng)協(xié)是解決社會化大生產(chǎn)與分散農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營矛盾的最佳途徑，是日本實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的重要方式，不僅提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，還加速了農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展進程。我國也應支持農(nóng)村合作組織的發(fā)展，在保證農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、自愿協(xié)商的基礎上，將分散的農(nóng)戶組織起來建立農(nóng)村合作組織，從而推動規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。

（四）加大社會保障力度

我國與日本一樣存在著相當數(shù)量的兼業(yè)農(nóng)民，原因有二：一是我國的農(nóng)村社會保障體系還很脆弱，農(nóng)民將土地的經(jīng)營權(quán)看作是保障自身最基本生活的物質(zhì)保障，不愿意放棄對土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。二是我國的城市社會保障體系還不健全，雖然大量農(nóng)民涌人城市，但工作不穩(wěn)定，享受不到與城市居民同等的社會保障。為讓農(nóng)民安心轉(zhuǎn)讓土地的經(jīng)營權(quán)，調(diào)動農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，需要國家建立完善的社會保障體系。