高校內(nèi)部審計(jì)制度建設(shè)思考

中國(guó)人民大學(xué) 袁 璨

內(nèi)部審計(jì)作為廣義審計(jì)的一個(gè)重要組成部分，應(yīng)在貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神前提下，在完善審計(jì)制度基礎(chǔ)上，依法履職盡責(zé)，加大審計(jì)力度，創(chuàng)新審計(jì)方式，提高審計(jì)效率。對(duì)大學(xué)內(nèi)部審計(jì)工作者提出了新的挑戰(zhàn)：應(yīng)在審計(jì)工作轉(zhuǎn)型發(fā)展同時(shí)，打造適應(yīng)一流大學(xué)內(nèi)部治理的“升級(jí)版”內(nèi)部審計(jì)。而其中的首要任務(wù)之一是要健全高等學(xué)校內(nèi)部審計(jì)制度。內(nèi)部審計(jì)從以會(huì)計(jì)為導(dǎo)向的專業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨芾頌閷?dǎo)向的專業(yè)條件下，高校內(nèi)部審計(jì)也從最開始的糾察錯(cuò)弊向預(yù)防管理方向轉(zhuǎn)變。本文將從管理學(xué)視角對(duì)完善高校內(nèi)審制度提出具體評(píng)價(jià)與建議。

一、高校內(nèi)部審計(jì)制度建設(shè)理論基礎(chǔ)

（一）高校內(nèi)部審計(jì)制度范圍 其一從業(yè)務(wù)類型而言，高校內(nèi)審制度應(yīng)包括：對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、財(cái)政與財(cái)務(wù)收支審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、大中型基建工程施工階段及竣工結(jié)算全過程審計(jì)、修繕項(xiàng)目審計(jì)及其他項(xiàng)目審計(jì)。其二從審計(jì)程序而言，每項(xiàng)審計(jì)業(yè)務(wù)制度規(guī)定都應(yīng)詳細(xì)說明審計(jì)準(zhǔn)備階段、審計(jì)實(shí)施階段、審計(jì)報(bào)告階段、立卷歸檔階段應(yīng)完成的工作內(nèi)容。應(yīng)對(duì)審計(jì)進(jìn)點(diǎn)程序及內(nèi)容、審計(jì)取證方法及要求、審計(jì)工作人員操作規(guī)程、審計(jì)報(bào)告征求意見情況、審計(jì)檔案建立及移交等工作作出詳細(xì)的規(guī)定。其三從制度詳略而言，高校內(nèi)審制度應(yīng)按照全面性原則，制定總的規(guī)章制度，如《內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》；在總章程的指導(dǎo)下，分項(xiàng)制定具體審計(jì)制度，如《領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度》、《預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)制度》等；在具體審計(jì)制度指導(dǎo)下，對(duì)重要審計(jì)事項(xiàng)制定更具有操作性的實(shí)施細(xì)則，如在《基建、修繕項(xiàng)目審計(jì)辦法》基礎(chǔ)上，另行制定《基建、修繕工程預(yù)算、結(jié)算、決算審計(jì)實(shí)施細(xì)則》。其四從制度內(nèi)容而言，審計(jì)制度總章程應(yīng)包括：指導(dǎo)精神、組織與領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、審計(jì)人員工作保證、審計(jì)職責(zé)與權(quán)限、審計(jì)工作程序、相關(guān)法律責(zé)任及其他需要說明的問題。具體審計(jì)制度應(yīng)包括對(duì)審計(jì)范圍確定、審計(jì)形式明確、各項(xiàng)審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)說明、審計(jì)程序?qū)嵤╇A段及相關(guān)責(zé)任處理辦法。審計(jì)實(shí)施細(xì)則應(yīng)對(duì)審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)范圍、審計(jì)程序、審計(jì)責(zé)任、審計(jì)結(jié)果利用、后續(xù)審計(jì)做出更為詳細(xì)的規(guī)定，重點(diǎn)是不應(yīng)留有任何有歧義的內(nèi)容并對(duì)審計(jì)時(shí)間做出嚴(yán)格規(guī)定。

（二）高校內(nèi)部審計(jì)建設(shè)指導(dǎo)思想 2004年4月13日國(guó)家發(fā)布《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》，規(guī)定明確高校建立內(nèi)部審計(jì)制度的目的是促進(jìn)教育行政部門和單位遵守國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)，規(guī)范內(nèi)部管理，加強(qiáng)廉政建設(shè)，維護(hù)自身合法權(quán)益，防范風(fēng)險(xiǎn)，提高教育資金使用效益。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》中明確指出，應(yīng)發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的突出矛盾和風(fēng)險(xiǎn)隱患，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全；發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中好的做法、經(jīng)驗(yàn)和問題，注重從體制、機(jī)制制度層面分析原因和提出建議，促進(jìn)深化改革和創(chuàng)新體制機(jī)制。在堅(jiān)持以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的前提下，深入貫徹落實(shí)黨的十八大及十八屆二中、三中全會(huì)精神，加大審計(jì)力度，創(chuàng)新審計(jì)方式，提高審計(jì)效率，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化與國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

教育部文件“關(guān)于做好《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》實(shí)施工作的通知”，對(duì)內(nèi)部控制制度做出了更為具體的要求：各單位在制定內(nèi)部控制管理制度時(shí)，要注意與相關(guān)制度的銜接，并將制衡機(jī)制嵌入到各項(xiàng)管理工作，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制約。著重在四個(gè)方面形成制衡機(jī)制：一是建立重大事項(xiàng)議事決策機(jī)制；二是規(guī)定不相容崗位相互分離和內(nèi)部授權(quán)審批控制；三是建立預(yù)決算、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理等部門和崗位間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制；四是建立關(guān)鍵崗位工作人員的培訓(xùn)、輪崗和評(píng)價(jià)等機(jī)制。上述通知為高校內(nèi)審制度修訂提供了著眼點(diǎn)與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）高校內(nèi)部審計(jì)建設(shè)基本原則 一是要注重系統(tǒng)性。制度的制定者應(yīng)全面深入分析當(dāng)前內(nèi)部審計(jì)制度制定情況，對(duì)照內(nèi)部控制規(guī)范要求，盡快完善內(nèi)部審計(jì)制度體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)審計(jì)事項(xiàng)的全面控制。一所高校的內(nèi)部審計(jì)制度體系不應(yīng)是各個(gè)具體制度的簡(jiǎn)單羅列，而必須是彼此互相聯(lián)系，又互為條件的秩序系統(tǒng)。在完整的系統(tǒng)中，對(duì)任何一項(xiàng)制度的修訂或增刪都必須瞻前顧后，分則規(guī)定不能與總則有沖突，具體審計(jì)事項(xiàng)規(guī)定不能與本校《內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》有原則上分歧，而實(shí)施細(xì)則的內(nèi)容則主要應(yīng)是對(duì)相應(yīng)審計(jì)規(guī)定的詳細(xì)闡述而非任意擴(kuò)充。二是要保持時(shí)效性。高校內(nèi)部審計(jì)制度應(yīng)隨著外部環(huán)境變化、管理要求變化與學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)變化及時(shí)修訂并完善?！督逃筷P(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)工作的意見》中明確要求高校要將預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)列為年度常規(guī)工作。因此，各直屬高校應(yīng)根據(jù)各自情況，盡快在當(dāng)年制定相關(guān)審計(jì)制度，為開展預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)的指導(dǎo)監(jiān)督提供可行性依據(jù)。與補(bǔ)充制定相關(guān)制度同步進(jìn)行的是及時(shí)對(duì)原有制度進(jìn)行修訂完善，確保各項(xiàng)審計(jì)制度與時(shí)俱進(jìn)，使審計(jì)工作規(guī)范性、安全性、有效性得到合理提升。三是要明確相關(guān)性，為被審計(jì)單位及被審計(jì)人員提供清晰文字說明，在落實(shí)審計(jì)責(zé)任制方面尤其重要。相關(guān)即要明確審計(jì)內(nèi)容與審計(jì)責(zé)任之間有具體的關(guān)聯(lián)關(guān)系。如在修繕審計(jì)項(xiàng)目的制度規(guī)定中，首先要明確修繕工程預(yù)算審計(jì)、結(jié)算審計(jì)、決算審計(jì)等各種類型審計(jì)中所包含的不同業(yè)務(wù)內(nèi)容；其次需要指出每種審計(jì)事項(xiàng)下，依據(jù)審計(jì)具體實(shí)施措施與審計(jì)結(jié)果，被審計(jì)單位及被審計(jì)人員需要承擔(dān)什么樣的責(zé)任。如果內(nèi)審制度只對(duì)審計(jì)工作人員的行為做出規(guī)定，則難以實(shí)現(xiàn)審計(jì)目的，對(duì)查出的問題也難以清理整改。

二、高校內(nèi)部審計(jì)制度建設(shè)現(xiàn)狀

（一）內(nèi)容全面、流程清晰 教育部明確要求各直屬高校必須在限定時(shí)間內(nèi)制定相關(guān)制度，以完善制度體系，并在當(dāng)年工作總結(jié)中有所體現(xiàn)。事實(shí)上，大部分直屬高校制定的內(nèi)審制度都是比較全面的，都能按照依法治校、從嚴(yán)管理原則制定出內(nèi)審制度，對(duì)學(xué)校各單位遵守國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)、規(guī)范內(nèi)部管理、維護(hù)自身合法權(quán)益、加強(qiáng)廉政建設(shè)、防范風(fēng)險(xiǎn)、提高教育資金使用效益大有裨益。而在制定具體的審計(jì)制度時(shí)，高校審計(jì)部門都要先梳理各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)內(nèi)容，故其制定的內(nèi)審制度對(duì)審計(jì)范圍及審計(jì)程序都有著明確規(guī)定，以便審計(jì)人員對(duì)學(xué)校本級(jí)及所屬單位的財(cái)務(wù)收支與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性及有效性進(jìn)行獨(dú)立的監(jiān)督與評(píng)價(jià)。

（二）理論扎實(shí)、與時(shí)俱進(jìn) 高校內(nèi)審制度中所闡述的內(nèi)容，不是憑空想象或者捏造出的，而是在國(guó)家基本法律政策指導(dǎo)下，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行提煉與總結(jié)的。如高校預(yù)決算審計(jì)制度制定基礎(chǔ)為《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》；北京市屬高校在制定預(yù)決算審計(jì)實(shí)施細(xì)則時(shí)，還應(yīng)參考《北京市市級(jí)教育經(jīng)費(fèi)基本支出預(yù)算管理辦法》及對(duì)前述辦法修訂通知等文件。教育部直屬高校的內(nèi)審制度，則是根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》、《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》、教育部《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》等法律、法規(guī)，結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況，制定出的相關(guān)文件，其中理論部分均具有相當(dāng)?shù)膶W(xué)術(shù)價(jià)值。而內(nèi)審制度在國(guó)家政策指導(dǎo)下隨時(shí)調(diào)整，也是與時(shí)俱進(jìn)的表現(xiàn)，在加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督、貫徹落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)、促進(jìn)國(guó)家資金節(jié)約方面起到了不可低估的作用。

（三）業(yè)務(wù)欠缺、創(chuàng)新不足 高校內(nèi)審制度制定有特定的流程與批準(zhǔn)程序，而內(nèi)審制度發(fā)布實(shí)施后，卻有被束之高閣的可能性。如部分高校在《教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目管理辦法》、《教育部關(guān)于高等學(xué)校重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)與管理暫行辦法》等文件指導(dǎo)下及時(shí)制定了《省部級(jí)重點(diǎn)研究機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施辦法》，由于學(xué)校各相關(guān)部門沒有協(xié)調(diào)好，相關(guān)審計(jì)業(yè)務(wù)一直不能開展。在教育部對(duì)預(yù)決算審計(jì)做出規(guī)定的同時(shí)，絕大部分直屬高校都制定了《預(yù)決算審計(jì)實(shí)施辦法》，但截止到目前，實(shí)際開展預(yù)決算審計(jì)業(yè)務(wù)的高校卻寥寥無(wú)幾。因此，預(yù)決算審計(jì)制度成為擺設(shè)，在無(wú)法預(yù)見新業(yè)務(wù)實(shí)施中可能出現(xiàn)問題的條件下，內(nèi)審制度的修訂無(wú)異于閉門造車，僅根據(jù)理論指導(dǎo)所闡述的制度內(nèi)容也無(wú)法指導(dǎo)實(shí)際業(yè)務(wù)，導(dǎo)致審計(jì)方式、審計(jì)程序創(chuàng)新不足。

三、高校內(nèi)部審計(jì)制度建設(shè)改進(jìn)對(duì)策

（一）增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)制度規(guī)范性 審計(jì)工作程序較為繁復(fù)，一般而言，審計(jì)部門應(yīng)根據(jù)學(xué)校的中心任務(wù)與教育部審計(jì)機(jī)構(gòu)的部署，結(jié)合校內(nèi)職能部門委托，制定年度審計(jì)工作計(jì)劃，依據(jù)計(jì)劃實(shí)施審計(jì)時(shí)，應(yīng)組成審計(jì)組，撰寫審計(jì)方案，在審計(jì)實(shí)施前向被審計(jì)單位或個(gè)人送達(dá)審計(jì)通知書。在對(duì)審計(jì)事項(xiàng)實(shí)施審計(jì)后，編制審計(jì)報(bào)告，并征求被審計(jì)單位意見。征求意見結(jié)束，審計(jì)部門負(fù)責(zé)人對(duì)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行審核后，報(bào)主管校領(lǐng)導(dǎo)審批。并按照計(jì)劃對(duì)重要審計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行后續(xù)審計(jì)，檢查被審計(jì)單位是否對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題采取了糾正措施，評(píng)估其效果如何。但每種類型的審計(jì)業(yè)務(wù)所應(yīng)實(shí)施的審計(jì)程序不盡相同，因此不應(yīng)整齊劃一，而應(yīng)在各內(nèi)審制度中，詳細(xì)列明相關(guān)審計(jì)程序需要的資料、時(shí)間等，在規(guī)范內(nèi)部審計(jì)工作人員嚴(yán)格按照規(guī)定時(shí)間工作的同時(shí)，為被審計(jì)單位及個(gè)人告知明確的審計(jì)范圍與相關(guān)程序。

（二）確保內(nèi)部審計(jì)制度有效性 審計(jì)責(zé)任的承擔(dān)，分為兩類，一是審計(jì)人員在審計(jì)中利用職權(quán)、謀取私利；弄虛作假、徇私舞弊；玩忽職守，給學(xué)校造成重大損失；泄露學(xué)校與被審計(jì)單位秘密。二是被審計(jì)單位與個(gè)人拒絕或拖延提供與審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)的文件、會(huì)計(jì)資料和證明材料；阻擾審計(jì)人員行使職權(quán)，抗拒監(jiān)督檢查。除此以外，還有一類審計(jì)責(zé)任很少或基本沒有在內(nèi)審制度中有所體現(xiàn)，即對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)該如何處理，被審計(jì)單位或個(gè)人應(yīng)承擔(dān)怎樣的后續(xù)責(zé)任。與其說大部分內(nèi)審制度沒有對(duì)上述審計(jì)責(zé)任做出規(guī)定是因?yàn)榭紤]不全面，不如說是內(nèi)審制度的制定者巧妙避過了危險(xiǎn)雷區(qū)。相當(dāng)一部分高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)目前仍停留在只完成審計(jì)報(bào)告的階段上，對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題及相關(guān)財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人的審計(jì)責(zé)任根本無(wú)法落實(shí)。在當(dāng)前依法治校的社會(huì)背景下，要改善內(nèi)部審計(jì)被動(dòng)局面，還應(yīng)首先從內(nèi)審制度著手，需要得到高校管理層支持，才能在相關(guān)業(yè)務(wù)的開展上收到良好效果。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)制度直觀性 規(guī)章制度一般都以純文字形式完成撰寫，供閱讀者瀏覽。而對(duì)于高校內(nèi)部審計(jì)這種非專業(yè)人員難以充分理解其概念術(shù)語(yǔ)程序的業(yè)務(wù)來(lái)說，利用圖表等輔助工具可以更直觀地使閱讀者認(rèn)識(shí)審計(jì)流程，明確審計(jì)內(nèi)容。以科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)審簽業(yè)務(wù)為例，除相關(guān)的文字說明，內(nèi)審制度的撰寫者可以在文字后附上圖表供科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人閱覽以明確審簽程序，如圖1所示。該業(yè)務(wù)流程圖的制作還可以快速培訓(xùn)新入職的審計(jì)人員，并使全體審計(jì)工作者業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。

圖1 科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)審簽業(yè)務(wù)流程圖

（四）提升內(nèi)部審計(jì)制度創(chuàng)新性 根據(jù)教育部相關(guān)要求，高校審計(jì)部門應(yīng)積極開展實(shí)施的審計(jì)業(yè)務(wù)內(nèi)容包括高校財(cái)務(wù)預(yù)決算審計(jì)工作與科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)工作。高校財(cái)務(wù)預(yù)算決算關(guān)乎一個(gè)學(xué)校全年財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)狀況，對(duì)其上報(bào)教育部前實(shí)行內(nèi)部預(yù)審不應(yīng)只流于形式上的書面審查，而應(yīng)讓審計(jì)部門全程參與到預(yù)算的確定與決算報(bào)表編制的環(huán)節(jié)中去。在內(nèi)審制度中首先確定學(xué)校審計(jì)部門的權(quán)限對(duì)審計(jì)相關(guān)工作的開展將大有裨益。在科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)方面，除去常規(guī)的縱向課題資金審簽業(yè)務(wù)，學(xué)校還應(yīng)開展對(duì)調(diào)任或離職教師科研經(jīng)費(fèi)的詳細(xì)審計(jì)業(yè)務(wù)，以避免對(duì)國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)造成不正當(dāng)損失浪費(fèi)。

因此，高校應(yīng)根據(jù)開展審計(jì)業(yè)務(wù)的具體情況舉一反三，完善相關(guān)內(nèi)審制度，建立健全整改落實(shí)的長(zhǎng)效機(jī)制，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督執(zhí)行力度，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的專業(yè)監(jiān)督，使高校各相關(guān)單位充分落實(shí)“三重一大”制度，及時(shí)整改問題，堵塞管理漏洞。只有在完善內(nèi)部審計(jì)制度，確保審計(jì)結(jié)果有效利用的前提下，才能提高審計(jì)工作質(zhì)量與效果，對(duì)改善大學(xué)治理，提升高校整體核心競(jìng)爭(zhēng)力起到積極的推動(dòng)作用。

［1］閻銀泉、李小倩：《高校內(nèi)部審計(jì)創(chuàng)新的關(guān)鍵因素分析》，《財(cái)會(huì)月刊》2013年第2期。

［2］李友文：《內(nèi)部審計(jì)：高校肌體的免疫系統(tǒng)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2014年版。