指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行監(jiān)督的問題與對策

沈嘉曦等

新《刑事訴訟法》第73條規(guī)定：“人民檢察院對指定居所監(jiān)視居住的決定和執(zhí)行是否合法實行監(jiān)督”。依法加強對公安機關(guān)指定居所監(jiān)視居住的決定和執(zhí)行是否合法的監(jiān)督，是檢察機關(guān)尊重和保障人權(quán)的重要舉措。監(jiān)所檢察部門應(yīng)積極履行對指定居所監(jiān)視居住活動實施檢察監(jiān)督的神圣職責，切實完成好這一法定職責，維護公民人權(quán)和司法公正。

一、指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行檢察監(jiān)督的重要意義

（一）保證強制措施合法適用，落實人權(quán)保護

刑事強制措施是對人的基本權(quán)利限制最為嚴厲的措施之一，指定居所監(jiān)視居住對人身自由的限制程度又甚于一般的監(jiān)視居住和取保候?qū)?。檢察機關(guān)監(jiān)所檢察部門依法對指定居所監(jiān)視居住活動進行監(jiān)督，可以有效保證國家法律法規(guī)在指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行中的正確實施，確保指定居所監(jiān)視居住這一刑事強制措施不被濫用，落實人權(quán)保護原則，維護司法人權(quán)。

（二）維護被監(jiān)視居住人的合法權(quán)益

最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)曾指出：“指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行監(jiān)督的目的主要是保障被監(jiān)視居住人的合法權(quán)益，而這正是監(jiān)所檢察部門的主要職責。”[1]人民檢察院監(jiān)所檢察部門依法對指定居所監(jiān)視居住活動進行監(jiān)督，可以保證被指定居所監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人、被告人在被監(jiān)視居住期間的合法權(quán)益不受損害。

（三）回應(yīng)社會質(zhì)疑和關(guān)切，維護司法形象

指定居所監(jiān)視居住大多在嫌疑人“無固定住處”的情況下開展，但對“無固定住處”的解釋存在隨意性，指定居所監(jiān)視居住可能會較多適用于未達刑拘、逮捕條件的嫌疑人[2]。指定居所監(jiān)視居住因其沒有類似于規(guī)范看守所偵查活動的規(guī)定，可能給刑訊逼供提供場所與條件[3]。檢察機關(guān)對指定居所監(jiān)視居住進行監(jiān)督，能通過檢察監(jiān)督的權(quán)力控制，有效防止指定居所監(jiān)視居住異化為變相羈押和為刑訊逼供提供合法場地，維護司法公平正義的正面形象。

二、當前指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行監(jiān)督工作中面臨的困難和問題

（一）執(zhí)行標準存在法律空白

從《刑事訴訟法》及其相關(guān)下位法的規(guī)定來看，指定居所監(jiān)視居住并無明確的執(zhí)行標準，導(dǎo)致檢察監(jiān)督缺乏針對性。一是法律法規(guī)對“指定的居所”定義不明，缺少統(tǒng)一的設(shè)計標準和安全要求，實踐中，辦案機關(guān)從辦案安全及人員管理等方面考慮，往往會使用一些易監(jiān)控及封閉性較強的場所作為指定居所，極易讓指定居所監(jiān)視居住成為變相羈押。二是對嫌疑人的人身自由被限制的“強制程度”沒有明確說明，實踐中可能會出現(xiàn)完全限制犯罪嫌疑人進行室內(nèi)外自由活動、會見他人的做法。由于規(guī)定不明，即使發(fā)生變相羈押行為，監(jiān)所檢察部門在監(jiān)督時也缺乏提出糾正意見的明確依據(jù)。

（二）指定居所監(jiān)視居住檢察監(jiān)督的監(jiān)督來源有限

根據(jù)《刑事訴訟法》及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的規(guī)定，指定居所監(jiān)視居住的決定部門、決定監(jiān)督的部門、執(zhí)行的部門、執(zhí)行監(jiān)督的部門分屬不同的機關(guān)與部門，在指定居所監(jiān)視居住案件發(fā)生后，機關(guān)及部門之間缺乏有效的信息溝通機制，且法律法規(guī)并未明確規(guī)定執(zhí)行部門有向執(zhí)行監(jiān)督部門通報相關(guān)信息的義務(wù)，造成負責執(zhí)行監(jiān)督的監(jiān)所檢察部門在事前、事中、事后都無法及時全面地掌握指定居所監(jiān)視居住的相關(guān)信息。如在開展執(zhí)行監(jiān)督前，監(jiān)所檢察部門獲取指定居所監(jiān)視居住的案件信息渠道不明；在開展執(zhí)行監(jiān)督時，因監(jiān)所檢察部門不常駐指定居所，執(zhí)行部門又未建立信息通報機制，由此若出現(xiàn)犯罪嫌疑人臨時被帶離居住點、犯罪嫌疑人死亡重傷等情形時，監(jiān)所檢察部門無法及時獲取相關(guān)信息；在指定居所監(jiān)視居住期限屆滿時，執(zhí)行機關(guān)如果不對監(jiān)所檢察機關(guān)提前進行通報，即使出現(xiàn)執(zhí)行機關(guān)在時期屆滿前侵犯犯罪嫌疑人權(quán)益的情形，監(jiān)所檢察部門事后也較難進行監(jiān)督取證。

（三）執(zhí)行活動監(jiān)督的工作機制不健全

在對指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行活動監(jiān)督的過程中，由于未出臺相關(guān)細則，執(zhí)行監(jiān)督的內(nèi)容及監(jiān)督的方式都不明確，給實踐帶來較大困擾?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第120條僅僅規(guī)定了五種執(zhí)行機關(guān)的違法情形和兩種監(jiān)督程序，未作出細化規(guī)定，易致監(jiān)督執(zhí)行無從入手，且由于缺乏細化規(guī)定指導(dǎo)，具體操作過程中容易出現(xiàn)找不到問題或者“走過場”的情況。

（四）現(xiàn)有法律監(jiān)督模式難以形成有效規(guī)制

現(xiàn)有的法律監(jiān)督模式是在執(zhí)行機關(guān)發(fā)生法律法規(guī)規(guī)定的違法情形時，執(zhí)行監(jiān)督機關(guān)提出糾正意見，而這一形式過于單一，不僅缺乏法律監(jiān)督效力，也無法涵蓋在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的其他違法問題。此外，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，檢察機關(guān)只對指定居所監(jiān)視居住的決定和執(zhí)行的合法性進行監(jiān)督，忽略了對指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行的必要性審查，可能導(dǎo)致執(zhí)行機關(guān)濫用權(quán)力不當執(zhí)行，損害被監(jiān)視居住人的權(quán)益。

三、完善監(jiān)所檢察部門對指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行檢察的建議

（一）著力夯實指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行監(jiān)督基礎(chǔ)

1.明確執(zhí)行標準。有必要制定執(zhí)行標準的相關(guān)細則，明確執(zhí)行機關(guān)在執(zhí)行過程中應(yīng)遵守的規(guī)定：應(yīng)對指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行過程中涉及的居所的標準和選擇、犯罪嫌疑人自由活動的權(quán)限、外出會見通信等審批流程、人員管理及配備、生活管理、安全防范、突發(fā)事件處置、違反規(guī)定的責任等做出明確規(guī)定。特別是在對“指定的居所”的選擇上，要合理設(shè)計標準；在對犯罪嫌疑人人身自由的“強制程度”上，可通過制定細則細化犯罪嫌疑人在居所內(nèi)的基本行動規(guī)范、列出除《刑事訴訟法》第75條規(guī)定的情形外犯罪嫌疑人不可為的“負面清單”、規(guī)范外出會見通信的審批制度等內(nèi)容保障犯罪嫌疑人享有的合法權(quán)益，防止變相羈押的發(fā)生。

2.拓寬監(jiān)督渠道。監(jiān)所檢察部門作為執(zhí)行監(jiān)督部門，其監(jiān)督渠道應(yīng)拓寬，通過建立內(nèi)外部的聯(lián)動機制全面掌握指定居所監(jiān)視居住的案件信息。一是明確公安機關(guān)作為執(zhí)行機關(guān)的信息通報義務(wù)。確定公安機關(guān)信息通報義務(wù)，明確責任主體，便于暢通通報渠道；二是加強與檢察院內(nèi)部其他部門的聯(lián)動，確立監(jiān)所檢察部門在案件系統(tǒng)內(nèi)對指定居所監(jiān)視居住信息的查詢權(quán)限及對相關(guān)案卷材料的查閱權(quán)限，以便全面、準確、及時地掌握犯罪嫌疑人的信息；三是建立與律師的信息交流機制。律師通過與被監(jiān)視居住人會見談話，能夠了解指定居所監(jiān)視居住中的第一手信息。通過建立與律師的信息交流機制，有利于及時發(fā)現(xiàn)指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行活動中出現(xiàn)的違法違規(guī)問題。

（二）建立完善指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行工作機制

1.細化監(jiān)督內(nèi)容。首先，在對犯罪嫌疑人的監(jiān)督考察活動方面，監(jiān)所檢察機關(guān)需要監(jiān)督的主要有相關(guān)法律手續(xù)是否完備、是否履行職責采取電子監(jiān)控及不定期檢查等監(jiān)視方法對被指定居所監(jiān)視居住人進行監(jiān)督管理、是否按照規(guī)定對被處于偵查期間的被指定居所監(jiān)視居住人的通信進行監(jiān)控管理等方面。其次，在執(zhí)行監(jiān)管活動方面，需要監(jiān)督的除刑事訴訟規(guī)則規(guī)定的四項違法情形外，還應(yīng)包括指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行的場所及設(shè)施是否符合法律規(guī)定，是否及時轉(zhuǎn)達被監(jiān)視居住人要求委托辯護人要求，是否要求被監(jiān)視居住人支付費用，解除指定居所監(jiān)視居住的決定是否得到及時執(zhí)行，被指定居所監(jiān)視居住人的期限有無超過法定期限，是否有執(zhí)行人員侵犯犯罪嫌疑人其他合法權(quán)益的情形。

2.拓展監(jiān)督方式。在監(jiān)督方式?jīng)]有明確規(guī)定的情況下，監(jiān)所檢察部門可以通過探索定期與不定期的現(xiàn)場巡察相結(jié)合、談話教育等方式進行監(jiān)督。在現(xiàn)場巡察的人員和巡察頻率方面，現(xiàn)場巡察應(yīng)由兩名以上監(jiān)所檢察人員實施，每周現(xiàn)場巡察應(yīng)不少于一次，以確保及時發(fā)現(xiàn)違法情形。在現(xiàn)場巡察后，應(yīng)及時填寫巡檢臺賬。現(xiàn)場巡察應(yīng)采用多種檢察方法，包括查看監(jiān)控錄像及日常管理的相關(guān)記錄等材料，實地檢查指定居所監(jiān)視居住場所的監(jiān)視管理措施、生活休息保障、安全衛(wèi)生設(shè)施等相關(guān)情況；向辦案部門工作人員、執(zhí)行監(jiān)視民警和其他相關(guān)人員了解、核實執(zhí)行監(jiān)視活動的情況；向被監(jiān)視居住人了解、核對相關(guān)情況、開展談話教育活動等幾項基本內(nèi)容。

（三）全面保障指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行監(jiān)督效果

1.明確追責制度?，F(xiàn)行法律只規(guī)定了在執(zhí)行監(jiān)督過程中監(jiān)所檢察部門發(fā)現(xiàn)違法問題可以通過提出糾正意見的方式進行糾正，適用范圍較窄，有必要借鑒監(jiān)所檢察在日常監(jiān)督程序中的做法，實行“遞進檢察糾正程序”。具體而言，在發(fā)現(xiàn)輕微違法情況時，監(jiān)所檢察部門工作人員可以當場提出口頭糾正意見。若經(jīng)口頭糾正后再次發(fā)生同一類型輕微違法問題的，可以“遞進”為制發(fā)《監(jiān)所檢察建議書》。若制發(fā)《監(jiān)所檢察建議書》，執(zhí)行機關(guān)不糾正違法行為且不說明理由的，或者發(fā)現(xiàn)嚴重違法情況，應(yīng)當進一步“遞進”，及時制發(fā)《糾正違法通知書》；制發(fā)《糾正違法通知書》后，執(zhí)行機關(guān)未糾正或回復(fù)意見的，應(yīng)及時上報上一級人民檢察院，由上一級人民檢察院向執(zhí)行機關(guān)的上級機關(guān)進行溝通。

2.完善救濟制度。首先，應(yīng)完善檢察機關(guān)控告申訴機制，加大宣傳力度，使指定居所監(jiān)視居住人及其法定代理人、近親屬或者辯護人了解其享有的控告申訴權(quán)利，當發(fā)現(xiàn)違法行為時及時向檢察機關(guān)提出申訴。其次，強化人民監(jiān)督員等外部監(jiān)督?？梢孕薷摹蹲罡呷嗣駲z察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，規(guī)定人民監(jiān)督員在指定居所監(jiān)視居住中的監(jiān)督作用，通過采取定期與不定期監(jiān)督相結(jié)合的方式，對指定居所監(jiān)視居住案件進行監(jiān)督，提升執(zhí)法公信力。其三，完善國家賠償法，建立相關(guān)國家賠償制度，將指定居所監(jiān)視居住中出現(xiàn)的執(zhí)行違法行為造成侵權(quán)后果的、超期監(jiān)視居住等侵權(quán)情況納入國家賠償范圍。將相關(guān)人員受損的合法權(quán)益通過國家賠償程序予以救濟。

3.嘗試開展必要性審查。嘗試探索對所有指定居所監(jiān)視居住開展必要性審查工作是一種必要的自我完善。指定居所監(jiān)視居住法定最長期限為六個月，且無須延長期限審批手續(xù)，易造成偵查機關(guān)懈怠，不及時盡快完成偵查工作，造成被監(jiān)視居住人的人身自由長期被限制。對指定居所監(jiān)視居住開展必要性審查工作，為被監(jiān)視居住人提供了一個新的救濟渠道，利于提高刑事司法的人權(quán)保障水平。

在嘗試開展必要性審查過程中，可以參照羈押必要性審查的方式，“依職權(quán)”或“依申請”開展審查，即檢察機關(guān)主動發(fā)起指定監(jiān)視居住必要性審查，或是依照犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人申請進行審查。在審查過程中，可以通過審查有關(guān)人員提供的不需要繼續(xù)監(jiān)視居住的證據(jù)或其他材料、調(diào)取案件材料、聽取辦案機關(guān)、被監(jiān)視居住人及其法定代理人、近親屬或者辯護人的意見等方式進行必要性審查，必要時可以采取聽證形式進行審查。經(jīng)審查認為沒有必要繼續(xù)指定居所監(jiān)視居住或者案件已經(jīng)辦結(jié)的，應(yīng)當解除指定居所監(jiān)視居住或者變更強制措施；經(jīng)審查認為需要繼續(xù)指定居所監(jiān)視居住的，應(yīng)當書面答復(fù)申請人并說明理由。

注釋：

[1]袁其國：《刑事訴訟規(guī)則在監(jiān)所檢察工作中的理解與適用》，載《國家檢察官學院學報》2013年第1期。

[2]佘景妮：《檢察機關(guān)對公安機關(guān)監(jiān)視居住的監(jiān)督問題探究》，載《法制與社會》2012年8月（上）。

[3]卞增智：《初探對指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行的檢察監(jiān)督內(nèi)容》，載《法制與經(jīng)濟》2013年第5期。