行政審批層級一體化的法治化路徑研究

姜雪來 費(fèi)冬明

摘 要：行政審批制度改革是利益主體間的利益博弈和調(diào)整過程。面對改革過程中利益的沖突與變遷，行政審批層級一體化為全國的行政審批制度改革提供了一種實(shí)踐范式，但也存在不足，法治化成為行政審批層級一體化有序進(jìn)行的必然路徑選擇。本文針對行政審批層級一體化過程中存在的問題，以法治破除利益藩籬為視角，提出法治化的對策建議，以期為行政審批層級一體化乃至全國行政審批制度改革的完善與深化提供路徑參考。

關(guān) 鍵 詞：行政審批；層級一體化；法治化

中圖分類號：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）10-0019-06

收稿日期：2015-06-25

作者簡介：姜雪來（1984—），男，安徽宣城人，中共海寧市委黨校教師，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)閲H法學(xué)；費(fèi)冬明（1979—），男，浙江海寧人，海寧市委黨校講師，碩士研究生，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系嘉興市社科聯(lián)課題“嘉興行政審批層級一體化改革的法治化路徑研究”的階段性成果；浙江省黨校系統(tǒng)第十七批規(guī)劃課題“行政審批層級一體化改革的經(jīng)驗(yàn)與前瞻——以嘉興為例”的階段性成果，項(xiàng)目編號：ZX17093。

古往今來的改革都是用一種新的方式適應(yīng)一種時態(tài)，實(shí)則是社會參與主體間的利益調(diào)整和矛盾消融過程。行政體制改革是政治體制改革的前奏，行政審批制度改革則是行政體制改革的重要內(nèi)容。行政審批制度改革已進(jìn)行了多年，從中央到地方的每一輪行政審批制度改革都可謂阻礙重重、舉步維艱，究其原因多是既得利益主體的利益固守。面對轉(zhuǎn)型期我國行政審批制度改革的利益沖突性制度變遷，[1]法治化無疑成為破除利益藩籬、規(guī)制與保障行政審批制度改革順利進(jìn)行的有效路徑選擇，它可以約束和規(guī)范行政審批主體公權(quán)力的行使，促進(jìn)和保障行政審批相對人私權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。關(guān)于現(xiàn)行行政審批制度改革，全國各地進(jìn)行了各種嘗試和大膽創(chuàng)新，浙江省嘉興市的行政審批層級一體化是對行政審批制度改革的一種創(chuàng)新和有效實(shí)踐。行政審批層級一體化是指地市級政府全面下放市級行政審批權(quán)，減少審批層級，縮短審批鏈，探索建立市縣兩級扁平化、一體化的新型審批制度，[2]它是市縣兩級權(quán)益的再分配和再調(diào)整。目前，我國行政審批層級一體化的行政審批改革模式取得了明顯成效，但也存在諸多問題，面對存在的問題，法治化成為行政審批層級一體化有序進(jìn)行和深度推進(jìn)的必然路徑選擇。

一、當(dāng)前行政審批層級一體化的

法治化不足

（一）行政審批層級一體化的法治化選擇

⒈法治化是行政審批層級一體化有序進(jìn)行的必要保障。法治化路徑是一種方式和手段，最終達(dá)到一種目的和效果。法治化對行政審批層級一體化具有規(guī)范、保障和引導(dǎo)作用，是規(guī)制與調(diào)節(jié)行政審批層級主體間及審批參與主體間利益轉(zhuǎn)換和沖突的有效舉措。行政審批層級一體化在層級設(shè)計上更多是行政主體間權(quán)益格局的再分配與再調(diào)整，這種因行政主體間行政權(quán)力再調(diào)整形成的利益固守是阻礙行政審批層級一體化實(shí)質(zhì)性完善和深入的最大障礙，通過法治化的手段做到趨利避害，可以調(diào)動各方的積極性，保證行政審批層級一體化的有序進(jìn)行。

⒉行政審批層級一體化的法治化是依法治國的內(nèi)在要求。法治是治國理政的基本方式，依法治國是通過法治實(shí)現(xiàn)國家的有效治理和運(yùn)行，它要求國家機(jī)關(guān)及其公職人員依法行政、公民自覺遵守法律。行政審批層級一體化的法治化是用法律制度、法治思維和法治方式保障行政審批透明、高效、科學(xué)的運(yùn)行。因行政審批權(quán)的合法行使是全面依法治國下依法行政的內(nèi)在要求，而行政審批是行政處罰外的自由裁量權(quán)行使的集中體現(xiàn)，法治化是規(guī)制和保障行政審批過程中自由裁量權(quán)行使的最佳選擇。

（二）行政審批層級一體化的法治化不足

⒈行政審批層級一體的表層化。⑴行政審批層級一體化的行政審批改革模式的“變”與法治的“定”的關(guān)系不明確。在簡政放權(quán)、釋放市場經(jīng)濟(jì)活力的直接驅(qū)動下，當(dāng)前行政審批層級一體化呈現(xiàn)的是政府推動模式，但改革的“變”要依法而變，否則就會成為無源之水、無本之木。怎樣把政府的推動轉(zhuǎn)化為法律的規(guī)定讓其有法可依，從而產(chǎn)生內(nèi)動力，這種政府與市場的互動和身份關(guān)系的定位需要法治化來明確。⑵當(dāng)前行政審批層級一體化主要是通過市級行政審批權(quán)的下放達(dá)到行政審批層級的壓縮、時間的減少，而縣級依然嚴(yán)重缺乏審批自主權(quán)，無法對行政審批的環(huán)節(jié)和程序進(jìn)行減少和實(shí)質(zhì)調(diào)整，導(dǎo)致市縣層級一體化改革只能停留在模式再造的表面層次上。因此行政審批層級一體化可以認(rèn)為是一種減量性、淺層性、應(yīng)急性和被動性的審批改革模式，難以達(dá)到與法治化市場經(jīng)濟(jì)深度融合的預(yù)期目標(biāo)。⑶縣級行政審批主體①缺乏對進(jìn)駐部門的統(tǒng)一管理權(quán)和規(guī)制權(quán)，更無進(jìn)駐部門工作人員的人事權(quán)，起到的只是一個表面辦事平臺的作用，而不能完全做到行政審批資源的優(yōu)化配置與統(tǒng)一調(diào)控。

⒉行政審批層級一體化法治不完善。⑴行政審批層級一體化的相關(guān)立法不足。如有的省級部門在下放某些事項(xiàng)時只下放到市級，沒有直接下放到縣級，由于市級無權(quán)把相應(yīng)權(quán)限下放到縣級，導(dǎo)致審批事項(xiàng)的二次下放缺少法律上的支撐。⑵行政審批裁量基準(zhǔn)化模糊。如對下放的行政審批權(quán)，有的市級部門制定了審批實(shí)施細(xì)則，有的部門沒有制定，因一個審批涉及多個行政管理部門，對同一審批事項(xiàng)的審批主體、審批條件、審批標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一，導(dǎo)致審批過程中自由裁量權(quán)很大。⑶權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督與審議作用發(fā)揮不足。如當(dāng)前行政審批層級一體化的審批改革模式相對于社會民生類還主要集中在企業(yè)，改革太過注重經(jīng)濟(jì)。地方權(quán)力機(jī)關(guān)對在改革的整體協(xié)調(diào)推進(jìn)上也沒有起到很好的約束、引導(dǎo)與審議作用。

⒊信息化水平有待提高。以信息化推動行政審批層級一體化，是著力推進(jìn)其法治化建設(shè)的一個重要內(nèi)容。當(dāng)前行政審批層級一體化的信息化水平仍存在以下問題：⑴網(wǎng)上行政審批信息傳輸平臺建設(shè)和使用不足，降低了審批效能整體的提高。如因有的審批部門信息數(shù)據(jù)不開放、部門間審批系統(tǒng)不兼容，造成信息數(shù)據(jù)不能完全在電子化后臺相互流轉(zhuǎn)，部門間信息資源不能全面共享，影響了跨層級、跨部門的網(wǎng)上并聯(lián)審批。⑵電子化監(jiān)察系統(tǒng)構(gòu)建及信息化考核方式運(yùn)用不足。如因?qū)徟黧w間信息數(shù)據(jù)的“各自為政”給電子實(shí)時監(jiān)察帶來了障礙，以致不能做到事中事后的電子時效一體化監(jiān)管，也給監(jiān)管信息的集中匯整、有序共享和綜合利用帶來了不便。⑶網(wǎng)上行政審批的推進(jìn)需要通過法制來規(guī)范和協(xié)調(diào)，而目前我國行政審批層級一體化的信息化相關(guān)立法嚴(yán)重不足。如行政審批過程中對企業(yè)、個人信息的采錄、傳遞、查詢、保護(hù)；網(wǎng)上行政審批中介的信息發(fā)布、管理、考評及引退出機(jī)制等，均需要相關(guān)法律來規(guī)范，但此方面的法制還不完善。

⒋法治化聯(lián)勤保障欠缺。⑴行政審批層級一體化過程中，部分市級部門存在“為了放權(quán)而放權(quán)”的現(xiàn)象。權(quán)力下放了，但相關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人員、場地、經(jīng)費(fèi)等要素保障沒有跟下去，從而影響了審批鏈條的完整性和實(shí)效性，給市縣級間行政審批一體化運(yùn)行帶來了困難。如浙江省嘉興市的縣級①承接了大量的下放審批事項(xiàng)后，審批業(yè)務(wù)大幅增加，現(xiàn)有的部分行政審批服務(wù)中心因人員、場地等受限，根本無法完全滿足“兩集中兩到位”②的要求。⑵一些進(jìn)駐審批服務(wù)中心的審批部門由于授權(quán)或主管人員不到位，無法做到現(xiàn)場“一審一核”，降低了審批效率，也影響了行政審批層級一體化的推進(jìn)。⑶由于缺乏相關(guān)法制的規(guī)定和政策推動，行政審批服務(wù)中心、招投標(biāo)采購中心、公共資源交流中心、行政審批監(jiān)察系統(tǒng)等還未做到合署集中化辦公，在關(guān)涉審批事項(xiàng)的一站式服務(wù)上還有待完善。⑷相對于辦公管理人員，窗口一線工作人員工作強(qiáng)度較大，工資待遇較低，勞資對等性有待完善。

⒌監(jiān)督、考評機(jī)制不健全。行政審批層級一體化的關(guān)鍵是讓簡政放權(quán)與監(jiān)管考核這兩條生命線達(dá)到高度契合。[3]因此在行政審批的監(jiān)督過程中應(yīng)注意兩個方面：一是對行政審批事項(xiàng)的事中事后監(jiān)督，二是對行政審批工作人員的監(jiān)督。⑴當(dāng)前對審批事項(xiàng)的重審批輕監(jiān)管的固有理念還沒根本轉(zhuǎn)變，審批事中事后監(jiān)管仍存在許多不足。⑵對行政審批工作人員的績效考評也不能完全實(shí)現(xiàn)，監(jiān)督與考核形式化，走過場現(xiàn)象十分嚴(yán)重。⑶沒能做到縱向橫向的聯(lián)動協(xié)同管理，下放與監(jiān)管沒能做到同步到位，權(quán)力的授予和責(zé)任的承擔(dān)沒能有效落實(shí)。

二、行政審批層級一體化的

法治化路徑思考

利益沖突凸顯了我國行政審批制度改革的方向、形式、實(shí)質(zhì)、速度和內(nèi)容。[4]上級把手中擁有的行政審批權(quán)作為自身的一項(xiàng)權(quán)益和管理下級的一種工具，這種利益固守思維是制約行政審批層級一體化有序推進(jìn)的根本因素，法治化是打破利益固守，推動和保障其有序進(jìn)行的必然路徑選擇。

（一）通過法治破除行政審批層級一體的表層化

⒈完善相關(guān)立法。地方應(yīng)出臺相應(yīng)的制度文件以保障行政審批制度改革在法制規(guī)范下進(jìn)行。如對于審批部門間的數(shù)據(jù)共享、電子化監(jiān)管系統(tǒng)的運(yùn)用與推廣。一是通過立法對行政審批層級一體化的信息化予以規(guī)范。二是通過立法推進(jìn)行政審批層級一體化的信息化。全國人大及其常委會不可能對每項(xiàng)事項(xiàng)進(jìn)行立法，此時，根據(jù)自身的立法權(quán)限國務(wù)院可制定相應(yīng)的法規(guī)，或是由主管部門牽頭制定相應(yīng)的部門規(guī)章，地方可根據(jù)地方的地域特點(diǎn)或發(fā)展程度制定相應(yīng)的地方性法規(guī)、規(guī)章。還可通過行政審批裁量權(quán)的基準(zhǔn)化可達(dá)到審批標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化甚至量化，[5]標(biāo)準(zhǔn)越明晰裁量就越規(guī)范，從而可以減少甚至消除權(quán)力尋租的空間。2015年1月1日起廣東省開始施行了《廣東省行政許可監(jiān)督管理?xiàng)l例》，對廣東省行政許可①的設(shè)定、實(shí)施、評價、監(jiān)督檢查、監(jiān)督主體、法律責(zé)任、舉報和投訴等監(jiān)督管理活動作出了詳細(xì)規(guī)定，為行政許可的有序、規(guī)范化進(jìn)行提供了法制監(jiān)督保障。

⒉作為行政審批層級一體化承上啟下的縣級，要讓下放的行政審批權(quán)切實(shí)落到縣級。中央下放到縣級的行政審批權(quán)，省、市級應(yīng)做好下放的轉(zhuǎn)接工作，不做任何變相保留，做好上下級的銜接與協(xié)調(diào)工作，防止缺位斷檔。同時，省、市級應(yīng)與中央同步，及早將能夠下放的行政審批權(quán)下放到縣級，尤其要完善市級與縣級的事權(quán)關(guān)系，確保放權(quán)的實(shí)效性。當(dāng)前縣級行政審批中心只是具有行政審批權(quán)的部門集中辦公的地方，這嚴(yán)重束縛了“中心”行政審批層級一體化的發(fā)展，難以充分發(fā)揮其功效，因此，應(yīng)在規(guī)范的前提下，給予“中心”更大權(quán)力，并對縣級的承接做好指導(dǎo)和保障工作。

⒊相關(guān)部門應(yīng)依據(jù)部門職責(zé)，建立具有法律約束力的行政審批權(quán)力清單，[6]對下放的審批權(quán)按照“權(quán)責(zé)一致”的原則，讓承接單位承擔(dān)與審批權(quán)相應(yīng)的責(zé)任，并切實(shí)履行好后續(xù)監(jiān)管職責(zé)。同時，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行差異化審批。一個地市的各縣級區(qū)域發(fā)展程度及資源稟賦均不盡相同，因此，在行政審批層級一體化過程中，行政審批中心對待審批事項(xiàng)應(yīng)做到因地、因時、因事差異化進(jìn)行，以保證行政審批的實(shí)質(zhì)性公平。

（二）法治思維與法治方式的培養(yǎng)和使用

法治化路徑選擇，不僅是行政審批層級一體化改革方式的法治化，更應(yīng)是機(jī)關(guān)單位整體的法治化亦或是公職人員、行政審批相對人單體的法治化，因此，應(yīng)運(yùn)用法治思維和法治方式，推動行政審批層級一體化的完善。

⒈涉批機(jī)關(guān)。行政審批層級一體化要運(yùn)用法治思維和法治方式，把行政審批的設(shè)定、實(shí)施、取消、監(jiān)督和考評等工作納入法治軌道，[7]主動打破利益固守思維，改審批管理型政府為法治型政府。如行政主體針對自己所擁有的行政審批權(quán)，根據(jù)工作實(shí)際需要，能清理的主動清理，自己不能清理的應(yīng)積極上報有權(quán)機(jī)關(guān)清理。

⒉涉批公職人員。應(yīng)加大對涉批公職人員的培訓(xùn)，強(qiáng)化其對行政審批事項(xiàng)自由裁量權(quán)細(xì)則的學(xué)習(xí)和掌握，提升其窗口一線工作能力和突發(fā)事件解決的能力。同時應(yīng)落實(shí)對涉批公職人員的監(jiān)管與考核，改變過去監(jiān)管不到位、考核走形式的不良狀態(tài)。

⒊行政涉批相對人。在行政審批過程中，應(yīng)杜絕找關(guān)系、找路子、請客送禮等舊習(xí)、惡習(xí)；要讓相對人明確，任何一個審批事項(xiàng)都需要一定的時間、程序，遇到審批時間長、流程多的，要相互理解，遇到不合理審批、問題審批的，應(yīng)通過合法的渠道來解決。

（三）后勤保障的完善

⒈加大信息化建設(shè)。提供便捷有效的公共服務(wù)是行政審批層級一體化的目標(biāo)，開發(fā)和推進(jìn)網(wǎng)上行政審批，有利于節(jié)約各種資源，這既是智慧政府對公共管理發(fā)展客觀需要的現(xiàn)實(shí)選擇，也是轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府的重要路徑。[8]⑴依靠信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)審批部門向統(tǒng)一開放的網(wǎng)絡(luò)審批平臺集中。通過建立各部門信息共享機(jī)制的網(wǎng)絡(luò)平臺，做到除涉密規(guī)定以外的網(wǎng)上審批服務(wù)的互聯(lián)互通，以實(shí)現(xiàn)各類審批事項(xiàng)從申報受理，到發(fā)證辦結(jié)的全程網(wǎng)上進(jìn)行，從而達(dá)到審批聯(lián)辦，實(shí)現(xiàn)跨層級、跨部門的網(wǎng)上行政審批服務(wù)體系。⑵菜單分類查詢制度。把需要辦理的材料、程序、時限、依據(jù)等在網(wǎng)上公布，讓當(dāng)事人明確自己的審批事項(xiàng)屬于什么類別、需要準(zhǔn)備什么前期材料等。⑶完善網(wǎng)上中介超市的服務(wù)和監(jiān)管。通過網(wǎng)上網(wǎng)下為企業(yè)審批提供雙向服務(wù)，推進(jìn)涉批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)信息化、公開化，實(shí)現(xiàn)“客戶”與中介之間的高效、透明、低成本服務(wù)。

⒉加強(qiáng)審批服務(wù)中心的各項(xiàng)保障。⑴市級在加強(qiáng)對縣級“中心”指導(dǎo)與保障的同時，縣級自身要加強(qiáng)承接機(jī)制建設(shè)，重視審批人員的崗前培訓(xùn)及工作場地、技術(shù)設(shè)備的配備，實(shí)現(xiàn)各審批部門、審批環(huán)節(jié)無縫對接，從而確保下放的審批權(quán)接得住、接得好。⑵創(chuàng)造條件建立集行政審批、招投標(biāo)采購、公共資源交易、涉批中介管理、便民服務(wù)、行政審批效能監(jiān)察等一體的綜合性審批服務(wù)中心，以真正實(shí)現(xiàn)行政審批一體化的高效透明。⑶提高窗口工作人員的待遇。行政審批窗口的一線工作人員不僅工作量大，還要處理可能發(fā)生的多種突發(fā)事件，因此，適當(dāng)?shù)靥岣咚麄兊拇?，完善相?yīng)的獎勵制度，不僅是對他們工作的認(rèn)可，更有利于推動行政審批層級一體化在基層的落地。

（四）行政審批層級一體化的監(jiān)督

⒈監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)。行政審批層級一體化是行政審批方式的創(chuàng)新，但重要的是落實(shí)。因此，應(yīng)把過去重材料審批輕批后監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢l審批誰負(fù)責(zé)，誰負(fù)責(zé)追誰責(zé)；誰發(fā)證誰監(jiān)管，誰監(jiān)管誰落實(shí)?！备淖冞^去無人監(jiān)管、多頭監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)管不落實(shí)、監(jiān)管無實(shí)效，出事之后相互推責(zé)、無人負(fù)責(zé)或集體負(fù)責(zé)等現(xiàn)象。

⒉創(chuàng)新監(jiān)管方式。改變過去由重審批的行政化思維方式為重服務(wù)的工作理念，變行政管理為行政服務(wù)，積極推進(jìn)市場監(jiān)管體制改革，實(shí)現(xiàn)多方監(jiān)督主體間的相互配合。⑴上級的監(jiān)督。市級對下放的審批權(quán)要定期或不定期的實(shí)施評估與監(jiān)督，并為市域范圍內(nèi)縣級橫向間的交流、評比和監(jiān)督做好平臺服務(wù)。⑵申請主體的監(jiān)督。行政審批相對人可以對具體的行政審批提出合理化的建議或意見，對在審批過程中遇到的不合理問題，可以通過向業(yè)務(wù)主管部門、審改辦、效能辦、督導(dǎo)辦等投訴；對遇到的違法違規(guī)問題應(yīng)通過合法的途徑進(jìn)行舉報及行政復(fù)議或行政訴訟等法律途徑來解決。⑶公開式的民眾監(jiān)督。如舉辦多方參與的聽證會、市民討論會等。⑷媒體的監(jiān)督。媒體可以對涉批事項(xiàng)的設(shè)、改、廢等程序性及具體的行政審批進(jìn)行客觀、理性的報道，一來通過報道可以讓民眾迅速了解到行政審批層級一體化的進(jìn)展，二來可以發(fā)揮新聞媒體對行政審批相關(guān)內(nèi)容的監(jiān)督作用。⑸權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在行政審批層級一體化過程中，權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)做好對行政機(jī)關(guān)的人事、工作、法律的監(jiān)督，通過受理申訴、控告和聽取或?qū)徸h工作報告、審查相關(guān)文件、組織對特定問題的調(diào)查等方式發(fā)揮好權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。

（五）法治化的考評機(jī)制

一是考評制度。建章立制是做好考評的起點(diǎn)，通過建立考評方式、考評內(nèi)容、考評標(biāo)準(zhǔn)、獎勵與退出機(jī)制，使考評有法可依，有章可循。二是建立多方參與的動態(tài)考核制度。建立由政府和行政審批督查牽頭，人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)、普通民眾共同參與的考核組，對涉批部門及其工作人員定期進(jìn)行公開考核，為關(guān)涉行政審批的績效考核動態(tài)調(diào)整和處理提供依據(jù)。三是對下放的審批事項(xiàng)開展評估。通過聽取匯報、案卷評查、走訪行政審批相對人等方式，深入分析和評估行政審批層級一體化存在的問題，通過問題的解決完善行政審批層級一體化。四是應(yīng)打破機(jī)關(guān)事業(yè)單位鐵飯碗思想，把行政審批消極作為、不作為、亂作為、以權(quán)徇私的公職人員通過考核評價逐步淘汰出公職隊伍。五是制定績效考核，落實(shí)責(zé)任機(jī)制。應(yīng)強(qiáng)化執(zhí)政能力，把對考核落實(shí)不到位的人調(diào)離考核或領(lǐng)導(dǎo)崗位，將抵制考核落實(shí)的人調(diào)離機(jī)關(guān)事業(yè)單位。

法治化路徑是行政審批層級一體化的本質(zhì)要求和必然選擇，行政審批層級一體化與法治化的有機(jī)結(jié)合，將改革的創(chuàng)新性與合法性有機(jī)統(tǒng)一起來，有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有助于提高行政效能，對全面深化改革，全面依法治國具有重要意義。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）