淺析工傷認(rèn)定行政爭議

李明玉

摘 要： 文章從行政復(fù)議和行政訴訟實(shí)踐角度，對工傷認(rèn)定行政爭議引發(fā)的一些程序問題進(jìn)行分析和探討，提出簡化救濟(jì)程序、暢通維權(quán)渠道、完善復(fù)議訴訟制度等相應(yīng)的措施和設(shè)想。意在拋磚引玉，促進(jìn)工傷認(rèn)定爭議行政復(fù)議和行政訴訟的人性化、合理化，真正使行政復(fù)議和行政訴訟程序成為維護(hù)社會穩(wěn)定、保障社會公平的有效渠道。

關(guān)鍵詞： 工傷認(rèn)定 復(fù)議 訴訟

近年來，工傷補(bǔ)償爭議轉(zhuǎn)為工傷認(rèn)定引起的行政復(fù)議和行政訴訟日益增多。該類案件出現(xiàn)的原因可歸納為以下幾點(diǎn)：1.經(jīng)濟(jì)增長速度加快，私營企業(yè)眾多，且多為勞動力密集型，使用大量務(wù)工人員。用人單位往往只追求經(jīng)濟(jì)利益，忽視對勞動者安全、衛(wèi)生、社保等合法權(quán)益的保障，員工自身缺乏自我保護(hù)意識，造成生產(chǎn)過程中傷亡事故發(fā)生。2.近幾年我國有關(guān)勞動保障方面的立法逐步完善，為勞動者尋求權(quán)利救濟(jì)提供了法律依據(jù)。同時，勞動者和用人單位行政復(fù)議、訴訟的意識也在不斷增強(qiáng)。3.由于有關(guān)工傷認(rèn)定條件的法律規(guī)定比較抽象，傷亡事故發(fā)生的情形卻千變?nèi)f化，造成勞動保障行政部門進(jìn)行工傷認(rèn)定時標(biāo)準(zhǔn)不易把握，當(dāng)事人對工傷認(rèn)定結(jié)論爭議較大。加之用人單位與職工之間利益相對，不論勞動保障行政部門作何工傷認(rèn)定結(jié)論，總有一方當(dāng)事人會提起行政復(fù)議和訴訟。4.行政復(fù)議不收費(fèi)，行政訴訟案件收費(fèi)較低，使得當(dāng)事人愿意通過行政復(fù)議、行政訴訟途徑解決糾紛，同時也為部分當(dāng)事人，特別是用人單位拖延承擔(dān)責(zé)任，濫用復(fù)議權(quán)、訴訟權(quán)提供了便利條件。

工傷認(rèn)定行政爭議，與其他行政爭議相比較有其特殊性。行政復(fù)議或者行政訴訟中的被申請人或者被告雖說都是行政執(zhí)法部門，但爭議的主體實(shí)際上還是勞動者和用人單位，復(fù)議和訴訟結(jié)果涉及他們的實(shí)際利益，行政部門在復(fù)議和訴訟程序中反而更類似第三人?；诠J(rèn)定行政爭議的特點(diǎn)，本文從行政復(fù)議和行政訴訟的實(shí)踐出發(fā)，提出工傷認(rèn)定行政爭議應(yīng)當(dāng)區(qū)別其他行政爭議進(jìn)行處理的一些觀點(diǎn)，進(jìn)行商討。

一、工傷認(rèn)定被當(dāng)做具體行政行為，實(shí)行“一復(fù)二審”的司法監(jiān)督程序的分析。

根據(jù)《工傷保險條例》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等規(guī)定，工傷認(rèn)定被當(dāng)做具體行政行為，并實(shí)行“一復(fù)二審”的司法補(bǔ)救與監(jiān)督審查程序。其目的是依法行政，防止或者避免行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)。但從目前筆者接觸到的行政復(fù)議和行政訴訟實(shí)踐看，此程序造成的弊端已經(jīng)越來越明顯。如工傷爭議后，有的明知敗訴卻采用“緩兵之計”進(jìn)行“拉鋸式持久戰(zhàn)”，故意從法定程序上做文章，在復(fù)議或者訴訟期間屆滿前依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟，經(jīng)“一復(fù)二審”，如能僥幸勝訴最好，如依然維持，由返回勞動爭議仲裁機(jī)構(gòu)調(diào)解或者裁決，對仲裁不服再向人民法院提起民事訴訟，直至最后由人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，窮盡所有司法補(bǔ)救途徑，使工傷職工為此往來反復(fù)，歷經(jīng)訴訟之累，程序之苦，不堪折騰，最終有些職工可能就放棄了最高賠償，只得到一點(diǎn)點(diǎn)微薄的數(shù)額。用人單位通過復(fù)議和訴訟，達(dá)到了自身不可告人的目的和結(jié)果。

立法宗旨是為了保護(hù)弱者，但現(xiàn)實(shí)中人為造成的結(jié)果卻往往與之相悖。行政復(fù)議和行政訴訟的本意是能夠糾正行政程序如違法行為，保證合法利益享有者的權(quán)利能夠得到有效保障。但在實(shí)際中，這些程序有可能被一些心懷叵測者惡意使用，使合法利益享有者的權(quán)利推遲享有，甚至無法享有。因此，工傷認(rèn)定實(shí)行“一復(fù)二審”的司法監(jiān)督程序是否切合實(shí)際，是否真正有利于保護(hù)弱勢群體，的確值得商討。

在《工傷保險條例》施行前，對工傷認(rèn)定不服的，當(dāng)事人一方可以行政復(fù)議，也可以直接進(jìn)入行政訴訟程序。但《工傷保險條例》將行政復(fù)議程序設(shè)置為前置程序，只有經(jīng)過行政復(fù)議程序后才能進(jìn)入行政訴訟，此舉表面上是人性化地讓弱勢者有一個更好的救濟(jì)權(quán)利，但實(shí)際上是給弱勢者維權(quán)道路上又增加了一道絆馬索，真是路漫漫其修遠(yuǎn)矣。許多工傷認(rèn)定的行政復(fù)議實(shí)踐已經(jīng)很好地說明了這個問題。一些用人單位復(fù)議時，就明確地講是為了拖時間。

筆者認(rèn)為，為了維護(hù)工傷職工的合法權(quán)益，防止本身違法的某些單位或者個人濫用訴訟權(quán)利，減少不必要的爭議，不宜采用“一復(fù)二審”的司法監(jiān)督程序。應(yīng)當(dāng)簡化申訴救濟(jì)程序，縮短復(fù)議訴訟時間?？蓞⒖嫉缆方煌ㄊ鹿守?zé)任認(rèn)定等程序采取的補(bǔ)救措施，快而準(zhǔn)地解決爭議。也可以借鑒國外一些發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，對涉及弱勢群體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)墓J(rèn)定等行政案件，試行“一復(fù)終局”，也就是對工傷認(rèn)定行政爭議，行政復(fù)議結(jié)論為最終結(jié)論。

二、行政復(fù)議或者行政訴訟程序期間應(yīng)當(dāng)設(shè)立調(diào)解程序。

雖然《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》都規(guī)定了行政案件不實(shí)行調(diào)解，但無論從人性化角度，還是從社會和諧化角度，法律都承載太多社會責(zé)任問題。行政復(fù)議或者行政訴訟程序的設(shè)立，不能僅是臉譜式的一個過程，更應(yīng)當(dāng)是解決問題、化解矛盾、排除糾紛、維護(hù)穩(wěn)定的一種工具、一個調(diào)和器。

現(xiàn)在行政訴訟程序中，雖然都有進(jìn)行調(diào)解，但這只是依據(jù)最高院文件進(jìn)行的人性化程序，沒有法律依據(jù)，仍然屬于“猶抱琵琶半遮面”的過程，效果不是很好。

工傷認(rèn)定結(jié)論是進(jìn)行工傷賠償?shù)姆梢罁?jù)，因此工傷認(rèn)定行政爭議雖說是行政爭議，但有民事爭議的特征。復(fù)議和訴訟表面上審理的是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的程序和法律適用，但結(jié)果往往直接關(guān)系工傷賠償這一民事程序能否順利進(jìn)行。也就是說，告的雖然是行政機(jī)關(guān)，爭議雙方卻是勞動者和用人單位。針對此類特殊的行政爭議，在行政復(fù)議和行政訴訟程序中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定調(diào)解程序。這樣的規(guī)定并不違反立法本意，反而將法律維權(quán)作用放大和量化了。

從立法上確定一些涉及當(dāng)事人切身權(quán)利的行政爭議進(jìn)行調(diào)解是必要的，此規(guī)定有利于維護(hù)合法權(quán)益享有者的權(quán)利，同時在節(jié)省訴訟成本和司法資源、及時依法處理爭議等各方面來說都是有益的。

三、行政復(fù)議或者行政訴訟程序期間是否應(yīng)當(dāng)中止工傷認(rèn)定效力，有待商榷。

工傷認(rèn)定行政爭議救濟(jì)的渠道已經(jīng)很明確。但在行政復(fù)議或者行政訴訟期間，是否適用行政救濟(jì)中的不停止具體行政行為的執(zhí)行問題，在實(shí)踐中往往爭議較大，操作較復(fù)雜。

如果依據(jù)具體行政行為不停止執(zhí)行的規(guī)則，則在復(fù)議或者訴訟期間工傷認(rèn)定推定為有效，可以作為當(dāng)事人申請勞動爭議仲裁或者提起民事訴訟的依據(jù)。但此情況可能會存在一個比較麻煩的問題：如果仲裁或者訴訟以此工傷認(rèn)定依據(jù)，就做出了相應(yīng)工傷賠償案件的裁決或者判決。經(jīng)過行政復(fù)議或者行政訴訟，此工傷認(rèn)定被撤銷，那么矛盾和沖突就不可避免地出現(xiàn)。作為依據(jù)的具體行政行為已經(jīng)無效，已經(jīng)生效的仲裁裁決或者民事判決如何處置？法律與法律間不可協(xié)調(diào)，對法律的嚴(yán)謹(jǐn)、嚴(yán)肅是一次挑戰(zhàn)。

如果一方當(dāng)事人提出行政復(fù)議或者行政訴訟，工傷認(rèn)定作為一種證據(jù)依據(jù)就必然存在異議，不能作為定案的根據(jù)。因此，可以由復(fù)議機(jī)關(guān)或者行政訴訟機(jī)關(guān)確認(rèn)工傷認(rèn)定暫時不發(fā)生法律效力，等待復(fù)議或者訴訟的結(jié)果確定。但是會出現(xiàn)一個問題：某些用人單位必將以此為契機(jī)和權(quán)利出發(fā)點(diǎn)，推遲甚至逃避自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相應(yīng)義務(wù)。勞動者的合法權(quán)益得不到及時保障，因此容易產(chǎn)生一系列社會問題，有的甚至引發(fā)上訪、刑事犯罪，給整個社會帶來不穩(wěn)定因素，影響利益享有者權(quán)益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不符合我國立法保護(hù)弱勢群體的本意。

為了有效解決工傷行政爭議出現(xiàn)的這些問題，切實(shí)保障用人單位和勞動者的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)在行政復(fù)議和行政訴訟程序中，考慮建立一些針對工傷行政爭議的相應(yīng)補(bǔ)償措施。對有參加工傷保險的工傷行政爭議，可中止工傷認(rèn)定的效力。對未參加工傷保險的工傷行政爭議，一是縮短行政復(fù)議和行政訴訟的審理期限。二是可不中止工傷認(rèn)定的效力，讓勞動者可通過仲裁或者民事訴訟及時獲得賠償，實(shí)行權(quán)利保障。

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