西方大學(xué)外部環(huán)境的法治化

韓春暉 盛澤宇

摘 ? ? ?要：西方大學(xué)外部環(huán)境的法治化經(jīng)歷了從無(wú)到有的過(guò)程。以文藝復(fù)興為起點(diǎn)，西方大學(xué)從“自我封閉”逐步形成了政府、市場(chǎng)、社會(huì)多方力量共同推動(dòng)的外部環(huán)境，與此同時(shí)，外部環(huán)境中的各方力量也出現(xiàn)了過(guò)于強(qiáng)大以至于損害大學(xué)自治的現(xiàn)象。因此，在多方力量角力的場(chǎng)域中，只有通過(guò)法治的手段才能實(shí)現(xiàn)各方力量的相對(duì)均等，進(jìn)而保證大學(xué)在外部環(huán)境互動(dòng)中的自治品格。社會(huì)力量的缺乏是我國(guó)大學(xué)外部環(huán)境的軟肋，應(yīng)當(dāng)通過(guò)壯大社會(huì)力量、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督、規(guī)范社會(huì)評(píng)價(jià)等方式來(lái)促進(jìn)我國(guó)大學(xué)環(huán)境的法治化。

關(guān) ?鍵 ?詞：大學(xué)環(huán)境;大學(xué)自治;場(chǎng)域;社會(huì)力量

中圖分類(lèi)號(hào)：G646 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2015）03-0026-07

收稿日期：2014-12-18

作者簡(jiǎn)介：韓春暉（1975—），男，江西宜春人，國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副教授，碩士生導(dǎo)師，兼任中國(guó)行政法學(xué)會(huì)理事，北京教育法學(xué)會(huì)常務(wù)理事，北京大學(xué)軟法研究中心研究員，香港樹(shù)仁學(xué)院兼職教授，研究方向?yàn)楣ɑA(chǔ)理論、行政救濟(jì)法和教育行政法;盛澤宇（1989—），男，湖北荊門(mén)人，北京大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)楣ɑA(chǔ)理論、法治文化。

“任何類(lèi)型的大學(xué)都是遺傳與環(huán)境的產(chǎn)物?！?/p>

——Eric Ashby[1]

“就大學(xué)為了追求和傳播知識(shí)需要自由而言，當(dāng)種種控制力量軟弱分散時(shí)，大學(xué)知識(shí)之花就開(kāi)得絢麗多姿……當(dāng)種種控制力量強(qiáng)大時(shí)，大學(xué)在物質(zhì)上就顯得繁榮昌盛，但是這種力量可能——也的確常?！愿鞣N有害于教學(xué)和研究自由的方式實(shí)行控制?！?/p>

——哈德羅·鉑金[2]

美國(guó)教育思想家克拉克·克爾曾預(yù)言：“大學(xué)對(duì)自身命運(yùn)的考慮并不如外部環(huán)境所起的作用。”[3]無(wú)疑，當(dāng)今現(xiàn)代大學(xué)的飛速轉(zhuǎn)型正深刻地注解著這一判斷的遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)。與中世紀(jì)大學(xué)“離群索居”以求“自治”的傳統(tǒng)相悖，現(xiàn)代大學(xué)正逐步走向與政府、社會(huì)乃至市場(chǎng)等外部環(huán)境相互交融、互相影響的發(fā)展軌道。換言之，現(xiàn)代大學(xué)正是依靠自身所處的外部環(huán)境，特別是充分運(yùn)用自身獨(dú)特的、與其他力量不同的社會(huì)關(guān)系和資源而逐漸獲得“自治”和發(fā)展。

大學(xué)的外部環(huán)境包括政府、工商界、基金會(huì)和社會(huì)組織等諸多力量，它在本質(zhì)上是大學(xué)與其他力量共同組成的一種“場(chǎng)域”。[4]它既是一種多元關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)，也是一種力量較量的場(chǎng)所，還指一種權(quán)力作用的空間。當(dāng)然，“場(chǎng)域”的大小直接取決于大學(xué)與外部環(huán)境之間博弈的結(jié)果，取決于大學(xué)擁有的資本量，取決于大學(xué)的對(duì)外策略，取決于大學(xué)與外部環(huán)境之間的和諧程度，更取決于博弈規(guī)則的公平度與透明度，即外部環(huán)境的法治化水平。本文以“場(chǎng)域”為視角來(lái)考察西方大學(xué)外部環(huán)境的歷史演進(jìn)，通過(guò)類(lèi)型化的分析比對(duì)，從中發(fā)掘西方國(guó)家不同類(lèi)型外部環(huán)境的差異狀態(tài)及現(xiàn)實(shí)效果，由此發(fā)現(xiàn)我國(guó)保障大學(xué)自治的外部環(huán)境存在的不足，并提出改善其外部環(huán)境、構(gòu)筑“和諧場(chǎng)域”的法治化思路。

一、西方大學(xué)外部環(huán)境的歷史生成

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，西方大學(xué)外部環(huán)境是在“封閉保守型”大學(xué)的消亡中生成的。在中世紀(jì)，歐洲的大學(xué)主要呈現(xiàn)為一種封閉保守的狀態(tài)。在這種思維主導(dǎo)下，大學(xué)與外部的關(guān)系主要體現(xiàn)為絕對(duì)的排斥和抵制，其外部環(huán)境也沒(méi)有形成一種能夠容納多方力量的“場(chǎng)域”。直到18世紀(jì)，這些大學(xué)的學(xué)科設(shè)立和課程設(shè)置都沒(méi)有與工業(yè)生產(chǎn)發(fā)生任何聯(lián)系，大學(xué)自治、傳授知識(shí)、為統(tǒng)治階級(jí)培養(yǎng)有教養(yǎng)的人才構(gòu)成了這些大學(xué)的全部理想。①大學(xué)教育的目的就是培養(yǎng)有教養(yǎng)的教士、教師、神學(xué)家、律師和醫(yī)生等專(zhuān)門(mén)人才。在英國(guó)，這種觀念影響到其高等教育的發(fā)展規(guī)模和辦學(xué)模式。辦學(xué)者認(rèn)為，辦學(xué)的力量來(lái)自大學(xué)體系本身的內(nèi)部邏輯，不受社會(huì)需求的制約，應(yīng)堅(jiān)持嚴(yán)格的錄取標(biāo)準(zhǔn)并保證質(zhì)量。[5]在德國(guó)，則由此衍生出“大學(xué)自由”和“學(xué)術(shù)寂寞”的古典主義大學(xué)觀，這一觀念對(duì)洪堡教育思想的形成乃至所有德國(guó)大學(xué)的發(fā)展都影響至深。[6]從文藝復(fù)興開(kāi)始，大學(xué)逐漸擺脫了教會(huì)和經(jīng)院哲學(xué)的束縛，大學(xué)不再完全服務(wù)于教會(huì)的需要，而是開(kāi)始致力于培養(yǎng)具有人道主義精神、懂得世俗學(xué)問(wèn)、有助于社會(huì)進(jìn)步的人才。肇始于此，大學(xué)開(kāi)始與其所處外部環(huán)境發(fā)生了有意義的關(guān)聯(lián)，成為世俗世界的法治所調(diào)整之“場(chǎng)域”。

這一“場(chǎng)域”的生成是四種因素共同促成的結(jié)果。一是隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中產(chǎn)階級(jí)開(kāi)始崛起，教會(huì)對(duì)大學(xué)實(shí)施控制的禁欲主義基礎(chǔ)開(kāi)始動(dòng)搖;二是產(chǎn)業(yè)革命帶來(lái)了對(duì)科學(xué)技術(shù)的需求，傳統(tǒng)的理性教育（博雅教育）受到功利主義教育觀的強(qiáng)烈沖擊;②三是隨著民主政治的發(fā)展，教育機(jī)會(huì)均等成為共識(shí)，限制青年求學(xué)已不得人心;四是隨著大學(xué)自身的日益擴(kuò)張，單一的資金來(lái)源難以完全保證大學(xué)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，它日益依賴(lài)政府投入、社會(huì)捐贈(zèng)以及必要的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。

二、西方大學(xué)外部環(huán)境的多元演進(jìn)

現(xiàn)代大學(xué)外部環(huán)境的法治化演進(jìn)，其實(shí)就是它以獨(dú)立之身份、自治之精神進(jìn)入其所處的外部環(huán)境這一“場(chǎng)域”中進(jìn)行博弈和較量，并最終達(dá)致“均衡”進(jìn)而形成規(guī)則之治的過(guò)程。從總體來(lái)看，西方現(xiàn)代大學(xué)外部環(huán)境的法治化主要有“政府推動(dòng)”、“市場(chǎng)推動(dòng)”、“社會(huì)推動(dòng)”以及“混合推動(dòng)”四種類(lèi)型，其歷史演進(jìn)也主要是這幾種類(lèi)型之間的更替、轉(zhuǎn)換和調(diào)整。③

英國(guó)大學(xué)的歷史演進(jìn)展示了從“社會(huì)推動(dòng)”到“政府推動(dòng)”的轉(zhuǎn)變過(guò)程。自12世紀(jì)的牛津和劍橋大學(xué)開(kāi)始，培養(yǎng)紳士一直是英國(guó)高等教育的主流思維。此時(shí)的大學(xué)主要是由社會(huì)力量推動(dòng)創(chuàng)建的。而且英國(guó)的這一傳統(tǒng)觀念非常頑固，直到20世紀(jì)60年代才逐漸改變。[7]

進(jìn)入20世紀(jì)60年代后，英國(guó)人開(kāi)始認(rèn)識(shí)到，教育是一項(xiàng)重要的投資。1961至1968年間，英國(guó)通過(guò)撥給基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)成立了10所“新新大學(xué)”，由此打破了民間壟斷辦學(xué)的傳統(tǒng)。[8]此后，政府開(kāi)始更多地介入大學(xué)事務(wù)，英國(guó)大學(xué)也進(jìn)入了快速增長(zhǎng)期。1985年頒布了《教育改革法》，建立了由中央政府直接管理的撥款機(jī)構(gòu)，使得大學(xué)的發(fā)展與政府經(jīng)費(fèi)開(kāi)始聯(lián)結(jié)起來(lái)。[9]1992年頒布了《繼續(xù)教育和高等教育法》，成立了“高等教育基金委員會(huì)”，批準(zhǔn)多科技術(shù)學(xué)院申請(qǐng)改名為大學(xué)且具有與大學(xué)同等的地位，并享有自行頒授學(xué)位的權(quán)力。20世紀(jì)末執(zhí)政的布萊爾首相則將發(fā)展高等教育作為應(yīng)對(duì)全球化諸問(wèn)題的良方。他主張大學(xué)應(yīng)積極參與國(guó)際事務(wù)，加強(qiáng)國(guó)際合作，增加海外留學(xué)生數(shù)量，采取措施開(kāi)放本國(guó)教育市場(chǎng)，加強(qiáng)大學(xué)與產(chǎn)業(yè)部門(mén)的合作，擴(kuò)大“教育服務(wù)貿(mào)易”，并鼓勵(lì)與外國(guó)大學(xué)合作辦學(xué)及海外辦學(xué)。[10]至此，政府已經(jīng)成為英國(guó)高等教育發(fā)展的引擎，法治則成為調(diào)整大學(xué)外部環(huán)境的基本方式。

美國(guó)大學(xué)的歷史演進(jìn)見(jiàn)證了從“政府推動(dòng)”到“市場(chǎng)推動(dòng)”的過(guò)程。早在北美殖民地時(shí)期，基督教的各教派就創(chuàng)建了各自的高等教育機(jī)構(gòu)。他們以培養(yǎng)傳教士為目的，為各教派所控制。但由于客觀條件的限制，各教派必須尋求其他力量在財(cái)力、物力方面的支持。因此，世俗力量很早就對(duì)高等教育的發(fā)展產(chǎn)生了影響，這與歐洲大學(xué)長(zhǎng)期為宗教所束縛的歷史有所不同。[11]此時(shí)，政府是推動(dòng)大學(xué)發(fā)展的主角。自18世紀(jì)后期開(kāi)始，各州也都將教育視為己任，先后建立了專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)以加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。1825年，美國(guó)成立了第一所州立大學(xué)——弗吉尼亞大學(xué)。

盡管美國(guó)政府在大學(xué)早期的發(fā)展中風(fēng)光無(wú)限，但之后的發(fā)展卻是市場(chǎng)引領(lǐng)風(fēng)騷。自20世紀(jì)中期以后，美國(guó)大學(xué)積極主動(dòng)地融入外部環(huán)境，努力爭(zhēng)取聯(lián)邦撥款、州政府的支持、私人和基金會(huì)的捐款以及企業(yè)的資助等多樣化的資金來(lái)源，其中市場(chǎng)化的籌款方式最為突出。[12]市場(chǎng)推動(dòng)了大學(xué)，大學(xué)也推動(dòng)著市場(chǎng)。在這一永恒動(dòng)態(tài)中，多樣性讓美國(guó)不同層次的人都獲得了接受高等教育的機(jī)會(huì)，法治也成為美國(guó)大學(xué)追求個(gè)性這一基本價(jià)值的有力保障。

法國(guó)大學(xué)的歷史演進(jìn)則秉承了“政府推動(dòng)”的一貫立場(chǎng)。在法國(guó)大革命中，一些頗具影響的大學(xué)曾被關(guān)閉。拿破侖執(zhí)政后，于1806年頒布了體現(xiàn)中央集權(quán)教育管理體制的《帝國(guó)大學(xué)法》。依據(jù)該法，學(xué)部是這一時(shí)期的高等教育主體，學(xué)部之間相互獨(dú)立，共同從屬于帝國(guó)大學(xué)。[13]但此時(shí)的大學(xué)還只是學(xué)部的簡(jiǎn)單聚集，該狀況一直持續(xù)到1968年的改革。[14]

1968年，新的高等教育法頒布，要求取消學(xué)部建制，突出大學(xué)在行政、教學(xué)、財(cái)務(wù)上的權(quán)力。這標(biāo)志著真正意義的大學(xué)開(kāi)始出現(xiàn)。[15]到1988年，法國(guó)教育部再次進(jìn)行了改革，決定通過(guò)大學(xué)與國(guó)家簽訂合同的形式進(jìn)行經(jīng)費(fèi)分配，這一努力終于使法國(guó)大學(xué)層面孱弱無(wú)力的局面得到扭轉(zhuǎn)。[16]“合同制”推動(dòng)了法國(guó)大學(xué)結(jié)構(gòu)和功能的調(diào)整，一改單調(diào)和平均化的局面，教師的個(gè)體意識(shí)得以增強(qiáng)，集體行動(dòng)亦成為可能，法國(guó)大學(xué)外部環(huán)境基本實(shí)現(xiàn)了法治化。

綜上可見(jiàn)，自“封閉保守型”大學(xué)消亡以后，西方大學(xué)外部環(huán)境的演進(jìn)可以粗略地分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段為二戰(zhàn)前，表現(xiàn)為外部力量開(kāi)始介入，但往往程度很小或因傳統(tǒng)觀念及勢(shì)力強(qiáng)大而收效甚微;第二個(gè)階段是二戰(zhàn)后至20世紀(jì)中后期，表現(xiàn)為外部力量開(kāi)始收到一定的效果，大學(xué)與外部環(huán)境關(guān)聯(lián)互動(dòng)更加強(qiáng)烈;第三個(gè)階段是20世紀(jì)后期至今，表現(xiàn)為外部力量開(kāi)始較大程度地介入大學(xué)的發(fā)展并成為推動(dòng)大學(xué)發(fā)展的強(qiáng)大力量。但這種共性規(guī)律并沒(méi)有影響英國(guó)、美國(guó)和法國(guó)大學(xué)歷史演進(jìn)中的多元化路徑選擇。正因?yàn)槿绱耍@種多元化路徑深刻地注解著西方各國(guó)不同時(shí)期的紛繁多樣的社會(huì)狀況、政治體制、經(jīng)濟(jì)變遷和教育需求。

三、西方大學(xué)法治環(huán)境的失衡與均衡

（一）西方大學(xué)法治環(huán)境的失衡

在西方大學(xué)的歷史演進(jìn)中，也曾出現(xiàn)過(guò)某一力量過(guò)于強(qiáng)大的現(xiàn)象，導(dǎo)致其不當(dāng)介入大學(xué)自治的范圍，進(jìn)而降低了大學(xué)外部環(huán)境的法治水平。也就是說(shuō)，某一力量在“場(chǎng)域”較量中占據(jù)了絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，成為一種壓制性的力量，導(dǎo)致了法治環(huán)境的結(jié)構(gòu)性“失衡”。這種“失衡”主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：

其一，“政府推動(dòng)型”的外部環(huán)境演化為“政府主導(dǎo)型”。“政府主導(dǎo)型”意味著政府成為大學(xué)外部環(huán)境中絕對(duì)依靠的力量，政府也相應(yīng)地獲得了對(duì)大學(xué)的絕對(duì)控制權(quán)。它可能將屬于大學(xué)固有的自由決定事項(xiàng)作為自己決策的一部分，對(duì)課程的限制、人事管理有越俎代庖之虞。同時(shí)，政府對(duì)大學(xué)提出的達(dá)到其預(yù)期目標(biāo)的要求可能背離了大學(xué)的發(fā)展規(guī)律，這種干預(yù)往往會(huì)壓制大學(xué)的活力。法國(guó)大學(xué)在20世紀(jì)60年代就已經(jīng)出現(xiàn)了這樣的問(wèn)題，而且至今未能得到妥善處理。據(jù)20世紀(jì)初的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)表明，法國(guó)有50%的注冊(cè)學(xué)生在一年的學(xué)習(xí)后處于失敗的尷尬境遇，有53%的畢業(yè)生在畢業(yè)一年內(nèi)未找到工作，大量青年放棄高等教育，大學(xué)的吸引力削弱。[17]

其二，“市場(chǎng)推動(dòng)型”的外部環(huán)境演化為“市場(chǎng)主導(dǎo)型”。“市場(chǎng)主導(dǎo)型”意味著市場(chǎng)成為大學(xué)外部環(huán)境中絕對(duì)依靠的力量，市場(chǎng)也相應(yīng)地獲得了對(duì)大學(xué)的絕對(duì)操控權(quán)力。它可能蛻變?yōu)槲ń?jīng)濟(jì)規(guī)律是從，對(duì)學(xué)術(shù)規(guī)律完全漠視，對(duì)學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)絕對(duì)量化。此外，過(guò)多的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或與企業(yè)合作會(huì)對(duì)基礎(chǔ)性理論研究產(chǎn)生抑制作用，這種研究偏好的不當(dāng)轉(zhuǎn)移無(wú)疑是市場(chǎng)化帶來(lái)的惡果。美國(guó)大學(xué)的高度市場(chǎng)化也在一定程度上佐證了這種“失衡”。它導(dǎo)致大學(xué)內(nèi)部資源配置一度失衡，商學(xué)院、醫(yī)學(xué)院、法學(xué)院和工學(xué)院教師的收入、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和設(shè)施都遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于其他學(xué)院，學(xué)科間發(fā)展不協(xié)調(diào)性加劇。[18]

（二）西方大學(xué)法治環(huán)境的均衡

“失衡”是“均衡”的前提與要因，而“均衡”則是對(duì)“失衡”的回應(yīng)與解決。因此，西方各國(guó)都致力于增加大學(xué)外部環(huán)境“場(chǎng)域”中的參與主體，調(diào)動(dòng)各方參與的積極性，建立多方制衡的參與結(jié)構(gòu)，完善相關(guān)的制度保障，努力實(shí)現(xiàn)大學(xué)外部環(huán)境的“均衡”，提高其法治化水平。從總體來(lái)看，這種“均衡”主要體現(xiàn)為社會(huì)力量的加 入、發(fā)展與壯大，與市場(chǎng)、政府形成三足鼎立卻又相互制衡的結(jié)構(gòu)。西方大學(xué)演進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)表明，這種多元均衡結(jié)構(gòu)的法治環(huán)境具有三個(gè)方面的制度功能：

其一，社會(huì)力量的加入可以緩解大學(xué)辦學(xué)的財(cái)政壓力。如今，基金會(huì)、慈善組織和各種協(xié)會(huì)是大學(xué)獲取社會(huì)資金的主要渠道。這些公益性的社會(huì)捐贈(zèng)在很大程度上緩解了大學(xué)在辦學(xué)資金方面受到的困擾。同時(shí)，它也相應(yīng)地減少了工商行業(yè)從中“投機(jī)”的可能，減少了政府從中“尋租”的動(dòng)因。

其二，社會(huì)力量的加入可以促成外部權(quán)力的重新配置。比如在政府撥款方面，英國(guó)和美國(guó)都通過(guò)中介組織進(jìn)行，其具有“傳輸帶”的功能。英國(guó)的撥款委員會(huì)以及美國(guó)的六個(gè)地區(qū)學(xué)院都獨(dú)立于政府或與政府保持了相當(dāng)?shù)木嚯x。此外，社會(huì)力量對(duì)于大學(xué)評(píng)價(jià)方面占據(jù)著天然的優(yōu)勢(shì)。社會(huì)公眾通過(guò)建立類(lèi)似于大學(xué)排名的對(duì)話(huà)機(jī)制，平等維護(hù)自身利益，客觀表達(dá)各自觀點(diǎn)，也可以逐漸獲得更多的話(huà)語(yǔ)權(quán)。

其三，社會(huì)力量的加入可以提供消弭沖突的溝通平臺(tái)?！罢c大學(xué)的關(guān)系是高等教育理論與實(shí)踐中存在的重要問(wèn)題之一，從中世紀(jì)大學(xué)產(chǎn)生時(shí)起，這一關(guān)系就經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程。概括地說(shuō)，從大學(xué)自治到政府控制再到兩者合作，是這一關(guān)系演進(jìn)的縮影?！盵19]要實(shí)現(xiàn)大學(xué)與政府的真正合作，必須有一個(gè)能夠充分交流和溝通的平臺(tái)。當(dāng)然，工商企業(yè)可能提供這樣的平臺(tái)，但是，由于它們和大學(xué)同樣處于政府管理相對(duì)方的地位，其平臺(tái)的獨(dú)立性和公正性常常受到質(zhì)疑。而社會(huì)中介組織因其自身的公益性和相對(duì)獨(dú)立性，能夠更加高質(zhì)量地提供這種平臺(tái)并成為大學(xué)與政府間消除矛盾的“緩沖地帶”。

四、我國(guó)社會(huì)力量的缺乏與改善

（一）我國(guó)社會(huì)力量缺乏的表現(xiàn)

1997年頒布的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》已經(jīng)明確規(guī)定鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)社會(huì)力量參與教育，為社會(huì)力量對(duì)教育實(shí)施影響打開(kāi)了一扇窗。[20]但是，這一行政法規(guī)并沒(méi)有為我國(guó)大學(xué)外部環(huán)境的改善提供一種合法性依據(jù)。該條例第5條明確規(guī)定：“國(guó)家嚴(yán)格控制社會(huì)力量舉辦高等教育機(jī)構(gòu)?！贝藭r(shí)，社會(huì)力量舉辦民營(yíng)大學(xué)面臨的是一種重大挑戰(zhàn)，缺乏充分的依據(jù);社會(huì)力量參與到公立大學(xué)中則是一種奢望，缺乏制度化途徑。2003年開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民辦教育促進(jìn)法》）則解除了這一桎梏，而且明確規(guī)定民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位，使得社會(huì)力量可以理所當(dāng)然地進(jìn)入大學(xué)的外部環(huán)境這一“場(chǎng)域”之中。[21]但是，該法將社會(huì)力量創(chuàng)辦的大學(xué)一律界定為“公益性事業(yè)”，舉辦者要取得“合理回報(bào)”存在很多制度性障礙，在很大程度上抑制了社會(huì)力量的積極性。[22]而且這種狀況導(dǎo)致了我國(guó)大學(xué)外部環(huán)境中社會(huì)力量的成長(zhǎng)非常緩慢。具體來(lái)看，這種社會(huì)力量的缺乏主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

其一，社會(huì)力量的“缺位”。由上可見(jiàn)，盡管社會(huì)力量在職業(yè)教育、成人教育、高級(jí)中等教育和學(xué)前教育中早就“大展拳腳”，[23]但是，由于缺乏直接而充分的法理依據(jù)，社會(huì)力量在大學(xué)的舉辦者中長(zhǎng)期“缺位”，公立大學(xué)一直占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)地位。而且由于我國(guó)的《高等教育法》沒(méi)有規(guī)定校外人士參與大學(xué)治理的制度，使得除了黨委和政府之外的工商企業(yè)和社會(huì)力量想要走進(jìn)公立大學(xué)外部環(huán)境的“場(chǎng)域”中都“于法無(wú)據(jù)”，校外的民主參與機(jī)制更加難以建立。[24]

其二，社會(huì)力量的“乏力”。在我國(guó)科學(xué)研究體系中，民辦高?；颈慌懦谕?，國(guó)家有關(guān)的科研政策也不利于民辦高校開(kāi)展科學(xué)研究。事實(shí)上，由于現(xiàn)階段大多數(shù)民辦高校的師資水平、師資待遇相對(duì)于公立大學(xué)處于劣勢(shì)地位，即便是國(guó)家科研課題允許公平競(jìng)爭(zhēng)，其也很難與公立大學(xué)抗衡。

其三，社會(huì)力量的“偏離”。由于《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》規(guī)定出資者可以要求“合理回報(bào)”，這就使得很多民辦大學(xué)的舉辦者或者公立大學(xué)的外部董事偏離了其“公益性”的初衷。在民辦高校中，非常普遍的情況是出資者通過(guò)實(shí)際控制民辦大學(xué)以實(shí)現(xiàn)自我分配的“合理回報(bào)”;而在公立大學(xué)中，很多外部董事則可能以“捐資”為由與大學(xué)管理者進(jìn)行不當(dāng)交易，進(jìn)而侵犯大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，甚至可能侵犯到大學(xué)的學(xué)術(shù)自由。

（二）完善我國(guó)大學(xué)環(huán)境的建議

西方大學(xué)外部環(huán)境的生成與演進(jìn)表明，健康、良好的大學(xué)環(huán)境不能缺乏適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)力量。社會(huì)不能再以“旁觀者”和“接受者”的姿態(tài)面對(duì)與其聯(lián)系愈加密切的大學(xué)，而應(yīng)成為它的“參與者”、“評(píng)價(jià)者”和“服務(wù)者”，甚至成為大學(xué)自主辦學(xué)的“堅(jiān)強(qiáng)后盾”。黨的十八大報(bào)告明確提出，要推動(dòng)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，并且要鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量興辦教育。[25]這一論述為我國(guó)改善大學(xué)的外部環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)力量與大學(xué)的合理互動(dòng)，最終推動(dòng)大學(xué)的“內(nèi)涵式”發(fā)展提供了理論空間。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下四個(gè)方面的制度建設(shè)入手來(lái)完善我國(guó)的大學(xué)環(huán)境，提高其法治化水平。

其一，對(duì)民辦大學(xué)重新進(jìn)行法律定位，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量辦學(xué)的積極性。應(yīng)修改《民辦教育促進(jìn)法》第3條規(guī)定的“公益性原則”，將民辦大學(xué)界定為私法人，允許“營(yíng)利性民辦大學(xué)”和“公益性民辦大學(xué)”同時(shí)存在，并且對(duì)不同性質(zhì)的民辦大學(xué)的招生、收費(fèi)、稅收和用地等實(shí)施分類(lèi)管理。與此相配套，修訂《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第14條，明確非營(yíng)利性民辦大學(xué)可以在章程中確定“合理回報(bào)”的操作規(guī)則。

其二，對(duì)大學(xué)基金組織予以激勵(lì)，確保社會(huì)投資基金的健康發(fā)展。事實(shí)上，我國(guó)《高等教育法》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》以及《基金會(huì)管理?xiàng)l例》都對(duì)此表明了支持和鼓勵(lì)的態(tài)度。[26]但是，要爭(zhēng)取更多的社會(huì)資金，就必須在稅收方面制定更為明確、幅度更大的激勵(lì)措施，并且制定與稅收減免相配套的具體操作規(guī)則。此外，還應(yīng)對(duì)大學(xué)基金的使用和管理作進(jìn)一步的規(guī)范，并且以公開(kāi)、透明的方式向社會(huì)公布有關(guān)信息，形成大學(xué)與社會(huì)的良性溝通與互動(dòng)。

其三，完善大學(xué)的外部民主參與機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制。依據(jù)我國(guó)《高等教育法》，我國(guó)大學(xué)的外部問(wèn)責(zé)主體只能是教育行政部門(mén)。[27]根據(jù)“權(quán)利義務(wù)相一致”原則，大學(xué)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)學(xué)術(shù)責(zé)任、教學(xué)質(zhì)量責(zé)任乃至社會(huì)責(zé)任。①但這種單一化的監(jiān)督主體存在封閉性、社會(huì)公眾參與程度低、民意難以體現(xiàn)等諸多不足，無(wú)法填補(bǔ)大學(xué)自主辦學(xué)權(quán)擴(kuò)張下責(zé)任監(jiān)督的漏洞。因此，應(yīng)適當(dāng)拓寬社會(huì)監(jiān)督的途徑，通過(guò)公眾參與來(lái)實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)體制的多元化和結(jié)構(gòu)的合理化。就此而論，德國(guó)“大學(xué)咨詢(xún)監(jiān)督委員會(huì)”即通過(guò)引入社會(huì)人士使問(wèn)責(zé)制度具有了更強(qiáng)的社會(huì)屬性。美國(guó)各州立法機(jī)構(gòu)指定大學(xué)外部人士組成的董事會(huì)的做法也可以借鑒。筆者認(rèn)為，這種政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督并存的混合監(jiān)督模式應(yīng)是我國(guó)大學(xué)問(wèn)責(zé)機(jī)制建立的理想路徑。

其四，規(guī)范大學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的行為，提升對(duì)大學(xué)評(píng)價(jià)的公正度。我國(guó)在1990年頒布的《普通高等學(xué)校教育評(píng)估暫行規(guī)定》就已經(jīng)規(guī)定了鼓勵(lì)社會(huì)教育界、知識(shí)界、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體參加教育評(píng)估。[28]但近些年來(lái)我國(guó)高校的教育評(píng)估均是由政府及其教育行政部門(mén)組織實(shí)施的，政府占據(jù)主導(dǎo)地位。這種政府主導(dǎo)式的大學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)制會(huì)導(dǎo)致大學(xué)的招生、教學(xué)、科研和管理完全被教育部門(mén)格式化、統(tǒng)一化和功利化，大學(xué)的發(fā)展缺乏個(gè)性化、多元化和特色化。因此，應(yīng)將社會(huì)中介機(jī)構(gòu)引入我國(guó)大學(xué)的評(píng)價(jià)體系之中，賦予社會(huì)組織主導(dǎo)大學(xué)評(píng)價(jià)更大的權(quán)重，進(jìn)一步細(xì)化我國(guó)大學(xué)評(píng)估的客觀性標(biāo)準(zhǔn)。就此而論，《普通高等學(xué)校教育評(píng)估暫行規(guī)定》的修改時(shí)機(jī)已經(jīng)臻于成熟。

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[27]中華人民共和國(guó)高等教育法[Z]第44條.1999-01-01.

[28]普通高等學(xué)校教育評(píng)估暫行規(guī)定[Z]第6條.1990-10-31.

（責(zé)任編輯：高 ?靜）

①我國(guó)《高等教育法》第32至38條對(duì)自主辦學(xué)權(quán)的范圍作了詳細(xì)規(guī)定，包括招生權(quán)、專(zhuān)業(yè)調(diào)整和設(shè)置權(quán)、科學(xué)研究權(quán)、教學(xué)權(quán)、校內(nèi)人事權(quán)、財(cái)產(chǎn)管理和經(jīng)費(fèi)使用權(quán)以及對(duì)外交往權(quán)。