新疆城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展及對(duì)策研究

于高楊 　羅云方　翟亦婷

摘 要： 城鎮(zhèn)化發(fā)展是當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，亦是當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新的增長(zhǎng)極，本文立足新疆社會(huì)，透視新疆城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀，通過對(duì)新疆在城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的制約性因素和發(fā)展瓶頸，提出對(duì)策和可行性建議，以期實(shí)現(xiàn)新疆社會(huì)跨越式發(fā)展和預(yù)期的長(zhǎng)治久安、社會(huì)穩(wěn)定的總目標(biāo)，保障新疆各族人民群眾最廣大利益，為新疆全面建成小康社會(huì)提供理論參考和智力支持。

關(guān)鍵詞： 新疆 城鎮(zhèn)化 問題 對(duì)策

新疆位于我國(guó)西部邊陲，戰(zhàn)略位置重要，周邊與八國(guó)接壤，是我國(guó)向西開放的重要門戶和“橋頭堡”。土地面積占全國(guó)土地總面積的1/6。區(qū)內(nèi)民族成分眾多，文化多元，具有極為特殊的人文環(huán)境和自然、社會(huì)環(huán)境。新疆城鎮(zhèn)化發(fā)展具有中國(guó)一般區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展的普遍性特點(diǎn)、歷程、模式、動(dòng)力、路徑、瓶頸等，更多的是因特殊而復(fù)雜的人文環(huán)境和社會(huì)環(huán)境、自然環(huán)境等決定新疆城鎮(zhèn)化發(fā)展具有先天的、天然的差異性和特質(zhì)。城鎮(zhèn)化率是衡量城鎮(zhèn)化水平的重要標(biāo)尺和依據(jù)。截止到2013年，新疆城鎮(zhèn)化率44.5%（其中新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)達(dá)到63%），全國(guó)排名26名（新疆兵團(tuán)為第6名），理論上進(jìn)入快速發(fā)展階段。城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)新疆社會(huì)具有極為重要的價(jià)值意義，一方面，城鎮(zhèn)化有利于社會(huì)加強(qiáng)人員來往和社會(huì)要素互動(dòng)，瓦解群體性偏見和矛盾，促進(jìn)民族間融合發(fā)展，維護(hù)社會(huì)公序良俗和和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安和社會(huì)穩(wěn)定總目標(biāo)。另一方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)就業(yè)發(fā)展，改善民生品質(zhì)，對(duì)全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)”具有重要意義。

1.新疆城鎮(zhèn)化發(fā)展概述

1.1新疆城鎮(zhèn)化現(xiàn)階段發(fā)展概況

截至2013年末，新疆城鎮(zhèn)人口1006.93萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率達(dá)44.5%，比2009年提高4.6個(gè)百分點(diǎn)，新疆因其特殊的戰(zhàn)略位置和國(guó)家出于邊疆安全的考量，改革開放以來，城鎮(zhèn)化發(fā)展一直受社會(huì)各方關(guān)注。2000年，中國(guó)政府提出和實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，成為新疆城鎮(zhèn)化發(fā)展的助力。2010年胡錦濤同志主持的中央新疆工作座談會(huì)部署和實(shí)施新時(shí)期新疆社會(huì)發(fā)展方針，開始一批對(duì)口省市援建新疆建設(shè)。2013年由習(xí)近平主席主持的第二次新疆工作座談會(huì)議更從國(guó)家頂層設(shè)計(jì)層面為新疆社會(huì)深謀遠(yuǎn)略、高瞻遠(yuǎn)矚。伴隨國(guó)家“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”宏觀戰(zhàn)略的提出，新疆作為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)的戰(zhàn)略地位，在未來城鎮(zhèn)化建設(shè)中大有所為。

1.2新疆城市發(fā)展建設(shè)特點(diǎn)

限于自然條件的苛刻，新疆城鎮(zhèn)主要分布在綠洲，在北疆形成了天山北坡帶狀分布城市帶，在南疆則是環(huán)塔里木區(qū)域分布，新疆城鎮(zhèn)化發(fā)展與內(nèi)地市場(chǎng)作用主導(dǎo)不同，新疆城鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力主要依靠政府運(yùn)用行政手段扶持和推動(dòng)，在城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程之中，政府扮演無可代替的重要角色，現(xiàn)有城市中，克拉瑪依、庫(kù)爾勒、哈密依托于政府對(duì)該地資源的開發(fā)，之后產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)集聚而興起的城市，新千年后，基于邊疆安全的考量，國(guó)家大力支持兵團(tuán)城鎮(zhèn)化發(fā)展和布局，2002年開始，阿拉爾市、鐵門關(guān)市、圖木舒克市、雙河市、五家渠市、石河子市、北屯市及2015年可達(dá)克拉市掛牌成立。調(diào)查表明；新興兵團(tuán)城市在設(shè)市之初并未有過良好的工業(yè)基礎(chǔ)、資源優(yōu)勢(shì)、交通網(wǎng)絡(luò)、區(qū)位條件、人口紅利等。甚至有的兵團(tuán)城市在農(nóng)田草舍、戈壁沙灘上拔地而起，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)呼嘯而來，然后運(yùn)用行政命令將周邊各種機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、民眾集聚于此。城鎮(zhèn)化速度完全比肩當(dāng)年深圳等沿海城市，由此可知政府在新疆城鎮(zhèn)化歷程中的主導(dǎo)作用可見一斑。

2.新疆城鎮(zhèn)化發(fā)展制約性因素

2.1綠洲環(huán)境承載力薄弱

首先，新疆地域面積166萬(wàn)平方公里，相當(dāng)于16個(gè)浙江省，但是，綠洲面積只有7.07萬(wàn)平方公里，比浙江省還要小3萬(wàn)多平方公里，新疆2300萬(wàn)人口生產(chǎn)生活就集中在這極其狹小的空間內(nèi)，工業(yè)污染恰恰集中在這個(gè)區(qū)域。其次，沙漠戈壁相當(dāng)于4個(gè)浙江省的面積。如此廣大的荒漠恰恰是形成浮塵的主要污染源。再次，新疆水資源極度匱乏，大量水資源依賴高山融雪和山區(qū)降水。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化帶來的大量工農(nóng)業(yè)用水加劇這一緊張關(guān)系。最后，長(zhǎng)期以來，由于對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)重要性認(rèn)識(shí)不夠，導(dǎo)致環(huán)境違法屢禁不止，過度開墾、過度放牧的行為致使土地沙漠化，鹽堿化程度不斷加重，荒漠面積擴(kuò)張，驅(qū)逐良田，威脅城市。加上城鎮(zhèn)發(fā)展普遍意義存在的水污染、大氣污染等令新疆生態(tài)環(huán)境困境更窘迫。

2.2南北疆城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不均衡

南疆四地州自然條件惡劣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后，人均收入與全國(guó)及北疆比有著較大差距，南疆四地州所轄33個(gè)縣市，是我國(guó)少數(shù)民族貧困人口最多、面積最大、集中連片的貧困地區(qū)。2013年，南疆四地州的GDP為1559.39億元，占全疆GDP比重的18.65%，人均GDP為16560元，比全疆少20621元。新疆北疆地區(qū)以天山北坡經(jīng)濟(jì)帶為重點(diǎn)分析對(duì)象。天山北坡經(jīng)濟(jì)帶位于全國(guó)“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局中陸橋通道橫軸的西端，包括新疆天山以北、準(zhǔn)噶爾盆地南緣的帶狀區(qū)域及伊犁河谷地區(qū)，面積9.54萬(wàn)平方公里，約占新疆總土地面積的5.7%。是新疆基礎(chǔ)最好、最具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，不僅在新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有舉足輕重的地位，而且在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中占有重要地位。2013年，天山北坡經(jīng)濟(jì)帶總?cè)丝?83.31萬(wàn)人，占全疆總?cè)丝诘?9%；GDP總量為5803.52億元，占全疆GDP比重的69.4%。2013年天山北坡經(jīng)濟(jì)帶的人均GDP為65702元人民幣，是南疆四地州的3.97倍。2013年南疆四地州全年GDP為1559.39億元，占全疆GDP的18.65%，總?cè)丝?41.65萬(wàn)人，占全疆41.59%，可見全疆五分之二人口都聚集在南疆四地州，2013年南疆四地州人均GDP為16560元人民幣，只占全疆平均的44.54%，天山北坡經(jīng)濟(jì)帶與南疆四地州之間經(jīng)濟(jì)總量相差懸殊，區(qū)域發(fā)展差異十分巨大。據(jù)2010年全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，新疆最貧窮的和田地區(qū)維吾爾族人口占比高達(dá)96%，而新疆最富裕的克拉瑪依市漢族人口占75%。克拉瑪依市2013年人均GDP達(dá)36670美元，接近港澳地區(qū)，達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平，是除港澳外中國(guó)人均GDP最高的地級(jí)行政區(qū)，而和田地區(qū)人均GDP只有1300美元，是中國(guó)最貧困的地級(jí)行政區(qū)。同一區(qū)內(nèi)人均GDP相差幾乎30倍，即使在整體貧富差距較大的中國(guó)，在任何一個(gè)其他省份也都是不可想象的。區(qū)域貧富差距過大，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)日益分化，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，抑制有效需求，成為社會(huì)不穩(wěn)的重要因素。新疆南北疆之間經(jīng)濟(jì)存在巨大差距，南疆發(fā)展落后的成因主要表現(xiàn)為自然環(huán)境惡劣、土地耕地較少、水資源匱乏、農(nóng)村人口巨大、工業(yè)經(jīng)濟(jì)水平低、城鄉(xiāng)差距不斷拉大、貧困人口不斷增多。新疆南北疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)存在的不平衡差距成為新疆發(fā)展最大的困局。

2.3一系列暴恐事件負(fù)面效應(yīng)

二○○九年七·五事件以來，暴恐案件猶如多米諾骨牌效應(yīng)，而后幾年里，新疆社會(huì)爆發(fā)了多起性質(zhì)惡劣、手段殘忍、影響極大的暴力恐怖案件，對(duì)民眾財(cái)產(chǎn)和生命構(gòu)成了極大威脅，其負(fù)面效應(yīng)不僅威脅國(guó)家安全，而且阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程。具體表現(xiàn)為打擊投資者的信心，致使部分投資人減少和撤回投資，調(diào)查表明近期內(nèi)地和國(guó)外投資人對(duì)新疆投資意向均不強(qiáng)，地方招商引資有困境。其次造成疆內(nèi)人口尤其高端人才流失和引進(jìn)人才困難，沖擊許多產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這一負(fù)面效應(yīng)在旅游業(yè)尤為明顯，黃金周來新疆旅游的內(nèi)地民眾和疆內(nèi)短途旅游的游客數(shù)量較之以往呈減少趨勢(shì)。維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，消耗大量社會(huì)人力、物力、財(cái)力，維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)較重。在今天大眾傳媒深度發(fā)展和受眾群體的日益廣泛，人人皆是自媒體的時(shí)代，存在著對(duì)于新疆社會(huì)問題的片面解讀和過分解讀的現(xiàn)象，毫無疑問渲染了負(fù)面效應(yīng)。筆者認(rèn)為今天新疆城鎮(zhèn)化出現(xiàn)這一嚴(yán)重困局是多種因素共同作用的結(jié)果，需在新疆這一特殊語(yǔ)境中加以反思和理解，其一，“三股勢(shì)力”利用民族間的矛盾，輔以“圣戰(zhàn)”之極端思想，從中大做文章，過分渲染，高喊民族主義之口號(hào)，以達(dá)其分疆裂國(guó)之目的。其二，世界范圍內(nèi)伊斯蘭原教旨主義思潮的傳播。其三，我國(guó)關(guān)于民族區(qū)域自治的制度、政策、方針失效和乏力。其四，族群之間的文化心理差異。國(guó)家認(rèn)同感和大中華民族認(rèn)同感不強(qiáng)。文化認(rèn)同的斷裂、宗教信仰及生活方式的巨大差別，少數(shù)民族族裔主義激活。其五，社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，世俗社區(qū)結(jié)構(gòu)破壞，少數(shù)民族被邊緣化，利益訴求難以表達(dá)。

3.對(duì)于新疆城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的建議及對(duì)策

3.1新疆脆弱的生態(tài)環(huán)境的解決對(duì)策

基于新疆脆弱的生態(tài)環(huán)境，應(yīng)從多個(gè)方位綜合解決，制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃應(yīng)從制度設(shè)計(jì)層面較大限度確立保護(hù)生態(tài)原則，合理規(guī)劃綠洲城鎮(zhèn)布局，嚴(yán)格控制綠洲污染排放，對(duì)近年來由內(nèi)地入疆的高污染、高能耗、高排放的企業(yè)實(shí)施嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境法基本制度，尤其嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制、控制污染轉(zhuǎn)嫁機(jī)制、落后工藝淘汰機(jī)制。加強(qiáng)生態(tài)文明法治保障，實(shí)施功能區(qū)規(guī)劃，加快建立系統(tǒng)完整生態(tài)文明地方性法規(guī)體系，實(shí)施嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、自然資源開發(fā)補(bǔ)償制度、環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制。同時(shí)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。改良生產(chǎn)工藝，提高資源利用效率，大力開展植樹造林、防風(fēng)固沙工程建設(shè)。

3.2縮小南北疆城鎮(zhèn)化發(fā)展差距的對(duì)策

基于現(xiàn)實(shí)的南北疆城鎮(zhèn)化差距應(yīng)當(dāng)著力提振南疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是避免社會(huì)結(jié)構(gòu)分化、維持社會(huì)穩(wěn)定大局、有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要路徑。南疆應(yīng)僅抓住絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)建設(shè)的重大歷史機(jī)遇，發(fā)揮自身向西開放橋頭堡的戰(zhàn)略地位，加快城鎮(zhèn)交通建設(shè)和城鎮(zhèn)布局，充分利用自身優(yōu)勢(shì)條件，比如，喀什口岸眾多，可以依托地緣優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)展與對(duì)外貿(mào)易相配套的倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)、物流、餐飲、旅游，出口加工業(yè)。明確城市定位和發(fā)展路徑選擇，依據(jù)不同城鎮(zhèn)的歷史背景、工業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦、區(qū)位條件、交通布局，發(fā)展不同主導(dǎo)類型的產(chǎn)業(yè)，如庫(kù)爾勒依托塔里木石油資源大力發(fā)展石油化工產(chǎn)業(yè)，阿克蘇依托地廣人稀、土地平坦、良好光熱條件和較高的機(jī)械化水平，發(fā)展大規(guī)模種植的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，在中央政府政策的大力支持下，抓住兩次中央新疆工作座談會(huì)的歷史機(jī)遇，在新時(shí)期內(nèi)地發(fā)達(dá)兄弟省市對(duì)口支援新疆背景下，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化有質(zhì)有量的飛躍。

3.3維持新疆社會(huì)穩(wěn)定的對(duì)策

全面依法治疆，緊緊圍繞平安新疆推進(jìn)依法治疆，尊重不同群體宗教信仰，政府保護(hù)正常的宗教活動(dòng)，滿足群體的合理訴求，充分發(fā)揮宗教人士促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的積極作用，落實(shí)《民族區(qū)域自治法》相關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持立足區(qū)情，提高立法針對(duì)性，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，依法行使自治區(qū)立法權(quán)，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，圍繞社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安總目標(biāo)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、宗教和諧，打擊暴恐活動(dòng)，遏制宗教極端行為，堅(jiān)持依法行政，加強(qiáng)法治社會(huì)、法治政府建設(shè)。推進(jìn)公正司法，建設(shè)法治新疆。同時(shí)，堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向，理性、客觀、公正地看待新疆社會(huì)問題。在民族意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)破除根深蒂固的族群概念，如“漢族”、“蒙古族”、“哈薩克族”等，使用“中華民族”這一概念標(biāo)志中國(guó)境內(nèi)56個(gè)民族的共同身份，矯正認(rèn)知領(lǐng)域民族差異，或者采用費(fèi)孝通先生1989年提出的“中華民族多元一體”整合概念標(biāo)榜民族身份。

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基金項(xiàng)目：本文系塔里木大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目階段性成果（編號(hào)：201410757020）