國(guó)企改革背景下經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的法律保護(hù)問題研究——以國(guó)有資產(chǎn)公益訴訟制度構(gòu)建為中心

文 （華東政法大學(xué)，上海 200042）

近年來(lái)，國(guó)企改革一直是中國(guó)社會(huì)輿論的焦點(diǎn)，而國(guó)有資產(chǎn)流失，特別是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)（鑒于國(guó)有資產(chǎn)范圍過大，為討論方便，以及更具有針對(duì)性，后文所提國(guó)有資產(chǎn)非特殊說明，均指經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)）的流失成為國(guó)企改革的“灰色地帶”，這恰恰說明國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)的必要性和迫切性。面對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失的窘境，有人主張?jiān)诿穹ā⑿谭ㄉ踔列姓ㄉ辖o予特殊“關(guān)照”，建立起一個(gè)嚴(yán)密的特殊保護(hù)體系。將財(cái)產(chǎn)所有權(quán)分為三六九等，就意味著不同的企業(yè)本身也被分為三六九等，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)的法律地位決定財(cái)產(chǎn)所有者的法律地位，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行特殊保護(hù)，使國(guó)有企業(yè)享有一定的法律特權(quán)，必然會(huì)導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)和私有企業(yè)在法律地位上存在差異，這和我們所追求的市場(chǎng)主體地位平等的目標(biāo)是完全不相符合的，違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求。［1］此種主張不僅僅有病急亂投醫(yī)之嫌，同時(shí)也嚴(yán)重違背了《物權(quán)法》所確立的市場(chǎng)主體財(cái)產(chǎn)的平等保護(hù)原則，即國(guó)有財(cái)產(chǎn)雖然是國(guó)家所有，但是一旦以“委托”手段交予國(guó)有企業(yè)參與市場(chǎng)交易活動(dòng)，就應(yīng)該與其他個(gè)人或企業(yè)財(cái)產(chǎn)平等對(duì)待，否則將嚴(yán)重違背市場(chǎng)交易一般原則，我國(guó)經(jīng)濟(jì)也將會(huì)重新墮入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的軌道。

筆者以為，實(shí)體法不能給予特殊保護(hù)，那么就應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的公共監(jiān)督保護(hù)，故而借鑒在食品安全領(lǐng)域和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟機(jī)制經(jīng)驗(yàn)，建立國(guó)有資產(chǎn)公益訴訟保護(hù)制度，不失為一個(gè)良好的解決途徑。

一、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)現(xiàn)狀及其存在的問題

關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)現(xiàn)狀，可以從兩個(gè)層面來(lái)分析：首先，在立法層面上，針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象，我國(guó)的立法機(jī)關(guān)在遵守憲法所確立的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的基本原則和基本制度之下，制定了一系列法律，初步形成了以憲法和法律為核心，以行政法規(guī)和部門規(guī)章為補(bǔ)充的國(guó)有資產(chǎn)法律保護(hù)體系。但在實(shí)踐中，由于我國(guó)建立的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，是人類史上的創(chuàng)舉，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)或者模式可以照搬照抄，因此不得不“摸著石頭過河”，自然而然就有各種問題。比如當(dāng)下國(guó)企改制過程中，資產(chǎn)評(píng)估是重要環(huán)節(jié)之一，是防止國(guó)有資產(chǎn)流失的一道專業(yè)“防火墻”?？v然，我國(guó)資產(chǎn)評(píng)估的法律制度框架已基本形成，但基本法的缺位使相關(guān)法律制度形如一盤散沙，無(wú)法發(fā)揮出評(píng)估國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值的合力。其次，在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管層面上，我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是2003年國(guó)務(wù)院設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，其主要根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)，依照憲法和法律履行出資人職責(zé)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值進(jìn)行監(jiān)督。近些年來(lái)，雖然國(guó)資監(jiān)管工作取得了卓越成效。但是，在監(jiān)管過程中依然存在權(quán)力濫用、監(jiān)管不力等問題，國(guó)有資產(chǎn)流失形勢(shì)依然嚴(yán)峻。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，從20世紀(jì)80年代開始，國(guó)有資產(chǎn)平均每年流失達(dá)3500多億元，很多情況還是通過合法途徑流失的。［2］這就足以說明，現(xiàn)有的法律保護(hù)存在一些不盡人意的地方，概括來(lái)講，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）真正的產(chǎn)權(quán)主體不到位

我國(guó)實(shí)行生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，國(guó)家財(cái)產(chǎn)屬于全國(guó)人民所有，人民是國(guó)有資產(chǎn)的真正權(quán)利人。依據(jù)物權(quán)法原理，全國(guó)人民對(duì)國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。馬克思產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)的各種權(quán)利，可以是統(tǒng)一的，也可以是分離的，而且分離的形式有多種。［3］我國(guó)人口數(shù)量龐大，如若讓每個(gè)人都行使自己的所有權(quán)益，既缺乏現(xiàn)實(shí)可行性，同時(shí)也容易造成資源所有權(quán)的混亂，難以物盡其用，在實(shí)踐中其所有者權(quán)利一般是由政府代為行使。作為國(guó)有資產(chǎn)的所有者，人民有理由對(duì)政府代其行使所有者權(quán)利的行為進(jìn)行監(jiān)管，如果廣大人民不能對(duì)“自己所有”財(cái)產(chǎn)行使監(jiān)管權(quán)，那么作為真正的權(quán)利人，其權(quán)益也就無(wú)法保障。目前，行使國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能的是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管委員會(huì)，但是國(guó)資委包括其內(nèi)部工作人員并不是真正意義上的國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人。對(duì)監(jiān)管者來(lái)說，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的好壞與否與其本身沒有直接的利害關(guān)系，因此，他們對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管也不可能像對(duì)待自己的私有財(cái)產(chǎn)那樣監(jiān)管。由于產(chǎn)權(quán)界定不清，各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)、責(zé)、利不統(tǒng)一，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴(yán)重。

（二）國(guó)有資產(chǎn)被內(nèi)部控制

一般認(rèn)為國(guó)有企業(yè)是基于“委托-代理”關(guān)系取得國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，只是充當(dāng)代理人角色，并非真正的所有者和最后的受益者，而且政治活動(dòng)中的人和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的人一樣都是私人利益的追逐者，很難保證其管理者不會(huì)為自己謀求私利。正如郎咸平教授所說，一個(gè)家庭請(qǐng)管家來(lái)幫忙管理自己的房子，在主人漠不關(guān)心、置之不理之時(shí)，管家將房子打掃干凈，然后再將房子的所有權(quán)轉(zhuǎn)歸自己的名下。國(guó)有資產(chǎn)的真正產(chǎn)權(quán)主體不到位，人民群眾無(wú)法對(duì)其直接進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理，這些財(cái)產(chǎn)就變成了國(guó)有企業(yè)或者其管理人員的自由財(cái)產(chǎn)。

（三）對(duì)監(jiān)管者的再監(jiān)管缺位

黨的十六大的報(bào)告把國(guó)資委定位于“管人、管事、管資產(chǎn)”全權(quán)管家，希望三者能很好地結(jié)合在一起，以達(dá)到更有效地監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)的目的。出發(fā)點(diǎn)雖善，但忽略一個(gè)根本性事實(shí)，國(guó)資委作為一個(gè)組織機(jī)構(gòu)亦有其自身獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，其工作人員更是各有各盤算，經(jīng)驗(yàn)告訴我們，實(shí)在難以希冀管理者都是天使。因此，如果不對(duì)國(guó)資委及其工作人員的行為進(jìn)行監(jiān)管約束，那么國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)自是無(wú)從談起。

4.國(guó)有資產(chǎn)流失的救濟(jì)途徑單一。目前，除了國(guó)務(wù)院設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)依照法律法規(guī)履行出資人職責(zé)之外，其他能夠起到對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)際保護(hù)作用的就只有司法保護(hù)，即檢察院起訴，法院通過訴訟判決方式。這種看似健全的監(jiān)管體系，其實(shí)卻有極大的漏洞，它根本沒有發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)所有人即廣大人民群眾的監(jiān)管作用，而群眾享有的所謂 “舉報(bào)”、“控告”權(quán)利，也是基本沒有實(shí)現(xiàn)立法之初預(yù)設(shè)的功效。

二、國(guó)有資產(chǎn)公益訴訟制度釋義及依據(jù)

關(guān)于公益訴訟制度起源緣來(lái)已久，早在古羅馬帝國(guó)時(shí)期，不僅具有維護(hù)個(gè)人私益的民事訴訟，而且還創(chuàng)建了一種新型制度，即通過賦予廣大市民公益訴權(quán)的方式，幫助分擔(dān)公權(quán)力機(jī)構(gòu)的社會(huì)職能，它所承擔(dān)的是維護(hù)利益共同體良好秩序的任務(wù)，因此這一制度有利于整合市民的力量以達(dá)到管理社會(huì)的目的。這一制度即是民事公益訴訟制度的雛形。

本文中所指國(guó)有資產(chǎn)公益訴訟是公益訴訟在國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的具體運(yùn)用。一般而言，國(guó)有資產(chǎn)公益訴訟啟動(dòng)須以國(guó)有資產(chǎn)的非正當(dāng)損失為前提，學(xué)界一般稱之為國(guó)有資產(chǎn)流失。所謂國(guó)有資產(chǎn)流失，是指國(guó)有資產(chǎn)的使用者、經(jīng)營(yíng)者或管理者，違反有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的法律、行政法規(guī)等，采用各種手段或渠道，將國(guó)有資產(chǎn)以及由此產(chǎn)生的國(guó)有收益轉(zhuǎn)變成非國(guó)有財(cái)產(chǎn)和非國(guó)有收益，造成國(guó)有資產(chǎn)毀損或者使國(guó)有資產(chǎn)有流失危險(xiǎn)的行為。［4］筆者認(rèn)為國(guó)有資產(chǎn)非正當(dāng)損失一般應(yīng)考慮以下幾方面因素：一是主體方面，造成國(guó)有資產(chǎn)流失的主體必須是國(guó)有資產(chǎn)的使用者、經(jīng)營(yíng)者、管理者或其他相關(guān)負(fù)責(zé)人；二是主觀方面，國(guó)有資產(chǎn)的使用者、經(jīng)營(yíng)者或管理者必須有過錯(cuò)，即符合法律所規(guī)定的主觀故意或過失；三是行為方面，主體的行為違反了法律、行政法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定；四是結(jié)果方面，必須發(fā)生了國(guó)有資產(chǎn)流失，或是造成國(guó)有資產(chǎn)有流失危險(xiǎn)的后果；五是因果關(guān)系方面，違法主體違反法律、行政法規(guī)和規(guī)章的行為與國(guó)有資產(chǎn)的非正當(dāng)損失之間必須有因果關(guān)系。滿足以上五個(gè)方面要素，即可認(rèn)定國(guó)有資產(chǎn)屬于非正當(dāng)損失，此時(shí)由法律規(guī)定的適格主體向人民法院提起國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)之訴。關(guān)于構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)公益訴訟制度的依據(jù)，可從理論和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)角度剖析：

（一）理論依據(jù)

首先，國(guó)家一切權(quán)力屬于人民。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，憲法遵循人民主權(quán)原則并賦予每一位公民參與、管理國(guó)家事務(wù)，包括國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的權(quán)利。中國(guó)共產(chǎn)黨的任務(wù)就是組織人民參與管理國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)，自然也就包括了對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督和管理權(quán)，這種權(quán)利的行使方式有很多，在司法上的體現(xiàn)就是向人民法院起訴，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的流失提起公益訴訟。其次，國(guó)有資產(chǎn)具有公共屬性。亞里士多德曾說，凡具有公共屬性，為多數(shù)社會(huì)群體所共有的事物通常是只有少數(shù)人來(lái)照顧的事物，但實(shí)際上它又同所有人的切身利益息息相關(guān)。國(guó)有資產(chǎn)歸全體國(guó)民所有，人民是國(guó)有資產(chǎn)真正的權(quán)利人，但“人民”只是一個(gè)抽象的政治概念，與國(guó)有資產(chǎn)具體實(shí)在的負(fù)責(zé)人相比，往往處于一種“虛位”狀態(tài)，根本無(wú)法直接行使國(guó)有資產(chǎn)所有者的權(quán)利。因此，國(guó)有資產(chǎn)的公共屬性決定了它的經(jīng)營(yíng)和管理必須被公眾關(guān)注及監(jiān)督。最后，委托代理關(guān)系的實(shí)質(zhì)要求?，F(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度中的核心關(guān)系應(yīng)當(dāng)是信托法律關(guān)系。通過國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)，我國(guó)已經(jīng)建立起了由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和被授權(quán)的國(guó)有全資子公司、國(guó)有控股子公司和國(guó)有參股子公司組成的三層次的運(yùn)營(yíng)模式，而在這三層次運(yùn)營(yíng)模式的背后，是全民所有的國(guó)有資產(chǎn)，授權(quán)給國(guó)家（政府）經(jīng)營(yíng)管理。一言以蔽之，國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和管理就是全體人民通過委托代理關(guān)系，將國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)委托給國(guó)家（政府）經(jīng)營(yíng)，而人民群眾則對(duì)國(guó)家（政府）的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)國(guó)有資產(chǎn)遭受損失時(shí)，人民行使監(jiān)督權(quán)，作為適格的原告提起國(guó)有資產(chǎn)公益訴訟無(wú)疑是保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的最有效途徑。

（二）現(xiàn)實(shí)依據(jù)

隨著國(guó)家法治戰(zhàn)略的發(fā)展，我國(guó)的法律事業(yè)也迎來(lái)前所未有的春天。在關(guān)乎廣大人民群眾切身利益、公共利益領(lǐng)域，已經(jīng)成功引入公益訴訟制度。這只是公益訴訟走進(jìn)我國(guó)的一小步探索和開端，在未來(lái)的法治中，必然會(huì)有越來(lái)越多的領(lǐng)域?qū)⒁牍嬖V訟，這在發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)得到很好的證明。國(guó)有資產(chǎn)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的巨大作用，以及其為全體人民所共有的公共屬性，就說明了國(guó)有資產(chǎn)公益訴訟制度的必要性。

三、國(guó)有資產(chǎn)公益訴訟的制度構(gòu)建之要素

（一）起訴主體

公益訴訟的訴訟主體的多元性，是區(qū)別于普通訴訟的最顯著標(biāo)志。提起公益訴訟的目的在于維護(hù)國(guó)家和集體利益，只要違法者的行為違反法律規(guī)定，對(duì)國(guó)家和集體利益造成損害，任何組織和個(gè)人都有權(quán)代表國(guó)家向人民法院提起訴訟。［5］因此，訴訟主體范圍的確定是國(guó)有資產(chǎn)公益訴訟必須首先要解決的核心問題。

無(wú)利益則無(wú)訴權(quán)，任何訴訟活動(dòng)的開展必然是對(duì)當(dāng)事人的合法利益的維護(hù)。當(dāng)合法權(quán)益受到侵害，需要選擇訴訟手段予以救濟(jì)時(shí)，就必須符合訴的利益至上要求。傳統(tǒng)訴訟中適格的當(dāng)事人理論，要求只有具有直接利害關(guān)系之人方可起訴，這在公共利益領(lǐng)域明顯是行不通的。對(duì)此，美國(guó)提出“真正利害關(guān)系人”概念，其本質(zhì)是與訴訟活動(dòng)所保護(hù)的利益有一定聯(lián)系的任何人均可以成為訴訟主體。對(duì)我國(guó)來(lái)說，國(guó)有資產(chǎn)公益訴訟的主體可以分為兩大類。第一，國(guó)有資產(chǎn)屬于全民所有，與每個(gè)公民個(gè)體都與之有利益關(guān)系，自然就符合訴的利益之要求。由此推之，由每個(gè)公民個(gè)體組成的社會(huì)團(tuán)體組織，都是為了維護(hù)一定團(tuán)體成員利益而存在的，與其團(tuán)體成員有直接關(guān)聯(lián)的國(guó)有資產(chǎn)，也在其利益關(guān)系范圍之內(nèi)。同時(shí)，賦予社會(huì)團(tuán)體提起國(guó)有資產(chǎn)公益訴訟的權(quán)利，不僅符合其維護(hù)團(tuán)體利益的宗旨，也能利用團(tuán)體力量更有效地監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。第二，《人民檢察院組織法》第4條規(guī)定：人民檢察院行使檢察權(quán)，保護(hù)社會(huì)主義全民所有的財(cái)產(chǎn)。人民檢察院作為公權(quán)力的代表，是專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。自不待言，當(dāng)國(guó)家和集體利益遭受侵害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以代表國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的流失提起公益訴訟。

綜上所述，筆者認(rèn)為關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)公益訴訟的主體范圍，我國(guó)應(yīng)尊重公益訴訟主體多元性這一特點(diǎn)，即公民、社會(huì)團(tuán)體以及檢察機(jī)關(guān)均可以代表國(guó)家提起國(guó)有資產(chǎn)公益訴訟。這不僅是因?yàn)槲覈?guó)國(guó)有資產(chǎn)龐大，能夠在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮重大作用，同時(shí)也是積極弘揚(yáng)社會(huì)主義、集體主義和愛國(guó)主義等優(yōu)秀民族精神的要求。

（二）起訴對(duì)象，即被訴具體行為的確定

結(jié)合上文中關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)非正常損失的確定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，起訴對(duì)象應(yīng)包括以下三個(gè)方面：一是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，主要是針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、占有者和管理者的違法行為，即國(guó)有資產(chǎn)的相關(guān)負(fù)責(zé)人故意違反關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的法律規(guī)定，采用各種不正當(dāng)手段或渠道，為自己或他人謀利致使國(guó)有資產(chǎn)非正常損失，也包括雖非出于為自己或他人謀利，但由于故意或過失造成國(guó)有資產(chǎn)非正常損失超過一定標(biāo)準(zhǔn)的行為；二是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管行為，主要是針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的違法行為，即國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)不認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)或者濫用監(jiān)管權(quán)謀取私利的行為；三是其他可能侵害國(guó)有資產(chǎn)的行為。

（三）前置審查起訴模式

為避免公益訴訟權(quán)利的濫用，節(jié)約司法資源和成本，筆者認(rèn)為對(duì)于公民個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體所提起的國(guó)有資產(chǎn)公益訴訟可以借鑒英美法系國(guó)家的前置審查起訴模式。具體而言，公民個(gè)人或者社會(huì)團(tuán)體發(fā)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、管理者或其他責(zé)任人的行為造成國(guó)有資產(chǎn)非正常損失，應(yīng)該首先向國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即國(guó)資委反映情況，要求其作出處理意見并向社會(huì)公布；如果公民個(gè)人或團(tuán)體的反映情況逾期沒有得到處理，或者認(rèn)為處理結(jié)果明顯不公或不合法時(shí)，可以向人民法院提起國(guó)有資產(chǎn)公益訴訟。同時(shí)，對(duì)于國(guó)資委處理期限也應(yīng)該做出規(guī)定，筆者建議以一個(gè)月為宜。

（四）舉證責(zé)任及證明標(biāo)準(zhǔn)

舉證責(zé)任的合理安排不僅可以保證司法的公正價(jià)值，同時(shí)也可以實(shí)現(xiàn)司法效率，保證訴訟的順利完成。在我國(guó)，大部分民事訴訟案件遵循“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”，只有少部分侵權(quán)案件實(shí)行舉證責(zé)任倒置；行政訴訟則一般是被告人承擔(dān)舉證責(zé)任。而國(guó)有資產(chǎn)公益訴訟由于訴訟主體的多元性，其舉證責(zé)任應(yīng)該根據(jù)原主體的不同來(lái)確定。第一，當(dāng)檢查機(jī)關(guān)作為原告時(shí)，由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)是專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，因其具有公訴職能而在訴訟中掌握主動(dòng)權(quán)。第二，當(dāng)公民個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體作為原告時(shí)，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。國(guó)有資產(chǎn)流失的數(shù)據(jù)龐大，手段隱蔽，技術(shù)高明，原告由于信息不對(duì)稱、地位不對(duì)等會(huì)在訴訟中處于不利地位，因此，當(dāng)公民或者社會(huì)團(tuán)體提起國(guó)有資產(chǎn)公益訴訟之時(shí)，只要證明存在或者可能存在國(guó)有資產(chǎn)的非正常損失即可，即實(shí)行舉證責(zé)任倒置。

關(guān)于證明標(biāo)準(zhǔn)，民事訴訟一般實(shí)行“高度蓋然性”的標(biāo)準(zhǔn)。但在審理國(guó)有資產(chǎn)非正常損失而提起的公益訴訟案件時(shí)，仍然應(yīng)該持區(qū)分原則，即不同的當(dāng)事人適用的證明標(biāo)準(zhǔn)也各異。詳言之，若原告是公民或者社會(huì)組織的，則應(yīng)適當(dāng)降低證明標(biāo)準(zhǔn)，這樣有利于全體國(guó)民共享司法救濟(jì)資源，因此不需達(dá)到“高度蓋然性”的標(biāo)準(zhǔn)，有證據(jù)能夠初步證明損害行為的存在或者有流失危險(xiǎn)即可。但對(duì)于檢查機(jī)關(guān)則非然，因?yàn)檫@類案件的社會(huì)關(guān)注度非常高，稍有不慎就會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)或者行政事業(yè)單位造成極大的負(fù)面影響，且檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家授權(quán)維護(hù)良好法治環(huán)境的專門機(jī)關(guān)，所以運(yùn)用證據(jù)證明待證事實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)達(dá)到排除一切合理懷疑的程度是其內(nèi)在職責(zé)要求。

5.訴訟費(fèi)用承擔(dān)。公益訴訟不言自明，是關(guān)乎公益的訴訟，起訴主體若為公民或者社會(huì)團(tuán)體組織，可以說不是為了自己直接的利益關(guān)系，此時(shí)如果仍然按一般民事訴訟費(fèi)用分配標(biāo)準(zhǔn)顯然是不合理的。同時(shí)結(jié)合公益訴訟的特點(diǎn)，既為公益，那么其訴訟費(fèi)用應(yīng)該較普通民事案件費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)更低。如果在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的公益訴訟中勝訴，所有的訴訟費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由被告承擔(dān)。如果在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管公益訴訟中敗訴，那么檢察院提起的訴訟可以由國(guó)庫(kù)支付，社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人提起的訴訟由原告承擔(dān)，原告可以通過公益訴訟基金的形式支付訴訟費(fèi)用。

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