本土跨境高等教育相關(guān)法規(guī)的比較研究

嚴(yán)茂紅

摘 要： 加強(qiáng)教育涉外法律法規(guī)體系建設(shè)，是教育領(lǐng)域綜合改革的必然要求?，F(xiàn)將中國大陸、香港與馬來西亞頒布的本土跨境高等教育的相關(guān)法規(guī)，從辦學(xué)屬性、準(zhǔn)入門檻、審批權(quán)力、質(zhì)量評估等四個(gè)層面進(jìn)行比較，進(jìn)而對中國內(nèi)地的中外合作辦學(xué)相關(guān)法規(guī)建設(shè)產(chǎn)生四點(diǎn)啟示：將中外合作辦學(xué)屬性劃分為營利性和非營利性兩種；確立分類管理的思路，同時(shí)設(shè)置最低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；整合目前合作辦學(xué)的審批權(quán)，既集中一部分審批權(quán)到專職部門，又下放一部分審批權(quán)給各高校；建立由政府部門、辦學(xué)機(jī)構(gòu)和社會組織形成的合作辦學(xué)質(zhì)量保障體系。

關(guān)鍵詞： 跨境高等教育 中外合作辦學(xué) 非本地課程 私立高等教育 法規(guī)比較

在經(jīng)濟(jì)全球化和教育國際化的時(shí)代背景下，跨境高等教育在世界各地發(fā)展很快。作為亞洲主要的跨境高等教育輸入國（地區(qū)），中國大陸、香港與馬來西亞在20世紀(jì)90年代相繼頒布國內(nèi)（地區(qū)）規(guī)范本土跨境高等教育的專門法規(guī)，經(jīng)過二十多年的發(fā)展，香港的“非本地課程”與馬來西亞的“私立高等教育”已經(jīng)發(fā)展成為香港與馬來西亞開展本土跨境高等教育的國際名片，中國內(nèi)地的“中外合作辦學(xué)”在發(fā)展過程中卻出現(xiàn)“辦學(xué)屬性界定相互矛盾”[1]、“引進(jìn)的高等教育資源質(zhì)量良莠不齊”[2]、“審批方式單一，審批效率低下”[3]和“重審批，輕監(jiān)管”[4]等問題。根據(jù)黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》精神，加強(qiáng)教育涉外法律法規(guī)體系建設(shè)，是教育事業(yè)蓬勃發(fā)展和教育領(lǐng)域綜合改革的必然要求[5]。本文從中國大陸、香港與馬來西亞在本土開展跨境高等教育的實(shí)際情況出發(fā)，比較三者各自的相關(guān)法規(guī)，以期為中國內(nèi)地的中外合作辦學(xué)相關(guān)法規(guī)建設(shè)提供借鑒。

1.相關(guān)概念

聯(lián)合國教科文組織和經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織頒布的《保障跨國界高等教育辦學(xué)質(zhì)量的指導(dǎo)方針（中文版）》，將“跨國界高等教育”即本文所指的“跨境高等教育”定義為：“在教師、學(xué)生、課程、機(jī)構(gòu)/辦學(xué)者跨越國家管轄邊界情況下開展的高等教育?？鐕绺叩冉逃砂ü?私立以及非營利和營利性辦學(xué)者開辦的高等教育。其模式多種多樣，既包括面對面的學(xué)習(xí)（也有多種形式，如學(xué)生出國留學(xué)和校園設(shè)在國外），也包括遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)（采用多種技術(shù)，包括電子學(xué)習(xí)）。”[6]“本土跨境高等教育”就是指在本國（地區(qū)）疆域內(nèi)開展的跨境高等教育。

20世紀(jì)90年代，在本土跨境高等教育蓬勃發(fā)展的背景下，中國大陸、香港與馬來西亞立足規(guī)范和保證本土跨境高等教育的秩序和質(zhì)量，幾乎同時(shí)出臺了包含規(guī)范本土跨境高等教育的性質(zhì)、設(shè)立、審批、質(zhì)量評估等條款的法律法規(guī)。中國大陸于1995年頒布了《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》，后又頒布了《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》（以下簡稱《條例》）和《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》），“中外合作辦學(xué)”是指中國教育機(jī)構(gòu)與外國教育機(jī)構(gòu)在中國境內(nèi)合作舉辦以中國公民為主要招生對象的教育機(jī)構(gòu)的活動[7]。香港于1996年頒布了《非本地高等及專業(yè)教育（規(guī)管）條例》（以下簡稱《（規(guī)管）條例》），條例中涉及的“非本地課程”是指于香港進(jìn)行的令學(xué)員獲頒授非本地資格的高等及專業(yè)教育課程[8]。馬來西亞于1996年頒布了《私立高等教育法》和《國家認(rèn)證委員會法》，“私立高等教育”是指并非由政府建立或維持的教育機(jī)構(gòu)（包括《私立高等教育法》認(rèn)可和注冊的大學(xué)、大學(xué)學(xué)院或大學(xué)分校）提供的高等教育或遠(yuǎn)程教育[9]。

2.本土跨境高等教育相關(guān)法規(guī)的比較

2.1辦學(xué)屬性的比較

香港在加入WTO時(shí)承諾全面開放教育服務(wù)貿(mào)易，同時(shí)在制定本土法時(shí)將“非本地課程”認(rèn)定為商業(yè)存在?！叮ㄒ?guī)管）條例》中明確規(guī)定，制定本條例的目的是要防止未符合注冊準(zhǔn)則的非本地課程在香港開辦，以保障香港消費(fèi)者的權(quán)益。馬來西亞雖然在加入WTO時(shí)沒有承諾開放教育服務(wù)貿(mào)易，但是馬來西亞的本土跨境高等教育在實(shí)際運(yùn)行中卻是按照商業(yè)屬性進(jìn)行管理。馬來西亞《私立高等教育法》規(guī)定，外國高等教育機(jī)構(gòu)在馬來西亞開展跨境高等教育，必須在當(dāng)?shù)刈砸患夜?，以公司的名義建立私立院校。

相比香港與馬來西亞從相關(guān)法規(guī)層面明確跨境高等教育辦學(xué)的商業(yè)屬性，中國內(nèi)地的合作辦學(xué)相關(guān)法規(guī)卻明顯表現(xiàn)為兩對矛盾：一方面，國內(nèi)法與國際法之間相互矛盾?！掇k學(xué)條例》規(guī)定：中外合作辦學(xué)屬于公益性事業(yè)，是中國教育事業(yè)的組成部分。中國大陸在加入WTO時(shí)已經(jīng)部分承諾開放教育服務(wù)貿(mào)易，中外合作辦學(xué)理應(yīng)屬于一種商業(yè)存在。另一方面，國內(nèi)相關(guān)法規(guī)之間相互矛盾?！秾?shí)施辦法》第28條規(guī)定：中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)不得從事營利性經(jīng)營活動，同時(shí)《實(shí)施辦法》第31條規(guī)定：中外合作辦學(xué)者要求取得合理回報(bào)的，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》的規(guī)定執(zhí)行。這種相互矛盾的規(guī)定阻礙了中國大陸合作辦學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展。

2.2準(zhǔn)入門檻的比較

香港《（規(guī)管）條例》在準(zhǔn)入時(shí)特別強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一是境外教育機(jī)構(gòu)開展的課程在其本土應(yīng)該是得到承認(rèn)的；二是在香港開設(shè)的非本地課程需采取必要措施保證和其在本土開設(shè)的相應(yīng)課程水平一致。香港教育局在官網(wǎng)上指出，要保障香港消費(fèi)者免受低于標(biāo)準(zhǔn)的非本地高等及專業(yè)教育欺騙。馬來西亞《私立高等教育法》也規(guī)定，要想獲得私立高等教育機(jī)構(gòu)申請的成功批準(zhǔn)，申請人需要做好充分的準(zhǔn)備，能夠提供充足的教育設(shè)施、適當(dāng)而有效的管理并且保障教育標(biāo)準(zhǔn)。所有私立院校只有達(dá)到權(quán)威機(jī)構(gòu)規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)，才可獲得證書、文憑和學(xué)位。

相比于香港與馬來西亞在準(zhǔn)入門檻方面強(qiáng)調(diào)的“最低標(biāo)準(zhǔn)”，中國大陸合作辦學(xué)相關(guān)法規(guī)卻反復(fù)強(qiáng)調(diào)引進(jìn)“優(yōu)質(zhì)教育資源”。筆者對“優(yōu)質(zhì)教育資源”存在兩點(diǎn)疑問：一是“優(yōu)質(zhì)教育資源”的判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么？然而，相關(guān)法規(guī)卻沒有給出優(yōu)質(zhì)教育資源的可操作化的定義，這導(dǎo)致了中外合作辦學(xué)理論上引進(jìn)的是優(yōu)質(zhì)教育資源，實(shí)際上引進(jìn)的卻多為非優(yōu)質(zhì)甚至劣質(zhì)教育資源。二是“優(yōu)質(zhì)教育資源”的判斷主體是誰？顯然，判斷主體不能完全是政府，受教育者作為中外合作辦學(xué)的參與者和消費(fèi)者，理應(yīng)享有教育資源的一次選擇權(quán)，對于那些質(zhì)量低下的和水準(zhǔn)不夠的辦學(xué)項(xiàng)目，應(yīng)該通過受教育者的判斷予以淘汰。

2.3審批權(quán)力的比較

香港《（規(guī)管）條例》規(guī)定，非本地課程注冊處專門負(fù)責(zé)非香港地區(qū)高等及專業(yè)教育、培訓(xùn)課程的登記注冊及日常管理事宜。香港學(xué)術(shù)評審局應(yīng)注冊處處長的要求提供專家評估意見，幫助處長決定是否批準(zhǔn)注冊或豁免注冊。馬來西亞于2007年成立馬來西亞資質(zhì)管理局，負(fù)責(zé)集中審批境外高等教育的注冊申請。根據(jù)馬來西亞資質(zhì)管理局的法案，對于辦學(xué)成熟的高等教育機(jī)構(gòu)，如果申請機(jī)構(gòu)審核通過，在新設(shè)課程項(xiàng)目方面就將享有較大自主權(quán)，可以直接獲得資質(zhì)管理局的自動認(rèn)證。

相比于香港與馬來西亞在跨境高等教育審批上強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一監(jiān)管，中國大陸合作辦學(xué)的審批卻表現(xiàn)為權(quán)力分散、政出多門，并直接導(dǎo)致行政效率偏低，追究責(zé)任困難。根據(jù)《辦學(xué)條例》的規(guī)定，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的審批涉及國務(wù)院教育行政部門、地方人民政府和地方勞動行政部門。而統(tǒng)一的監(jiān)管審批便于掌握標(biāo)準(zhǔn)，增加審批的可比性和公平性，避免政出多頭、標(biāo)準(zhǔn)不一、部門界限不清、責(zé)任不明等問題的產(chǎn)生[10]。此外，香港開設(shè)的豁免課程與馬來西亞實(shí)施的自動認(rèn)證也為中國大陸合作辦學(xué)的海量審批提供了啟示：再強(qiáng)大的審批機(jī)構(gòu)也難以承擔(dān)全國數(shù)千所高校不斷增長的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的審批工作，設(shè)計(jì)類似的豁免審批或自動認(rèn)證既體現(xiàn)了尊重高校辦學(xué)的自主權(quán)，又避免了不必要的行政資源浪費(fèi)。

2.4質(zhì)量評估的比較

香港《（規(guī)管）條例》規(guī)定，注冊課程和豁免課程舉辦者必須在每一學(xué)年結(jié)束后的6個(gè)月內(nèi)，或在課程注冊處處長容許的較長期間內(nèi)，向處長送交該學(xué)年或12個(gè)月期間的周年報(bào)告。香港學(xué)術(shù)評審局必要時(shí)可向課程主辦者及境外院校詳細(xì)了解課程運(yùn)作情況并負(fù)責(zé)審核課程的周年報(bào)告，所有材料可供市民查閱。馬來西亞于2007年成立資質(zhì)管理局后，統(tǒng)一負(fù)責(zé)公立高校和私立院校的外部質(zhì)量評估。質(zhì)量評估的一個(gè)重要方法是項(xiàng)目持續(xù)審核，通過對學(xué)校實(shí)地考察走訪，確認(rèn)其信息的準(zhǔn)確性并形成最終報(bào)告，保證已評審的項(xiàng)目可以持續(xù)提高質(zhì)量，并規(guī)定所有材料可供市民查閱。

相比于香港與馬來西亞注重審批之后的持續(xù)性質(zhì)量改進(jìn)和全民監(jiān)督評估報(bào)告和結(jié)果，中國大陸卻表現(xiàn)為“重審批、輕監(jiān)管”、評估信息不夠透明等問題。目前，中外合作辦學(xué)的質(zhì)量保障更多地體現(xiàn)在入口時(shí)的審批許可，相對輕視市場準(zhǔn)入后的過程監(jiān)控和效果監(jiān)管，特別是對中外合作辦學(xué)的教學(xué)質(zhì)量保證及證書的認(rèn)證工作等監(jiān)管力度不夠，使得中外合作辦學(xué)運(yùn)作過程中出現(xiàn)的問題無法得到及時(shí)有效的關(guān)注和解決。另外，中國大陸有資質(zhì)對中外合作辦學(xué)進(jìn)行評估的社會中介機(jī)構(gòu)還為數(shù)不多，現(xiàn)有的中央與地方的教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)大多還未將中外合作辦學(xué)的質(zhì)量評估納入業(yè)務(wù)范圍[11]。

3.對中國大陸合作辦學(xué)相關(guān)法規(guī)建設(shè)的啟示

通過相關(guān)法規(guī)的對比發(fā)現(xiàn)，中國大陸現(xiàn)行的中外合作辦學(xué)相關(guān)法規(guī)存在辦學(xué)屬性界定不清晰、準(zhǔn)入門檻設(shè)置不明細(xì)、審批權(quán)力劃分過于分散、質(zhì)量評估監(jiān)管不到位等問題，借鑒香港與馬來西亞的做法，中國內(nèi)地的合作辦學(xué)相關(guān)法規(guī)的建設(shè)應(yīng)該注意以下幾方面的問題：

一是將中外合作辦學(xué)屬性劃分為營利性和非營利性兩種。根據(jù)世界跨境高等教育的發(fā)展趨勢和普遍做法，營利性辦學(xué)機(jī)構(gòu)按照商業(yè)組織性質(zhì)處理，非營利性辦學(xué)機(jī)構(gòu)按照慈善機(jī)構(gòu)或相關(guān)組織規(guī)定對待。香港和馬來西亞將跨境高等教育都?xì)w為商業(yè)存在，即營利性辦學(xué)機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目。至于具體采取何種運(yùn)作方式，自主權(quán)掌握在中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目主體手中，他們可以根據(jù)各自不同的辦學(xué)特點(diǎn)、性質(zhì)、目的，選擇合適的運(yùn)作方式。

二是引進(jìn)境外高等教育資源時(shí)，確立分類管理的思路，同時(shí)設(shè)置最低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。對獨(dú)立設(shè)置的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)和鼓勵(lì)與高水平大學(xué)的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合；對高校內(nèi)的非法人設(shè)置的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，應(yīng)鼓勵(lì)和支持雙方發(fā)揮學(xué)科優(yōu)勢，促進(jìn)我方高校學(xué)科建設(shè)；對中外合作辦學(xué)項(xiàng)目，則應(yīng)進(jìn)一步突出專業(yè)優(yōu)勢和課程設(shè)置方面的合作[12]。在引進(jìn)合作院校、學(xué)科、課程等境外高等教育資源時(shí)，應(yīng)該設(shè)置相應(yīng)的最低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，防止低層次、非優(yōu)質(zhì)的教育資源進(jìn)入我國。

三是整合目前合作辦學(xué)的審批權(quán)，既集中一部分審批權(quán)到專職部門，又下放一部分審批權(quán)給各高校。結(jié)合我國國情并參考馬來西亞和香港兩地的做法，教育部也可以設(shè)立專門的中外合作辦學(xué)審批部門，統(tǒng)一歸口負(fù)責(zé)合作辦學(xué)的各項(xiàng)事宜。同時(shí)，賦予高校更多的辦學(xué)自主權(quán)和相應(yīng)的內(nèi)部管控中外合作辦學(xué)的權(quán)利，對與我國高水平大學(xué)合作舉辦的、納入全國招生計(jì)劃的中外合作辦學(xué)項(xiàng)目實(shí)行審批豁免程序[13]。

四是建立由政府部門、辦學(xué)機(jī)構(gòu)和社會組織形成的中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障體系。首先，政府層面形成合力，明確宏觀管理職責(zé)，著力于法規(guī)的完善及標(biāo)準(zhǔn)的制定。其次，院校層面應(yīng)著力于構(gòu)建內(nèi)部質(zhì)量保障體系，側(cè)重對項(xiàng)目、課程、師資和教學(xué)過程加以保障。最后，社會層面通過專業(yè)中介機(jī)構(gòu)及社會參與，發(fā)揮社會監(jiān)督與管理的第三方保障作用。

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