四中全會引領(lǐng)人大工作與時俱進

丁偉（市人大法制委副主任委員、常委會法工委主任）

2015年立法工作，重心是貫徹十八屆四中全會精神。四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對立法工作提出了一系列要求，包括加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。就這兩個問題談一些自己的認識。

關(guān)于加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。一是要充分認識黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的極端重要性。特別是新形勢下立法的功能從規(guī)范保障變?yōu)橐I(lǐng)和推動，這是依法治國的新常態(tài)，立法需要加強頂層設(shè)計，更需要市委統(tǒng)攬全局、加強領(lǐng)導(dǎo)、把握方向，確保立法項目能夠圍繞中心、服務(wù)大局。二是正確理解、準確把握黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的方式方法。黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在提出立法建議，審查批準立法計劃，對立法中涉及全局性、方向性、前瞻性、戰(zhàn)略性的問題進行審查把關(guān)，而不是代替人大來處理程序性、事務(wù)性的立法技術(shù)性工作，更不是逐條逐項地來審議地方性法規(guī);黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)同時需要通過黨在人大中的黨組和黨員的作用來保證實現(xiàn)。三是進一步完善黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的工作機制?！稕Q定》提出，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。我們要在總結(jié)梳理現(xiàn)有工作制度的基礎(chǔ)上，認真研究如何進一步完善市委、市人大常委會黨組對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的體制機制。

關(guān)于發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。這個主導(dǎo)作用不能理解為人大大包大攬，并非只有人大起草法規(guī)才能體現(xiàn)主導(dǎo)性，而是主要體現(xiàn)在組織協(xié)調(diào)上，且貫穿立法的全流程。建議2015年著力做好兩個方面的工作：一方面積極探索新的舉措，加強人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，由人大來組織有關(guān)部門參與起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法規(guī)草案，堅持數(shù)年滾動催生出一批高質(zhì)量的立法項目。另一方面堅持和完善現(xiàn)有的制度。加強前端把關(guān)，通過確立立項標準和遴選原則加強頂層設(shè)計，進一步完善立項論證制度、聯(lián)合論證制度。加強中端監(jiān)管，積極探索法規(guī)草案中期評估制度和提請審議前的立法前評估制度，及時消除法規(guī)草案中存在的問題。加強末端監(jiān)管，包括加強對法規(guī)配套規(guī)范性文件的督促檢查，加強立法后評估，加強執(zhí)法檢查力度，及時發(fā)現(xiàn)和解決立法層面、執(zhí)法層面存在的問題，實現(xiàn)立法和執(zhí)法的良性互動。

沈志先（市人大內(nèi)司委主任委員）

我結(jié)合學(xué)習(xí)四中全會精神的體會，聯(lián)系內(nèi)司委工作實際，就2015年工作思路談三點思考。

第一，要更加注重讓改革發(fā)展的成果惠及老年人。上海是全國最早進入老齡化社會和老齡化程度最高的特大型城市，加強老年人權(quán)益的保障和加快老齡事業(yè)的發(fā)展對上海的民生工作而言尤為重要。關(guān)于養(yǎng)老問題的立法和監(jiān)督工作，一要強調(diào)權(quán)利本位，恪守以民為本的理念。二要強調(diào)盡力而為。為老服務(wù)確實需要量力而行，但為了讓上海改革發(fā)展成果更多、更公平地惠及老年人，人大的監(jiān)督和政府的工作都應(yīng)當(dāng)把立足點放在盡力而為上，這樣一些難點就會迎刃而解。三是強調(diào)法規(guī)落地。法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在實施，如果法規(guī)不能落地便是一紙空文，因此執(zhí)法要更嚴格、更實在、更堅決、更有效率。

第二，要更加注重提高基層治理的法治化水平。四中全會指出，依法治國工作重點在基層。市委“創(chuàng)新社會治理、加強基層建設(shè)”的1號調(diào)研課題，為推進上?；鶎又卫矸ㄖ位椭卫眢w系現(xiàn)代化打下了堅實的理論和實踐基礎(chǔ)。為使立法與改革決策相銜接，立法應(yīng)當(dāng)主動適應(yīng)改革，內(nèi)司委根據(jù)常委會的要求，擬將修訂本市街道辦事處條例和村委會組織法實施辦法列入2015年立法預(yù)備項目和立法調(diào)研項目，力求將市委1號課題的調(diào)研成果及時轉(zhuǎn)換為針對性、操作性強的地方性法規(guī)。為了提高立法的質(zhì)量，內(nèi)司委將在政府有關(guān)部門法規(guī)起草的過程中提前介入，深度調(diào)研，積極推動，共同協(xié)助破解立法中的難題，致力于提高基層治理的法治化水平。

第三，要更加注重強化對司法權(quán)力運行機制的監(jiān)督。司法公正是法治的生命線，司法改革的目的就是確保司法公正、提高司法公信力。司法改革涉及諸多內(nèi)容，其中司法權(quán)力運行機制改革是極其重要的環(huán)節(jié)。內(nèi)司委將以司法權(quán)力運行機制為重點，以點帶面，開展對“兩院”司法改革試點工作的專項監(jiān)督，以進一步促進“兩院”依法獨立公正地行使好司法權(quán)。四中全會還對落實司法公正提出了許多有關(guān)司法改革的新要求，對于這些方面，內(nèi)司委也將開展相關(guān)調(diào)研，進一步加大對“兩院”的監(jiān)督和支持力度。

潘志純（市人大財經(jīng)委主任委員）

2015年財經(jīng)委要按照十八屆三中、四中全會精神，緊緊圍繞新常態(tài)下出現(xiàn)的新變化、新趨勢、新任務(wù)，努力將財經(jīng)工作做好做扎實。我講三個方面的認識。

第一，切實把立法工作重心轉(zhuǎn)到提高立法質(zhì)量上來。要按照四中全會的精神，多管齊下提高立法質(zhì)量。在立法項目的選擇上，盡可能地擴大征集的范圍，防止現(xiàn)在項目來源單一的問題。在立法的工作進程上，力求與改革的決策同步，防止與市委的中心任務(wù)相脫節(jié)。在涉及老百姓切身利益的問題上，盡可能把意見聽廣、聽深，防止走形式。在時間的安排上，尊重立法的規(guī)律，合理安排周期。與此同時，還要適時跟上立法的前期、中期、后期等評估。

第二，緊緊圍繞著新常態(tài)，充分發(fā)揮人大的監(jiān)督、檢查、促進、保障的作用。經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，人大財經(jīng)工作在思想觀念、方式方法、工作內(nèi)容等方面，都要與時俱進，主動適應(yīng)。例如，2015年上海要大力建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，這是新常態(tài)下上海發(fā)展的新亮點，也是上海發(fā)展的一個新動力，非舉全市之力不可。在這個情況下，人大完全可以在優(yōu)化、營造創(chuàng)新環(huán)境和法治環(huán)境上下更多的功夫。一是要深化信用體系的建設(shè)，開展監(jiān)督調(diào)研、執(zhí)法檢查和信用條例立法，以優(yōu)化、凈化上海的創(chuàng)新環(huán)境。二是繼續(xù)推動政府轉(zhuǎn)變職能，松綁放權(quán)，真正形成市場主導(dǎo)、市場檢驗的創(chuàng)新機制，以進一步釋放企業(yè)，特別是中小企業(yè)的創(chuàng)新活力。三是要和政府部門一起來推動創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的聯(lián)動，并加大激勵力度。這是一對“孿生兄弟”，做好了，不僅可以相互促進，而且能使創(chuàng)新成為全社會的事業(yè)。四是人大代表中有許多創(chuàng)新人才，也蘊藏著許多創(chuàng)新的思路，因此要暢通渠道，讓市委、市政府及時地聽到、看到。

第三，緊緊依靠代表、服務(wù)代表、組織代表，為上海編制好“十三五”規(guī)劃貢獻力量和智慧。“十三五”規(guī)劃對于上海布局長遠、贏得未來至關(guān)重要。2016年市人代會將審議這個規(guī)劃。人大代表來自社會的各個方面，他們對此十分關(guān)注，也有很多真知灼見，因此組織好代表獻計獻策、審議監(jiān)督，將是2015年一項十分重要的工作。建議常委會能夠抓住規(guī)劃編制的重要時間和工作節(jié)點，及時讓代表知情、了解和參與;對于上海未來的重大工程、重大項目、重大政策及時組織代表視察調(diào)研，聽取意見，夯實民意，形成社會共識，適時組織好代表認真進行審議。

薛明揚（市人大教科文衛(wèi)委主任委員）

經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，上海怎么干？提三點建議。

第一，是怎么謀好局的問題。加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心是中央交給上海的任務(wù)，也是2015年市委調(diào)研的唯一重點課題。從謀局的角度來講，作為科技創(chuàng)新的中心，肯定要聚焦一批創(chuàng)新工程和項目。當(dāng)前公共財政用在科研方面的總量是不少的，但投得比較寬泛，而且所投部門也比較多。在這個情況下，我們應(yīng)考慮把全市的投入“聚聚攏”，盡最大可能減少重復(fù)和浪費，關(guān)鍵是要投到符合國家的核心利益、具有自主知識產(chǎn)權(quán)、今后在國際市場和國內(nèi)市場有一定份額優(yōu)勢、對上海經(jīng)濟發(fā)展有貢獻的項目和工程上去。

第二，打造科技創(chuàng)新中心關(guān)鍵在“神似”。有人認為，科技創(chuàng)新中心應(yīng)該符合資源的集聚力、成果的影響力、產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)力、創(chuàng)新環(huán)境的吸引力和區(qū)域創(chuàng)新的輻射力的標準。我們要按照這些“力”的標準來思考科技創(chuàng)新中心如何打造。在科技成果轉(zhuǎn)化方面，一是自主知識產(chǎn)權(quán)問題。上海的專利申請量很大，但專利轉(zhuǎn)讓數(shù)很小。我們不僅要把注意力放在專利的申請或獲得上，還要把重心放在轉(zhuǎn)化這個“最后一公里”的環(huán)節(jié)上。二是產(chǎn)學(xué)研如何打通，實現(xiàn)單環(huán)并軌。要發(fā)揮市場在創(chuàng)新要素配置中的決定作用，完善發(fā)明創(chuàng)造成果的利益分配問題，讓激勵政策真正落地。三是對科技創(chuàng)新，金融上怎么支持。對上海來講，政策要寬，真正提倡一個服務(wù)良好和比較寬容的文化氛圍。

第三，要為科技創(chuàng)新營造良好的政策、法治環(huán)境。教科文衛(wèi)委將對科技創(chuàng)新方面現(xiàn)有的法律法規(guī)進行梳理，著重關(guān)注關(guān)鍵條款實施現(xiàn)狀如何、執(zhí)法檢查有沒有盲點、有沒有修訂或修正的必要性，怎樣才能符合四中全會《決定》提出的堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性的精神要求。我們也將配合市委的調(diào)研課題開展調(diào)研，考慮科技創(chuàng)新方面的政府規(guī)章有沒有上升為地方性法規(guī)的緊迫性，研究立法需求是否也來自創(chuàng)新主體的呼聲，這是我們在立法過程中要密切關(guān)注的?？傊?，2015年教科文衛(wèi)委工作將聚焦科技創(chuàng)新相關(guān)內(nèi)容，為營造法治環(huán)境而努力。

呂貴（市人大常委會人事代表工委副主任）

代表工作是人大常委會重要的基礎(chǔ)性工作。面對經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、新要求，我們應(yīng)不斷推進代表工作制度與時俱進，更好地發(fā)揮人大代表的主體作用。

第一，提升代表依法履職能力，密切代表同人民群眾的聯(lián)系，充分發(fā)揮代表主體作用。一是要繼續(xù)加強代表履職學(xué)習(xí)，進一步夯實代表圍繞中心、依法履職的堅實基礎(chǔ)。2015年將圍繞“十三五”規(guī)劃編制、加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心、落實好新修訂的“一辦法兩規(guī)定”等開展多形式、多主題的履職學(xué)習(xí)和調(diào)研活動。二是建立健全代表參與立法工作制度，逐步實現(xiàn)代表參與立法的常態(tài)化。爭取每年有立法項目提交代表大會審議表決。三是健全完善代表建議、批評和意見跟蹤督辦工作機制，推動代表建議得到有效落實。探索代表建議辦理落實情況屆中“回頭看”，特別是對本屆前兩年答復(fù)代表正在解決、計劃解決的代表建議進行跟蹤督辦，推進落實答復(fù)，解決問題，并分步驟推進代表建議辦理公開工作。四是建立健全代表帶著主題走進社區(qū)制度，保障代表依法行使好職權(quán)，增強代表聯(lián)系群眾實效。

第二，健全完善組織制度和加強工作平臺建設(shè)，提高代表履職的服務(wù)保障水平。一是要健全和完善代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，建設(shè)好代表深入基層聯(lián)系群眾和依法履職的服務(wù)平臺。立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的規(guī)律和服務(wù)代表的需求，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)。二是創(chuàng)新代表反映群眾意見和建議的處理反饋機制。探索聚焦代表在履職活動中反映集中、帶有趨勢性和普遍性的重要問題，以編寫代表意見建議專報或?qū)ｎ}溝通會等形式反映代表意見，促進有關(guān)問題的解決落實。三是探索建立市人大代表接受原選舉單位監(jiān)督的制度，增強代表的責(zé)任意識和履職積極性。應(yīng)支持和指導(dǎo)區(qū)縣人大常委會進一步健全相關(guān)工作制度，完善代表履職情況登記，組織代表報告履職情況。四是探索建立專業(yè)代表小組，促進代表履職的專業(yè)化水平。組建若干代表小組，培育一批具有專業(yè)化履職能力的人大代表。五是發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，完善代表依法履職和聯(lián)系人民群眾的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺。進一步完善代表網(wǎng)、公眾網(wǎng)的建設(shè)，提高信息化水平。

張耀倫（市人大常委會預(yù)算工委主任）

我就人大預(yù)算監(jiān)督工作，提幾點思考和認識。

第一，使用好財政科技資金。從預(yù)算工委這兩年開展的對政府科技資金使用和分配情況的監(jiān)督調(diào)研來看，市委、市政府對本市科技創(chuàng)新工作非常重視，在資金安排上的支持力度非常強勁，同時，政府在加強財政科技資金的管理上作了積極探索，建立了許多有效的管理措施和制度。但我們在監(jiān)督調(diào)研過程中也發(fā)現(xiàn)，財政科技資金在使用過程中還存在著三個需要注意的問題：一是科技資金的管理比較分散;二是在科研項目的研發(fā)中人員經(jīng)費的投入相對不足;三是企業(yè)科技創(chuàng)新的主體地位還需要加強。另外，稅收優(yōu)惠還存在著范圍小、門檻高的問題。對于這些問題，我們希望進一步引起政府的重視，切實采取措施加以解決。

第二，繼續(xù)深化改革做好預(yù)決算的審查監(jiān)督工作。2014年1月市人代會是第一次審議本市全口徑預(yù)算報告，完善預(yù)算審查監(jiān)督工作邁出了重要的一步。8月，全國人大常委會又通過了預(yù)算法的修訂，實現(xiàn)了預(yù)算法從政府管理財政收支到人大預(yù)算約束政府行為的轉(zhuǎn)變。這是依法治國的重要部署，也是治國理政歷史性發(fā)展的過程。對2015年工作，我們考慮：一是進一步推進和完善全口徑預(yù)算審查監(jiān)督工作。在2014年的基礎(chǔ)上，進一步擴大國有資本經(jīng)營預(yù)算編制的范圍，進一步擴大社會保險基金預(yù)算報送的范圍。針對代表關(guān)注的上海車牌拍賣收入，明確歸入公共預(yù)算收入范圍，為實現(xiàn)預(yù)算法明確的政府全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算創(chuàng)造條件。二是加大專項監(jiān)督的工作力度。我們將對高等教育的投入和經(jīng)費使用管理情況進行專項監(jiān)督。此外，還將選擇一些專項資金，進一步加大監(jiān)督力度。

第三，做好本市市級預(yù)算審查監(jiān)督規(guī)定的修訂工作。在2015年先開展立法調(diào)研，收集整理規(guī)定實施過程中的經(jīng)驗和問題，廣泛征求各部門和代表、委員的意見，提出修訂草案，到2016年列入正式立法項目。

第四，推進人大預(yù)算審查方式不斷創(chuàng)新。進一步細化預(yù)算和預(yù)算草案的項目，同時創(chuàng)新預(yù)算解讀的方式，將原來每年舉行的約100多名代表參加的預(yù)算解讀會，改為書面的政府預(yù)算解讀簡本發(fā)給每一位代表，讓代表有充分的時間讀懂預(yù)算，不斷提高人大預(yù)算審查監(jiān)督的能力。